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StartseiteHintergrundPersonal-Service-Agentur29.03.2004

Personal-Service-Agentur

Der größte Flop der Hartzgesetze?

Es sollte das Herz von Hartz werden. So wenigstens hatte es sich die von der rot-grünen Bundesregierung eingesetzte Kommission unter Leitung des VW-Personalchefs Peter Hartz vorgestellt. Die Arbeitsagenturen sollten so genannte PSA bilden, Personal-Service-Agenturen, die schwer vermittelbare Arbeitslose nach dem Vorbild der Zeitarbeit verleihen. Man setzt dabei auf den aus der Zeitarbeit bekannten Klebeeffekt: Bewährt sich ein Leiharbeitnehmer, wird er sehr häufig vom entleihenden Betrieb fest oder befristet eingestellt. Im Durchschnitt schafft das jeder dritte Zeitarbeitnehmer. Nach drei Jahren sollten die Personal-Service-Agenturen so 500.000 Arbeitslose in reguläre Jobs gebracht haben.

Von Axel Brower-Rabinowitsch

Jobvermittlung beim Arbeitsamt (AP)
Jobvermittlung beim Arbeitsamt (AP)
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Daraus wird nichts. Ein knappes Jahr nachdem mit der Einrichtung von Personal-Service-Agenturen begonnen wurde, gibt es inzwischen 993 PSA, die Ende Februar 32.700 ehemalige Arbeitslose als Leiharbeitnehmer beschäftigten. Da die Arbeitslosen in der Regel nur neun Monate bei der PSA platziert werden, waren bisher insgesamt 51.839 Arbeitslose in eine PSA eingetreten. Gut 19.100 haben bereits die Service-Agenturen wieder verlassen.

Nur 7.600 davon konnten eine sozialversicherungspflichtige Arbeit aufnehmen, wurden also von einem der Betriebe, an den sie vorher entliehen worden waren, eingestellt. Das ist meilenweit von dem entfernt, was Hartz und seine Kommission sich erhofft hatten. Peter Clever, alternierender Aufsichtsratsvorsitzender der Bundesagentur für Arbeit und Vertreter der Bundesvereinigung deutscher Arbeitgeberverbände – BDA – meint deshalb auf die Frage, ob PSA ein Irrtum war:

Ja ohne Zweifel – leider ein Flop.

Das bestreiten der Vorstand der Bundesagentur ebenso wie die Service-Agenturen selber. Der Eingliederungserfolg, so heißt es bei der Nürnberger Behörde, hänge maßgeblich von der Nachfrage nach Arbeitskräften ab. Und die ist derzeit keineswegs rosig. Die amtierende Aufsichtsratsvorsitzende und stellvertretende DGB-Chefin Ursula Engelen-Kefer sieht das ähnlich. Sie warnt davor, den Misserfolg schon jetzt zu konstatieren:

Das sollte man nicht tun. Die Idee dieser Personal-Service-Agenturen kann durchaus vernünftig sein, dass man gerade, wenn es wieder Arbeitsplätze gibt, die schwieriger zu Vermittelnden wieder in Arbeitsplätze hineinbringt. Wir haben uns ja konstruktiv daran beteiligt und mitgewirkt, dass es zumindest Tarifverträge gibt, damit das Instrument der Personal-Service-Agenturen nicht zum Lohndumping benutzt wird. Nun haben wir das Problem, dass wir seit 3 Jahren mit einer wirtschaftlichen Stagnation konfrontiert sind. Da ist es eben nicht gelungen, in größerem Ausmaße die Arbeitslosen aus den Personal-Service-Agenturen in eine dauerhafte Beschäftigung der Wirtschaft hinein zu bringen.

Dass das bisher magere Ergebnis auch an der schlechten Konjunktur liegt, ist unbestritten. Immerhin hatte die Hartz-Kommission mit einem jährlichen Wachstum von 2,5 Prozent statt des tatsächlich erreichten Nullwachstums gerechnet. Das hätte den Arbeitsmarkt beflügelt. Richtig ist auch, dass die normale Zeitarbeit im vergangenen Jahr einen Einbruch von fast zehn Prozent verkraften musste. Manche behaupten, dass dies auch Folge der Konkurrenz durch die Personal-Service-Agenturen war.

Andererseits hat Zeitarbeit noch große Potenziale in Deutschland. Nur 0,9 Prozent der Beschäftigten sind Leiharbeitnehmer. In Großbritannien liegt die Zahl vier Mal so hoch, in den Niederlanden sogar fünf Mal höher. Clever glaubt deshalb nicht an den konjunkturell bedingten Misserfolg der PSA:

Der Bedarf von Unternehmen, in einem relativ stark regulierten Arbeitsmarkt Auftragsspitzen, Sonderwünsche über Zeitarbeitskräfte zu bedienen ist sicherlich ein Wachstumsfeld in Deutschland. Wir müssen die Leiharbeit und die Zeitarbeit insgesamt von dem Odium, Arbeit zweiter Klasse zu sein, befreien. Das ist auch eine Mentalitätsfrage in Deutschland.

Die Verbände der Zeitarbeit und die Arbeitsgeberverbände hatten lange selbst dafür gesorgt, dass Zeitarbeit ein schlechtes Image hatte. Es gab nur zwei Haustarife. Die Bezahlung der Leiharbeitnehmer lag 20 bis 30 Prozent unter den Löhnen, die vergleichbare fest angestellte Arbeitnehmer in den entleihenden Firmen erhielten. Die Arbeitgeber weigerten sich standhaft, Tarifverträge abzuschließen oder die in anderen Ländern durchaus geltende Regel zu übernehmen, nämlich gleichen Lohn wie im Entleihbetrieb zu zahlen und gleiche Arbeitsbedingungen zu bieten.

Auf Druck der Gewerkschaften und der Linken in SPD und Grünen wurden diese Vorschriften aber ab 2004 geltendes Recht. Ausgesetzt werden kann dies nur durch Tarifverträge. Diese wurden die inzwischen vereinbart und gelten auch für die Personal-Service-Agenturen. Die Löhne und Gehälter der Zeitarbeitnehmer wurden dadurch durchweg angehoben, blieben aber deutlich unterhalb betrieblicher Tariflöhne.

Die anfängliche Kritik der Zeitarbeitsfirmen, Leiharbeit würde dadurch zu teuer und aus dem Markt gedrängt, ist besserer Einsicht gewichen. Die Branche sei durch die Tarifverträge attraktiver geworden und könne in diesem Jahr deshalb bis zu 10 Prozent Zuwachs erzielen, verkündete vor kurzem der Interessenverband Deutscher Zeitarbeitsunternehmen. Ob und in wieweit auch die Personal-Service-Agenturen daran teilhaben, ist schwer absehbar. Tatsache ist, dass sie durch die Maatwerk-Pleite erst einmal böse zurück geworfen wurden.

Die deutsche Tochter der niederländischen Firma Maatwerk, die sich auf die Vermittlung Langzeitarbeitsloser spezialisiert hat, betrieb 201 Personal-Service-Agenturen – mehr als jede fünfte also. Mit 9.500 von den Arbeitsagenturen zugewiesenen Arbeitslosen beschäftigte sie etwa 30 Prozent aller PSA-Mitarbeiter. Es dürfte ein Vierteljahr dauern, bis neue Betreiber für die 201 PSA gefunden sind – und weitere Monate, bis deren Geschäft ans Laufen kommt. Die ehemaligen Maatwerk-Beschäftigten stehen nicht auf der Straße. Sie können entweder weiter im Entleihbetrieb arbeiten, werden anderen PSA zugewiesen oder erhalten notfalls wieder "Stütze".

Die Maatwerk-Insolvenz hat zweierlei zweifelsfrei deutlich gemacht: Zum einen ist Zeitarbeit ein sehr schwieriges Geschäft, das nur erfahrene Firmen erfolgreich bestehen können. Maatwerk kannte die Vermittlung Arbeitsloser, nicht aber den Verleih. Die knapp 1.000 Personal-Service-Agenturen wurden allesamt ausgeschrieben. Daran haben sich auch fachfremde Firmen und Bildungseinrichtungen beteiligt und oft genug wegen günstiger Angebote den Zuschlag bekommen. Für Clever ist klar, dass damit Schluss sein muss. Er will die Personal-Service-Agenturen deshalb schließen und ihre Aufgabe teilweise etablierten Zeitarbeitsfirmen überlassen:

Wir glauben, dass es keinen Sinn macht, neben die normale Zeitarbeit auch noch subventionierte Zeitarbeit durch nicht in der Zeitarbeit erfahrene Firmen zu organisieren. Man muss die Professionalität der Zeitarbeitsunternehmen nutzen. Und dann rechtfertigt es sich durchaus, die Idee von PSA in dem Sinne aufzugreifen, als besondere Zielgruppen, die besonders schwer unter zu bringen sind, auch mit einem Bonus versehen werden, den Zeitarbeitsunternehmen bekommen, wenn sie sich diesen Problemgruppen annehmen und versuchen sie auf dem Arbeitsmarkt zu vermitteln und in ihrem Unternehmen zunächst auch als Leiharbeitnehmer zu beschäftigen.

Soweit wollen weder Regierung noch Bundesagentur gehen. Maatwerk hatte aufgrund der von den Arbeitsagenturen nicht erkannten fehlenden Kompetenz im Verleihgeschäft erhebliche Defizite erwirtschaftet. Sie ergaben sich aus sehr geringen Verleihquoten. Das bedeutete: Maatwerk musste die Leiharbeitnehmer bezahlen, gleichzeitig qualifizieren, konnte aber keinen Gewinn daraus erzielen, weil die Kollegen einfach zu selten an Firmen verliehen wurden. Die von Clever geforderte Professionalität fehlte also. Das soll anders werden, wie Ursula Engelen-Kefer erläutert:

Zu aller erst ist es nötig, die Ausschreibungsbedingungen zu korrigieren, mehr Wert zu legen auf die Kompetenz und die Qualität derjenigen, die den Zuschlag bekommen. Es muss immer um ein vernünftiges Verhältnis von Preis und Leistung gehen und nicht nur nach dem billigsten Preis gesehen werden. Das zweite ist natürlich, dass man sehen muss: Wirklich wirksam werden mit einer dauerhaften Eingliederung können also solche Agenturen nur dann, wenn es auch Arbeitsplätze gibt und zwar mehr Arbeitsplätze. Sonst hat man ja nur Drehtüreffekte: Der eine kommt rein, der andere fliegt raus.

Die Ausschreibungsrichtlinien werden derzeit verbessert. Die zweite Lehre aus der Maatwerk-Pleite ist: Allein mit der von Clever so heftig kritisierten Subventionierung kann man eine Personal-Service-Agentur offenbar nicht gewinnbringend betreiben. Dabei gibt es durchschnittlich 1099 Euro monatlich von den Arbeitsagenturen für jeden PSA-Beschäftigten. Damit muss er auch in entleihfreien Zeiten nach Tarif bezahlt werden, er muss qualifiziert werden und natürlich muss für ihn auch passende Arbeit gesucht werden. Das ist kein finanziell sicheres Geschäft, meint Lutz Neumann, zuständig in der Arbeitsagentur Berlin-Mitte für die dortigen PSA. Er betont,...

…dass es ja eben nicht die Gruppe ist, die auch normal vermittelt werden könnte, sondern doch die mit den Vermittlungshemmnissen. Das ist mit Risiken behaftet für den PSA-Träger. Er muss ja natürlich das Arbeitsentgelt zahlen. Er nimmt ja die Leute unter Vertrag. Und ich denke, dieses Risiko abzufedern ist eigentlich die Pauschale. Es ist seine Kalkulation. Am Ende muss möglichst die schwarze Zahl rauskommen.

Wird nicht ausreichend verliehen, werden die PSA-Beschäftigten ganz schnell zum finanziellen Risiko. Die Behauptung mancher Zeitarbeitsfirmen, die Personal-Service-Agenturen machten ihnen existenzbedrohende und unerlaubte, weil subventionierte Konkurrenz, ist schwer nachprüfbar. Es wird geklagt, dass manche PSA von den Arbeitsämtern zunehmend Fachkräfte zugewiesen bekämen, die dann zu Dumpingpreisen zwischen vier und fünf Euro die Stunde verliehen würden. Sogar Buchhalter würden für fünf Euro angeboten.

Sollten diese Preise stimmen, dann zeigt das, wie verzweifelt manche Service-Agenturen versuchen, ihre Verleihquote in die Höhe zu treiben – etwa nach dem Motto: Lieber fünf Euro die Stunde als gar keinen Umsatz. Das deutete darauf hin, dass die Pleite von Maatwerk kein Einzelfall bleibt. Eher unwahrscheinlich ist allerdings, dass die PSA sozusagen leicht vermittelbare Arbeitslose zugeschoben bekommen. Die Arbeitsagenturen stehen unter strikter Erfolgskontrolle und versuchen, jeden Arbeitslosen erst einmal selber zu vermitteln. Und natürlich können auch Fachkräfte individuelle Vermittlungshemmnisse haben. Lutz Neumann erläutert die Auswahl für die PSA:

Anfänglich war es also so, dass wir die Zielgruppen , die also nicht zu den Arbeitslosen gehörten, die ohne weiteres durch uns vermittelbar sind, zugewiesen haben in PSA. Mittlerweile ist es so, dass sehr zielgerichtet von den Agenturen für Arbeit aus die Leute, wo sie merken, das sie nicht ohne weiteres in den ersten Arbeitsmarkt vermittelt werden können, aber durchaus ´ne Chance der Integration in den Markt bestehen, zugewiesen werden in die PSA – also wirklich diese Brückenfunktion wahrzunehmen.

Bei solcher Klientel eine hohe Verleihquote zu erreichen, ist nicht einfach. Die Berliner Zeitarbeitsfirma Masters-P, die den Zuschlag für drei Service-Agenturen in Berlin-Mitte und Kreuzberg erhalten hat, schneidet dabei durchaus erfolgreich ab. Mit Verleihquoten im Winter von rund 50 Prozent und in den wärmeren Monaten von 70 bis 80 Prozent liegt sie in der Spitzengruppe. Dabei sind das Bezirke, in denen die Struktur der Arbeitslosigkeit – und damit auch der PSA-Mitarbeiter – keineswegs besonders günstig ist, wie Profit-Center-Manager Pierre Mundin erläutert:

Wir haben im Prinzip alles. Wir haben zugewiesener maßen Leute mit erheblichen Vermittlungshemmnissen – sei es das Alter, sei es Sprachhemmnisse, sei es die Herkunft. Wir haben auch Leute mit Vermittlungshemmnissen, sprich abgebrochene Ausbildung, gar keine Ausbildung oder ungünstigerweise fünf verschiedene Weiterbildungs- oder Qualifizierungsmaßnahmen hinter einander und eben einfach die fehlende Berufsausbildung dazu.

Die Aufzählung macht schon klar, dass es hier besonderer Erfahrung bedarf, um solche Arbeitslosen wenigstens wochenweise an Firmen zu verleihen. Deshalb wird in den verleihfreien Zeiten qualifiziert, um die PSA-Mitarbeiter fitter für den ersten Arbeitsmarkt zu machen. Hinzu kommt learning by doing, wie Mundin berichtet:

Wir betrachten das eigentliche Arbeiten auch als Qualifizierung – mit als eine der Hauptsäulen - dass die Leute mal gucken, was gibt es für Arbeitsbereiche. Unsere Kunden wissen das auch, dass sie da auch die Rolle des Qualifizierers mit übernehmen. Dann qualifizieren wir in verleihfreien Zeiten hier vor Ort. Und parallel haben wir auch etliche Kunden, die uns anbieten, die Mitarbeiter vor Ort auf bestimmte Tätigkeiten hin am Ort zu qualifizieren. Und das nutzen wir auch.

Wer das Glück hat, in eine so professionell geführte PSA zu kommen, hat gute Chancen auf Wiedereingliederung. Einer von ihnen ist Uwe Will. Der gelernte Industrielackierer hat nach der Bundeswehr seinen Job geschmissen, der ihm keinen Spaß mehr machte. Umschulung und verschiedene Jobs folgten – unter anderem auch als einfache Hilfskraft bei einer Zeitarbeitsfirma. Im Oktober 2003 wurde er arbeitslos. Die Arbeitsagentur gab dann den Ausschlag, wie der 30jährige erzählt:

Ich hatte zu meiner Arbeitsvermittlerin gesagt, dass ich wieder in die Zeitarbeitsfirma zurückgehe, wo ich aufgehört hatte. Die hatte mich angerufen, ob ich nicht wieder da anfangen möchte. Darauf meinte sie, also sie hat so was ähnliches mit der PSA. Hab’ ich gesagt, na gut, dann guck ich mir das an.

Uwe Will wollte arbeiten, ist noch jung, aber eben ohne brauchbare Ausbildung, weil er den erlernten Beruf nicht mehr ausüben möchte. Die PSA schickte ihn zu einer Tischlerei. Die brachte Uwe Will bei, was er für die Arbeit dort beherrschen muss. Jetzt ist er von der Firma übernommen worden – erst einmal auf zwei Jahre befristet:

Na ja, ich habe mir einfach Mühe gegeben. Und die Leute die brauchen Jemanden. In der Voraussetzung haben die sich ja hier Leute geholt, die sie auch fest einstellen wollen. Dafür ist ja die PSA da, dass die Leute wieder fest in Arbeit vermittelt werden auf den ersten Arbeitsmarkt. Mich hat es jetzt weiter gebracht. Ich kenne auch viele, die nicht eingestellt werden, die halt sagen, dass das hier eigentlich nichts anderes als eine Zeitarbeitsfirma ist, die die Leute von Woche zu Woche woanders hinschicken.

Aber natürlich gilt: je mehr Einsätze als Leiharbeiter, umso größer ist die Chance, dass man von einer Firma ein Übernahmeangebot bekommt. Dass das bei den meisten seiner Kollegen in der PSA nicht klappt, bewertet Will so:

Man muss sich auch schon ein bisschen Mühe geben, wenn man irgendwo hinkommt. Das Problem, was mir hier aufgefallen ist: halt viele Ausländer hier. Die Leute können sie schlecht vermitteln, weil die wenig Deutsch sprechen, also was sollen sie mit den Leuten machen. Werden aber eingestellt. Aber jedenfalls bringt das ja irgendwie nichts, wenn die Leute hier eingestellt werden, aber nicht vermittelt werden, sondern nur zuhause sitzen.

Das Ergebnis: Rund 15 Prozent der PSA-Mitarbeiter haben bundesweit bisher den Sprung in den ersten Arbeitsmarkt geschafft - eine extrem niedrige Erfolgsquote. Das muss aber nicht so bleiben – und vor allem betrifft es Arbeitslose, die sonst so gut wie keine Chance am Arbeitsmarkt hätten. PSA-Manager Mundin wenigstens sieht nur Vorteile für alle Seiten:

Rein wirtschaftlich ist es akzeptabel. Sicherlich auf Grund dessen, dass wir auch gut verleihen. Und b denke ich, dass es ein akzeptabler Weg ist, Menschen in Arbeit zu bringen und in meinen Augen auch längerfristig in Arbeit zu bringen. Das liegt daran, dass wir die Kunden sehr sorgfältig auswählen – also die eventuell späteren möglichen Arbeitgeber – wie auch dem Arbeitgeber die Möglichkeit geben doch mehrere Mitarbeiter auch kennen zu lernen. Und dass die Arbeitnehmer bei uns auch die Möglichkeit haben, dadurch dass sie in Arbeit kommen – ohne genau zu wissen, ob das immer alles Vermittlungen werden – auch wieder zu einem gewissen Grade Selbstvertrauen zu gewinnen, sich also anders wieder selber darzustellen auch am Arbeitsmarkt.

Anders als manch andere Zeitarbeitsfirma, die die Personal-Service-Agenturen als unliebsame Konkurrenz für ihre nicht subventionierte Zeitarbeit betrachten, sich auch daran nicht beteiligen, kann Mundin keine Nachteile für sein Hauptgeschäft als Zeitarbeitsunternehmen erkennen. Im Gegenteil. Die unsubventionierte Zeitarbeit laufe gut. Und die Personal-Service-Agentur könne sie sogar unterstützen. Denn gute PSA-Mitarbeiter werden auch von der eigenen Zeitarbeitsfirma übernommen:

Wenn wir den nicht in ein anderes Arbeitsverhältnis vermitteln können, und die Laufzeit des Programms für ihn ist zu Ende, dann bieten wir ihm am Ende auch die Möglichkeit an, in der Masters-P zu arbeiten.

Denn die Zeitarbeitsfirma sucht erstaunlicherweise noch Mitarbeiter. Peter Clever sieht hier ebenfalls noch erhebliche Arbeitsmarktpotentiale im Gegensatz zu den von ihm abgelehnten Personal-Service-Agenturen. Der Arbeitgeberfunktionär nennt wichtige Gründe, sich für die reguläre Zeitarbeit zu entscheiden:

Für junge Leute kann das von großem Vorteil sein, vielleicht den Berufseinstieg bewusst über ein Zeitarbeitsunternehmen zu suchen, weil man dann in einem erlernten Beruf verschiedene Bereiche kennen lernen kann, in denen man eingesetzt wird, um dann später die Entscheidung zu fällen, welcher einem am besten zusagt. Insoweit ist das für die Orientierung von jungen Leuten für ihre mittelfristige Berufswahl der ideale Einstieg.

Was für die reguläre Zeitarbeit gilt, das soll auch die Personal-Service-Agentur jenen Arbeitslosen bieten, die es schwerer haben als ganz normale Berufseinsteiger. Nur dass sie nicht wählen können, sondern – wenn sie Glück haben – von einer Entleihfirma ausgewählt werden, in die Stammbelegschaft übernommen zu werden. Ob das auch nur annähernd in der angedachten Größenordnung von 500.000 Übergängen in den ersten Arbeitsmarkt gelingt, scheint nach dem mehr als mühsamen Start fast unmöglich – obwohl die Beteiligten rundherum Optimismus versprühen. Auch die Gewerkschaften sind da skeptisch und setzen auf eine wirtschaftspolitische Trendwende. Noch einmal Ursula Engelen-Kefer:

Es wäre gut, wenn die Politik sich einmal darauf konzentrieren könnte, die Bedingungen für das Wirtschaftswachstum zu verbessern. Und dafür braucht man eben andere Maßnahmen als die Frage der Vermittlung. Vermittlung ist immer wichtig und hilfreich und nötig. Aber viel wichtiger ist eine beschäftigungsfördernde Steuerpolitik und Investitionspolitik, wahrscheinlich über die Grenzen der Bundesrepublik hinaus. Und dringend erforderlich ist eben auch eine Bereitschaft der Unternehmen, mehr Gehirnschmalz darauf zu verwenden, wie Beschäftigung verbessert werden kann und nicht nur eben Probleme über Personalabbau und Entlassungen gelöst werden.

Solange dafür angesichts leerer öffentlichen Kassen die Chancen nicht gerade besonders rosig sind und der Aufschwung am Arbeitsmarkt auf sich warten lässt, müssen die Arbeitslosen weiter darauf hoffen, dass Arbeitsagenturen und die von ihnen gegründeten Personal-Service- Agenturen Mittel und Wege der Vermittlung finden. Pierre Mundin, dessen PSA dabei noch recht erfolgreich ist, verzweifelt manchmal aber auch an den Arbeitslosen selber:

Es ist extrem schwierig, den passenden Mitarbeiter und vor allen Dingen den gewillten Mitarbeiter zum Arbeiten zu finden. So traurig das klingt: Wir haben eine riesige Zahl an Arbeitlosen, aber ich glaube, wir haben nur eine sehr geringe Zahl an Arbeitssuchenden.

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