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StartseiteHintergrundNeue Zügel für die Finanzwelt21.02.2009

Neue Zügel für die Finanzwelt

Vor dem Gipfel der G 20

Damit der Finanzmarkt nicht weiter kollabiert, brauchten die Banken zunächst Geld, später neue Regeln. Die führenden 20 Industrie- und Schwellenländer, die G-20, planen deshalb einen Umbau des Finanzsystems, eine andere Finanzarchitektur. Sie wollen Banken, Hedgefonds und Ratingagenturen stärker kontrollieren. Die europäischen G20-Staaten treffen sich auf Einladung von Bundeskanzlerin Angela Merkel am Sonntag in Berlin, um für den zweiten Weltfinanzgipfel Anfang April in London eine gemeinsame Linie festzulegen.

Von Dietmar Reiche

Geldhaufen (Stock.XCHNG / Sanja Gjenero)
Geldhaufen (Stock.XCHNG / Sanja Gjenero)
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Peer Steinbrück: "Wenn ich auf die Finanzmarktkrise zu sprechen komme, dann geht es in meinen Augen um eine neue Balance. Es wird um die Balance gehen, zwischen den Kräften, die dafür Sorge tragen, dass unsere Gesellschaft einigermaßen zusammenhält und nicht auseinander fliegt und den Kräften, die erkennbar auf ein Entsolidarisierung - auch gerade in unserer Gesellschaft - gerichtet sind."

Bundesfinanzminister Peer Steinbrück Anfang der Woche auf einer SPD-Veranstaltung in Düsseldorf. Im Eiltempo erklärt Steinbrück den Genossen an der Basis die Finanzkrise, spannt den Bogen vom Turbokapitalismus zur Sozialen Marktwirtschaft. Der Staat erlebt mit der Finanzkrise eine Renaissance, doch unter den Sozialdemokraten kommt keine Freude auf.

Auch fünf Monate nach der verheerenden Pleite der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers mit Schockwellen rund um den Globus funktioniert der Kapitalmarkt immer noch nicht. Notenbanken und Regierungen pumpen Geld in das Finanzsystem, schützen Banken vor neuen Pleiten - so auch in Deutschland.

Dabei jongliert Finanzminister Steinbrück mit Zahlen in dreistelliger Milliardenhöhe. Die angeschlagene Finanzindustrie bekommt Garantien und Kapitalspritzen im Wert von 500 Milliarden Euro. Nicht zum Wohle der Banken, wie Steinbrück beteuert, sondern zum Wohle der Sparer, Rentner, Angestellten und Unternehmer.

Peer Steinbrück: "Das heißt alle, wie Sie hier sitzen, in unterschiedlichsten Funktionen, mit unterschiedlichen Interessen, unterschiedlich ausgestattet, haben ein Interesse daran, dass dieser Finanzmarkt funktioniert und einigermaßen stabil ist. Das ist der Grund, warum wir das gemacht haben. Der Grund ist nicht, den Banken etwas rüberzuschieben. Oder im nächsten Satz den Bankern, mit dem Hinweis, in welches Körperteil das noch reingeht."

Oder mit anderen Worten: Damit der Finanzmarkt nicht weiter kollabiert, brauchten die Banken zunächst Geld, später neue Regeln. Die führenden zwanzig Industrie- und Schwellenländer, die G-20, planen deshalb einen Umbau des Finanzsystems, eine andere Finanzarchitektur. Sie wollen Banken, Hedgefonds und Ratingagenturen stärker kontrollieren.

Darauf haben sich bereits die Teilnehmer des ersten Finanzgipfels in Washington - Ende des vergangen Jahres - verständigt. In Zukunft dürfe es keinen Bereich des Finanzmarktes geben, keinen Teilnehmer und kein Finanzprodukt ohne angemessene Regulierung - so die Vorgabe. Vier Arbeitsgruppen müssen nun Details des Aktionsplans ausarbeiten. Die Zeit drängt.

Ein Krisentreffen folgt dem nächsten. In der vergangenen Woche waren die Finanzminister der sieben führenden Industriestaaten in Rom zusammengekommen. Morgen treffen sich auf Einladung von Bundeskanzlerin Angela Merkel die europäischen Regierungschefs und Finanzminister der G20-Gruppe in Berlin. Darunter Großbritannien, Frankreich, Italien, Spanien, die Niederlande, Luxemburg und Tschechien - als amtierende EU-Präsidentschaft. Regierungssprecher Ulrich Wilhelm:

Ulrich Wilhelm: "Das Treffen dient der Abstimmung der EU-Mitglieder im Hinblick auf den G20-Gipfel am 2. April. Bereits im Vorfeld des letzten G20-Gipfels in Washington fand eine entsprechende Vorkoordinierung statt."

Aussagen über Inhalt und Details der Gespräche bleiben vage. Die Regierung lässt sich nicht in die Karten schauen. Kein Wunder: Hinter den Kulissen streiten die Länder um Macht und Einfluss. Zu unterschiedlich sind die Positionen und Interessen.

So leben einige Volkswirtschaften ganz gut von den nicht regulierten Finanzplätzen, sagt Prof. Rolf Langhammer vom Institut für Weltwirtschaft in Kiel.

"Dazu gehört sicherlich das Vereinigte Königreich und natürlich Liechtenstein und Luxemburg. Solche Länder sind da auch mit involviert. Das heißt, die haben eine Tradition, dass sie Gelder eben anziehen, die normalerweise in relativ gut kontrollierten und regulierten Märkten nicht geflossen wären. "

Doch bevor der Finanzgipfel in London startet, müssen sich die Politiker mit dem Thema Protektionismus auseinandersetzen. Die Krise hat alte Wunden aufgerissen. Die Industriestaaten versuchen nun in der Rezession ihre Betriebe zu schützen.

Rolf Langhammer: "Das, was wir jeden Tag sehen, ist die Diskussion über nationale Konjunkturprogramme, da wird ein Denken sichtbar im Bruttoinlandsprodukt. Kategorie mit anderen Worten: Es geht um Jobs, die zu Hause geschützt werden sollen. Das ist ein sehr nationales Denken."

Sagt Prof. Langhammer, der noch die Agrarmärkte und die chinesische Wechselkurspolitik im Blick hat. Der Instrumentenkasten ist prall gefüllt, und er wird auch rege genutzt. Gordon Brown, der britische Premierminister und Vorsitzender der G20-Gruppe, will alle Teilnehmer des Finanzgipfels in London verpflichten, nicht auf einen zu strengen Schutz ihrer Volkswirtschaften zu setzen.

Mit dieser Idee dürfte der britische Premier bereits morgen in Berlin die europäischen Partner konfrontieren. Das Vorbereitungstreffen für den Finanzgipfel in London wird aber noch von anderen Themen überfrachtet. Brown schlägt einen "globalen Deal" vor.

Das ist eine besondere Art Konjunkturprogramm, eine sprachliche Variante von US-Präsident Roosevelts "New Deal" aus den 30er Jahren. Das Forderungspaket aus London wiegt schwer und dürfte für Zündstoff beim morgigen Treffen im Kanzleramt sorgen. Denn die Staaten sollen neue Konjunkturprogramme prüfen, die Notenbanken die Zinssätze weiter senken und die Geldmenge ausweiten - so die Vorschläge aus London. Darüber hinaus möchte Brown die Banken mit neuem Kapital ausstatten und die Regierungen drängen, die wertlosen Risikopapiere zu übernehmen.

Mit dieser Wunschliste dürfte Gordon Brown für heftige Diskussionen sorgen. Fraglich ist nämlich, ob die anderen europäischen Partner die Staatsausgaben auf Pump überhaupt noch erhöhen wollen. Fraglich ist auch, ob sie bereit sind, die faulen Wertpapiere der Privatbanken zu übernehmen. Vor allem in Deutschland sind die Vorbehalte groß.

Vielleicht einigen sich die Europäer stattdessen auf eine Reform des Internationalen Währungsfonds. Nach den Vorstellungen des britischen Premiers soll der IWF mehr Kapital bekommen. Beim Thema Protektionismus wird aber der Vorsitzende der G20-Gruppe vermutlich allein dastehen. Großbritannien riegelt selbst die Märkte ab.

Rolf Langhammer: "Es gibt Restriktionen gegen Arbeitskräfte. Gordon Brown spricht von 'british jobs for british workers'. Das ist auch nicht gerade eine Signal für Arbeitnehmerfreizügigkeit in der Welt. Und ganz zuletzt können die Schwellenländer viele Zölle wieder anheben, die sie früher einseitig gesenkt haben, die sie aber nicht innerhalb der WTO gebunden haben. Mit anderen Worten: Sie können protektionistische Maßnahmen einführen, ohne gegen die Regeln zu verstoßen. Und wenn Sie diese fünf Aspekte zusammenfassen, dann ist das schon ein bedenkliches Signal, was zurzeit von der Krise im Bereich Protektionismus ausgeht."

Bedenklich ist auch, dass auf dem Finanzgipfel in London und beim Vorbereitungstreffen morgen in Berlin die Regulierung des Finanzmarktes nicht mehr im Vordergrund steht. Offenbar lassen sich damit keine politischen Lorbeeren gewinnen.

Bevor sich die Regierungen jedoch in Detailfragen verzetteln, werden sie deshalb die vermeintlich einfachen Aufgaben lösen. An erster Stelle steht der Versuch, das undurchsichtige Finanzsystem zu durchleuchten.

Bislang haben sich vor allem die sogenannten "Schattenbanken" der Aufsicht und Regulierung entzogen. Das sind Finanzinstitute, die ohne Banklizenz arbeiten, wie Hedgefonds, Beteiligungsgesellschaften oder Geldmarktfonds. In einem ersten zaghaften Schritt sollen nun die Hedgefonds registriert werden.

Aber auch die klassischen Banken sind mitunter den strengen Blicken der Kontrolleure ausgewichen. Sie haben Teile ihres Kreditgeschäfts aus der Bilanz herausgelöst, Zweckgesellschaften im Ausland gegründet oder Kredite im großen Stil am Kapitalmarkt an- und verkauft.

Letztlich wusste niemand mehr genau, wo die Risiken im Schattenbankensystem überhaupt geblieben sind. Deshalb wollen die G20 ein Frühwarnsystem aufbauen. Die Aufsichtsbehörden sollen künftig genau erfahren, wo dem Finanzmarkt Probleme drohen, von welcher Bank oder welchem Land eine Kettenreaktion ausgelöst werden könnte.

Dazu hat die von der Bundesregierung beauftragte Expertenkommission "Neue Finanzarchitektur" unter Leitung von Ottmar Issing, dem früheren Chefvolkswirt der Europäischen Zentralbank, Vorschläge erarbeitet. Es sollen statistische Daten zusammengefasst und in einer Art "Risikolandkarte" eingetragen werden. Klingt einfach, ist aber kompliziert. Intelligente Transparenz nennt Ottmar Issing dieses Verfahren.

Ottmar Issing: "Man stelle sich das so vor, dass wie auf einem Globus rechtzeitig die Warnblinken aufleuchten, wenn es regionale oder institutionelle Probleme gibt, auf die man rechtzeitig reagieren muss."

Bundeskanzlerin Merkel wird den Vorschlag für eine Risikokarte wahrscheinlich schon morgen den europäischen Regierungschefs unterbreiten. Diese Risikolandkarte könnte bei der Überwachung der Finanzmärkte eine große Hilfe sein. Vor allem dann, wenn die Daten mit einem internationalen Kreditregister verknüpft werden.

Ottmar Issing: "Es gehörte ja schon zu den Merkwürdigkeiten, dass man immer noch auf nationaler Ebene ermittelt, welche Unternehmen wie viel Kredite von welchen Banken bekommen, aber die Unternehmen finanzieren sich längst europaweit auf globaler Ebene. Das heißt, dieser nationale oder selbst europäische Ansatz greift hier viel zu kurz."

Doch die Risikolandkarte habe Nachteile, beklagt Reint Gropp von der "European Business School". Der Ökonom warnt vor allzu großen Erwartungen.

"Man muss berücksichtigen, was die Riskmap tatsächlich beinhaltet. Sie stellt vor, dass man von allen großen Finanzinstitutionen sehr detaillierte Daten sammeln, über deren Exposure insbesondere untereinander. Das ist eine ungeheure Datenmenge, von der wir da reden. Und wenn wir nicht die entsprechenden Leute haben, die diese Daten auch auswerten können, nützen uns diese Daten außerordentlich wenig."

Vermutlich wird der internationale Währungsfonds mit dieser Aufgabe betraut. Dessen Experten steht eine Herkulesaufgabe bevor. Erstens: Alle großen Finanzmarkteilnehmer - also auch Hedgefonds, Private-Equity-Gesellschaften oder Geldmarktfonds - müssen für die Kontrolleure ihre Bücher öffnen. Wie das genau funktioniert, ist noch ungeklärt. Zweitens: Die Risikolandkarte ist zu statisch. Die Banken können ihre Risiken sofort am Kapitalmarkt verkaufen. Garantien versprechen oder Bürgschaften abgeben.

Reint Gropp: "Auf einer Risikolandkarte würde sich täglich etwas ändern. Das heißt, wir stehen zwischen der fürchterlichen Wahl, diese Daten, täglich, stündlich, minütlich erheben zu wollen. Was wiederum zu einem ungeheuren Wust von Datenmengen führt, die wir nicht auswerten können. Oder wir würden dem Problem am Ende immer hinterher hinken."

Also versuchen die Staaten das Problem zusätzlich an der Quelle zu lösen - bei den Banken. Großbritannien wird vermutlich einen Vorschlag machen, wie das Risikomanagement der Kreditinstitute besser überprüft werden könnte, glaubt Manfred Jäger vom "Institut der deutschen Wirtschaft" in Köln. So hat die britische Bankenaufsicht zuletzt die Anforderungen für Stresstests verschärft. Das ist eine Art Sicherheitstraining für Banken. In diesen Tests werden Schocksituationen simuliert, wie zum Beispiel rasant steigende Zinssätze.

Manfred Jäger: "Bisher waren die Banken im wesentlichen frei, das Stress-Testing zu entwerfen. Jetzt kriegen sie ganz klare regulative Vorgaben. Und - das halte ich für sehr wichtig, aber auch für sehr umstritten - sie müssen ihr Geschäftsmodell mit in die Risikoanalyse hinzunehmen. Das ist immer sehr kritisch bewertet worden, weil es ein Eingriff in die Gewerbefreiheit ist und weil man der Aufsicht nicht zutraut, der richtige Banker zu sein. Aber das Geschäftsmodell ist nun einmal ein Teil der gesamten Risikolage und muss dementsprechend auch aufsichtsrechtlich berücksichtigt werden."

Zumal schon die "Bank für internationalen Zahlungsausgleich" neue Regeln für die Stresstests angekündigt hat. Das zuständige Gremium in Basel entwickelt einheitliche Standards für die internationale Bankenaufsicht.

Ein heikles und umstrittenes Thema sind unterdessen die Regeln, um die Vergabe von Krediten zu begrenzen. Die Banken mussten immer genug Eigenkapital vorhalten, damit sie Verluste ausgleichen und eine Pleite verhindern.

Dieses Eigenkapital steht dann nicht für neue Kredite zur Verfügung. Die Finanzexperten haben nun einen Fehler im Regelwerk der Bankenaufsicht entdeckt. Reint Gropp von der "European Business School".

"Wenn ich einen Kredit vergebe an eine sehr gut geratete Firma, und dieser Firma geht es dann ein bisschen schlechter, dann muss ich mehr Kapital vorhalten. Das ist Basel II. Und das führt dazu, dass ich möglicherweise nicht mehr an andere Firmen Kredite vergeben kann, weil ich kurzfristig nur sehr schwer so viel Eigenkapital im Markt bekomme."

Das funktioniert in beide Richtungen. In konjunkturell guten Zeiten wird der Kreditmotor angekurbelt, in Zeiten des Wirtschaftsabschwungs abgewürgt. Das könnte fatale Folgen für die Kreditversorgung einer Volkswirtschaft haben. Experten nennen das Prozyklizität.

"Es wird kein Weg daran vorbeiführen, die prozyklischen Elemente in dem erst vor einem Jahr in Kraft getretenen Regelwerk Basel II zu eliminieren."

Sagte Anfang des Jahres Jochen Sanio, Chef der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht. Womöglich werden sich die G20 in London tatsächlich darauf verständigen, das Regelwerk zu ändern. Vorbild könnten die Spanier sein. Manfred Jäger vom "Institut der deutschen Wirtschaft":

"Das spanische Modell geht zunächst einmal von der Hypothese aus, dass die Banken in guten Zeiten zu unvorsichtig Kredite vergeben. In guten Zeiten sieht man nicht, welche Probleme sich aufbauen. In guten Zeiten sieht man nicht, wer nackt schwimmt. Das weiß man aber erst dann, wenn die Krise eintritt. Und deswegen hat die spanische Aufsicht den Banken als Auflage gemacht, in guten Zeiten Risikovorsorge zu bilden. Und das geht dann ins Eigenkapital und stützt die Bank dann in schlechten Zeiten."

Manfred Jäger nennt dies eine Spaßbremse. Die spanischen Banken stünden nun in der Krise besser da als andere Kreditinstitute. Bislang waren die nationalen Aufsichtsbehörden die erste Adresse, eingebettet in ein Experten-Netzwerk wie zum Beispiel das "Financial Stability Forum", gegründet 1999 nach der Finanzkrise in Asien, die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich oder die Internationale Vereinigung der Wertpapieraufsichtsbehörden.

Und nicht zu vergessen der Internationale Währungsfonds in Washington. Zwar gibt es Pläne, den Internationalen Währungsfonds aufzuwerten mit mehr Befugnissen und Kapital. Doch viele Entwicklungsländer haben in vorangegangen Krisen schlechte Erfahrungen mit dem IWF gemacht. Dessen Hilfskredite waren an strenge Auflagen und Reformen gebunden. Reint Gropp, von der "European Business School."

"Inwieweit haben diese internationalen Organisationen überhaupt das Mandat, tatsächlich einschreiten zu können. Inwieweit haben diese Organisationen überhaupt die Möglichkeit, Dinge zu korrigieren oder verbindliche Regeln aufzustellen. Ich glaube, da sind wir weit davon entfernt, dass internationale Organisationen solche Möglichkeiten haben. Aber die Diskussion führt schon in die richtige Richtung, darüber nachzudenken, wie man diese Möglichkeiten dieser Institutionen verbessert."

Der IWF ist angesichts der Vorbehalte nur die zweitbeste Wahl. Bundeskanzlerin Angela Merkel fordert deshalb eine neue Institution. Anfang Dezember des vergangenen Jahres erklärte sie auf dem CDU-Parteitag in Stuttgart:

"Und deshalb brauchen wir so, wie wir für die Fragen der Sicherheit und der Menschenrechte die Vereinten Nationen und einen UN-Sicherheitsrat haben, nach meiner festen Überzeugung auch für die Wirtschaft einen Weltwirtschaftsrat."

Von dieser Idee rückt die Kanzlerin nicht mehr ab. Anfang Januar hatte der französische Präsident Sarkozy nach Paris eingeladen. In einem hochrangig besetzten Kolloquium mit dem visionären Titel "Neue Welt, neuer Kapitalismus" ging es dort um die Grundsatzfrage: Wie glaubwürdig sind Demokratien mit einer marktwirtschaftlichen Ordnung, wenn sie zugleich Ursache und Auslöser der Finanzkrise sind?

Eine Steilvorlage für die Kanzlerin. Es wäre falsch, jetzt nur auf die Finanzmärkte zu schauen, sagte Merkel in Paris. Ihr schwebt eine Soziale Marktwirtschaft von globaler Dimension vor. Wenig später auf dem Weltwirtschaftsforum im schweizerischen Davos präzisiert sie ihre Vorstellungen. In einer "Charta des gemeinsamen Wirtschaftens" könnte die internationale Staatengemeinschaft verbindliche Regeln aufstellen.

Heino von Meyer, Leiter des Berliner OECD-Büros, sieht diesen Plan mit Skepsis. In der OECD, der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, seien bereits 30 Industriestaaten vertreten und es gebe viele andere Gremien, mit denen die OECD zusammenarbeite.

"Die OECD plädiert da eher für einen Bottom-Up-Approch, also aufzubauen von unten nach Oben. Erst einmal die G8, die G20, OECD plus Schwellenländer. Hätten wir das geschafft. Würden wir 80 bis 90 Prozent des Wirtschaftsgeschehens weltweit erfassen können, und da hier auch schon Ansätze sind, macht es wenig Sinn, zunächst eine neue Institution zu kreieren, die dann in langfristigen Prozessen das Rad neu erfindet."

Die Finanzkrise hat die Schwachstellen im System offen gelegt. Geht es nach der Lesart von Finanzminister Steinbrück, dann bleibt es bei der Frage nach der richtigen Balance zwischen Markt und Staat. Peer Steinbrück muss weit zurückblicken und antwortet schließlich mit Karl Schiller.

Peer Steinbrück: "Und es lautet: So viel Markt wie möglich und so viel Staat wie nötig. Das bedeutet kein fetter Staat. Das bedeutet auch nicht, dass der Staat ihnen permanent ins Portemonnaie greift. Es bedeutet einen handlungsfähigen Staat zu haben, der Spielregel erlassen kann. "

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