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StartseiteHintergrundZu klein, um Gehör zu finden?02.05.2016

Rechte der Opposition Zu klein, um Gehör zu finden?

Selten war die Opposition im Bundestag so klein wie in dieser Legislaturperiode. Das führt dazu, dass Linke und Grüne die im Grundgesetz verankerten Quoten für die Ausübung klassischer Oppositionsrechte nicht erreichen. Muss die Mehrheit der Minderheit genügend Rechte geben, damit es im Bundestag eine effektive Opposition gibt? Darüber urteilt heute das Bundesverfassungsgericht.

Von Gigi Deppe und Nadine Lindner

Blick in den Plenarsaal des Bundestags  (dpa / picture alliance / Bernd von Jutrczenka)
Ist zum Beispiel eine Debatte mit 60 Minuten angesetzt, stehen Linken und Grünen jeweils nur acht Minuten zu. In den restlichen 44 Minuten reden Abgeordnete der Regierungsfraktionen. (dpa / picture alliance / Bernd von Jutrczenka)
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Im großen Saal der Bundespressekonferenz am vergangenen Donnerstag. Die Vorsitzenden der beiden Oppositionsfraktionen haben eingeladen, um ihre Pläne für einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss zur Aufklärung des Diesel-Abgas-Skandals vorzustellen. Linken-Fraktionschef Dietmar Bartsch:

"Es hat viel zu lange ein Tricksen, ein Täuschen, ein Nicht-Öffentlich-Rechenschaft-Ablegen gegeben. Die Bundesregierung ist bei all diesen Dingen extrem zahm geblieben, und da muss es Gründe für geben."

Bartsch vermutet, dass die Regierung absichtlich nicht aufklären wolle. Weil die Automobilbranche – ähnlich wie die Banken - systemrelevant sei. Too big to fail, sagte er wörtlich. Auch sein grüner Kollege Anton Hofreiter lässt selten ein gutes Haar am zuständigen Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU). Der grüne Fraktionschef kritisiert, dass im Parlament alle Versuche, den Skandal um manipulierte Abgaswerte aufzuklären, wirkungslos geblieben seien:

Anton Hofreiter (picture alliance / dpa / Andreas Gebert)Anton Hofreiter (picture alliance / dpa / Andreas Gebert)

"In Deutschland haben wir ein Verkehrsministerium und Behörden, die sich weiter daran beteiligen, Probleme unter den Teppich zu kehren."

Weshalb Linke und Grüne jetzt eines der schärfsten Schwerter aus dem Fundus der Opposition zücken: den parlamentarischen Untersuchungsausschuss. Eingerichtet für eine begrenzte Zeit, ausgestattet mit einer präzisen Fragestellung soll dieses Gremium für Aufklärung sorgen. Die Opposition will Klarheit in der Abgasaffäre, die längst nicht mehr nur VW betrifft.

Linke und Grüne können den Untersuchungsausschuss durchsetzen, der Bundestag bestimmt nur noch die Zahl der Teilnehmer. Die Rechte dieses Gremiums sind weitreichend: Gerichte und Verwaltungsbehörden sind zur Amtshilfe verpflichtet. Dabei wird deutlich, dass die Oppositionsfraktionen in dieser Legislaturperiode mehr Rechte haben, als ihren eigentlich rechnerisch zustehen würden. Denn hier greift eine Ausnahmeregelung, die mit CDU/CSU und SPD, die gemeinsam die Große Koalition bilden, zum Beginn der Legislaturperiode ausgehandelt wurde: Die Zahl der Abgeordneten, die notwendig ist, um einen Untersuchungsausschuss zu beantragen, wurde herabgesetzt: Auf 120. Auf Linke und Grüne entfallen aufgrund der momentanen Mehrheitsverhältnisse nämlich nur 127 der 630 Sitze. Selten war die Opposition im Bundestag so klein. Unterstützung von höchster Stelle war nötig:

"Wir haben ausdrücklich gesagt, dass wir da, wo es zum Beispiel um Untersuchungsausschüsse oder Ähnliches geht, die Rechte der Opposition so gestalten werden, dass das auch berücksichtigt wird."

Was Bundeskanzlerin Angela Merkel nach der Bundestagswahl 2013 zugesichert hat, das reicht der Partei der Linken nicht. Zwar hat die Opposition eine ganze Reihe von Rechten bekommen. Allerdings hat die Große Koalition diese Rechte nur für diese 18. Wahlperiode eingeräumt, und auch nur in der Geschäftsordnung des Bundestags, konkret in Paragraf 126. Das Grundgesetz wurde nicht geändert. Genau das stört die Linke, und genau deswegen hat die 64-köpfige Oppositionsfraktion vor dem Bundesverfassungsgericht geklagt.

Derzeitige Opposition zu klein für Antrag auf Normenkontrolle

"Nun steht doch die spannende Frage: Verzichten wir für vier Jahre auf ein so wichtiges Instrument der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit? Wenn es wieder eine große Koalition gibt, verzichten wir dann noch mal vier Jahre? Das geht einfach nicht und deshalb haben wir geklagt."

Gregor Gysi, viele Jahre Fraktionschef der Linken im Bundestag, war am 13. Januar persönlich zur Gerichtsverhandlung nach Karlsruhe gekommen, um sich für die Rechte der Opposition stark zu machen. Seine Partei will vor allem erreichen, dass sie zusammen mit den Grünen eine sogenannte Normenkontrolle beantragen kann.

Gregor Gysi  (picture-alliance / dpa / Uwe Anspach)Gregor Gysi (picture-alliance / dpa / Uwe Anspach)

Früher konnte die Opposition problemlos ein Gesetz, das der Bundestag verabschiedet hat, dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorlegen. Für einen solchen Antrag ist nach dem Grundgesetz genau ein Viertel der Stimmen im Bundestag notwendig. Linke und Grüne kommen derzeit aber nur auf ein Fünftel und können deshalb keine Normenkontrolle mehr beantragen.

Dabei gilt diese Klagemöglichkeit als eines der wichtigsten Instrumente der Opposition. Mit der Normenkontrolle kann die Opposition ein Gesetz der Regierung quasi auf dem Expressweg nach Karlsruhe schicken. Die Verfassungsrichter müssen dann prüfen, ob das Gesetz verfassungsgemäß ist. Die Linke hätte das zum Beispiel gerne mit dem Tarifeinheitsgesetz gemacht, mit dem die Große Koalition die Macht der Spartengewerkschaften einschränken will.

"Sehen Sie mal: Wenn die Gewerkschaften jetzt den Weg gehen, dieses Gewerkschaftseinheitsgesetz anzuzweifeln, anzugreifen, da müssen sie durch lauter Instanzen usw. usw.. Und das Normenkontrollverfahren, da geht man direkt zum Bundesverfassungsgericht. Und das Bundesverfassungsgericht kann sich direkt damit beschäftigen, ob ein Gesetz das Grundgesetz verletzt oder nicht."

Die abstrakte Normenkontrolle ist also eine äußerst wichtige Klagemöglichkeit. 178 solcher Verfahren hatten die Karlsruher Richter seit 1951 zu entscheiden. Das klingt erst mal so, als wären es nicht viele. Aber über manche spricht man noch heute. Insbesondere, wenn die Verfassungsrichter stattgegeben, also der Politik Vorgaben gemacht haben, dass ein Gesetz geändert werden muss.

"Die Rechte der Opposition sollten jedenfalls gerade gegenüber einer großen Koalition stark sein"

Heute zum Beispiel immer noch im Gedächtnis: Die Entscheidungen des Gerichts zur Abtreibung von 1975 und 1993. Beide Male haben die Karlsruher Richter gesagt: Die Fristenlösung, also die generell straffreie Abtreibung innerhalb einer bestimmten Frist, sei nicht mit dem Grundgesetz vereinbar. Auch der Streit um die Kriegsdienstverweigerung war Anlass für eine abstrakte Normenkontrolle: 1985 entschied das Gericht, dass der Zivildienst länger sein darf als der Wehrdienst. Anderes Beispiel: Der Tierschutz. 1999 kippten die Karlsruher Richter nach einer Klage des Landes Nordrhein-Westfalen die Legehennen-Verordnung. Oder die gleichgeschlechtlichen Partnerschaften: 2002 gab das Gericht dem Lebenspartnerschaftsgesetz seinen Segen. Das war eine abstrakte Normenkontrolle nach Anträgen der Landesregierungen von Bayern, Thüringen und Sachsen. Und 2015 stoppten die Richter nach einer Normenkontrolle das Betreuungsgeld.

Viele Anträge auf abstrakte Normenkontrolle haben zwar keinen Erfolg. Die Richter sind vorsichtig. Denn ein Gesetz zu kippen bedeutet jedes Mal, dem demokratisch gewählten Gesetzgeber ins Handwerk zu pfuschen. Aber trotzdem bleibt es für die Opposition ein wichtiges Instrument, um Regierungspolitik überprüfen zu können. Der Verfassungsrechtler Joachim Wieland kann die Befürchtungen der Linken deshalb gut nachvollziehen:

"Die Rechte der Opposition sollten jedenfalls gerade gegenüber einer großen Koalition stark sein. Wenn sie so klein ist wie gegenwärtig, wenn die große Koalition gewissermaßen übermächtig ist, die Redezeit im Wesentlichen in Anspruch nehmen kann im Parlament, dann ist es wichtig, dass die Opposition eine starke Rechtsposition hat. Sonst kann sie ihre Aufgabe, die ihr im parlamentarischen Regierungssystem zukommt, die Regierung zu überwachen und zu kontrollieren, nicht wahrnehmen. Von daher ist es eine ganz wichtige Position, die die Opposition da ausübt. Und die sollte rechtlich abgesichert sein."

Was schwierig ist, wenn 127 Oppositionsabgeordnete 503 Abgeordneten von CDU, CSU und SPD gegenübersitzen. Was einem Verhältnis von 20 zu 80 Prozent entspricht. Und den Alltag im Parlament verändert hat, wie die parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen, Britta Hasselmann, berichtet:

"Das stellt man natürlich jede Sitzungswoche fest. Wenn wir im Parlament diskutieren. Ich finde die Debatten oft unglaublich langatmig."

Sichtbar – und vor allem hörbar – wird das ungleiche Größenverhältnis ihrer Ansicht nach in Parlamentsdebatten:

"Weil, wenn es lange große Debattenblöcke gibt für wichtige Themen, dann ist es so, dass nach einer Stunde sich eigentlich nur noch Union und SPD unterhalten."

Ist zum Beispiel eine Debatte mit 60 Minuten angesetzt, stehen Linken und Grünen jeweils nur acht Minuten zu. In den restlichen 44 Minuten reden Abgeordnete der Regierungsfraktionen. Auch das haben die Parlamentarischen Geschäftsführer der vier im Bundestag vertretenen Fraktionen in einem Zusatz zur Geschäftsordnung beschlossen. Im Grundsatz galt es damals im Februar 2014 einen Ausgleich zwischen zwei Zielen zu erreichen: auf der einen Seite sollte die Opposition nicht völlig machtlos bleiben, auf der anderen Seite sollte sich auch das Wahlergebnis in der Parlamentsarbeit widerspiegeln. Denn bei der Wahl 2013 kamen Linke und Grüne gemeinsam auf nur 17 Prozent, während Union über 40 und SPD gut 25 Prozent der Wählerstimmen einfuhren. Ganz bewusst habe man sich nach langen Diskussionen damals dann auch gegen Gesetzesänderungen entschieden, erinnert sich Christine Lambrecht, erste parlamentarische Geschäftsführerin der SPD:

"Das ist eine Entscheidung gewesen für diese Legislaturperiode. Für diese Besonderheit, wie wir sie jetzt haben. Ein anderer Bundestag muss dann für sich wieder diese Entscheidungen treffen. Deshalb wollten wir es nicht ins Gesetz oder sogar ins Grundgesetz schreiben. Sondern es muss klar sein, Es ist nur für diese Legislaturperiode und was danach ist, muss man aktuell entscheiden."

Die Fraktion der Grünen hatte sich der Klage der Linken nicht angeschlossen. Das liegt daran, dass Union und SPD der Opposition durchaus entgegengekommen sind und immerhin die Geschäftsordnung des Bundestages geändert haben. So kann die relativ kleine Opposition die meisten Minderheitenrechte trotz fehlender Stimmen dennoch ausüben: Etwa – wie bereits erwähnt - einen Untersuchungsausschuss einsetzen oder eine Sondersitzung des Bundestages erzwingen. Dies durchgesetzt zu haben, sei für die Opposition durchaus ein Erfolg gewesen, so Britta Hasselmann von den Grünen:

"Wir haben die Geschäftsordnung hart verhandelt, wir haben die Minderheitenrechte verankert und zwar abweichungsfest. Nicht mehr änderbar von Seiten der Großen Koalition für diese Legislatur. Wir haben uns der Klage nicht angeschlossen, weil wir rechtliche Zweifel haben, ob die Klärung einer abstrakten Rechtsfrage jetzt wichtig ist."

Die Vertreter von Union und SPD halten die Klage der Linken, also die Klärung der abstrakten Rechtsfrage, für unnötig. Johann Wadephul zum Beispiel. Der CDU-Abgeordnete ist Vorsitzender des Geschäftsordnungsausschusses des Bundestages. Er ist gegen eine Grundgesetzänderung und hält es für gefährlich, wenn die Opposition immer die Überprüfung von beschlossenen Gesetzen durchsetzen kann.

"Wenn wir heute uns den nächsten deutschen Bundestag vorstellen, dann haben wir da noch ganz andere kleine Fraktionen möglicherweise drin. Und wollen Sie jeder dieser Fraktionen die abstrakte Normenkontrolle einräumen? Alle Verfahrensordnungen kennen auch Einschränkungen, die vorsehen, dass nicht jeder zu jedem Zeitpunkt jedes Gericht anrufen kann, und das gilt auch hier."

Union und SPD seien der Opposition durch die angepasste Geschäftsordnung des Bundestages genügend entgegengekommen, findet er:

"Der einzelne Abgeordnete kann seine Rechte wahrnehmen. Auch die Oppositionsfraktionen können die Regierung kontrollieren, und es gibt keinen Änderungsbedarf."

"Das ist der Hauptnachteil der Änderung der Geschäftsordnung…"

Verfassungsrechtler Joachim Wieland, er ist übrigens nicht an dem Verfahren beteiligt, sieht das kritischer. Eine Geschäftsordnung biete nicht viel Sicherheit für die Opposition:

"Man kann sich ja leicht vorstellen, dass sich die Gegensätze zwischen Opposition und Regierung verschärfen würden. Und dann wäre möglicherweise doch die Regierungsmehrheit versucht, die Geschäftsordnung wieder abzuändern. Das ist der Hauptnachteil der Änderung der Geschäftsordnung. Die lässt sich von der Mehrheit jederzeit wieder umändern, wenn sie anderer Auffassung ist. Von daher kann ich verstehen, dass die Opposition es zwar fair findet, dass man ihr jetzt diese Möglichkeiten in der Geschäftsordnung eingeräumt hat, dass sie aber darauf besteht, dass sie eine gesicherte Rechtsposition bekommt. Und eine gesicherte Rechtsposition vermag die Geschäftsordnung allein nicht zu vermitteln."

Wieland, der an der Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer lehrt, findet das Grundgesetz mit seinen Quoren ohnehin etwas altertümlich.

"Diese Regelungen hat man geschaffen, als man sich noch nicht vorstellen konnte, dass die Opposition so klein war. Die Regeln stammen im Wesentlichen schon von 1949. Damals hatte man die Weimarer Republik vor Augen. Und die war nicht gerade bekannt dafür, dass sie eine sehr große Koalition als Regierung hatte, sondern da war die Opposition per se stärker. Das hat sich längst geändert. Und darum ist insoweit das Grundgesetz vielleicht ein bisschen überholt."

Aber sicher sei es nicht, sagt Joachim Wieland, dass das Bundeserfassungsgericht der Linken folgt. Schon aus praktischen Gründen.

"Wenn man jetzt dieses Quorum unter ein Viertel senken würde, etwa auf ein Fünftel, oder für jede Fraktion die Möglichkeit eröffnen würde, würde das bedeuten, dass das Bundesverfassungsgericht, das ja schon sehr belastet ist, noch zusätzlich weiter mit Verfahren belastet würde. Jede Fraktion würde sich bei jedem Gesetz, was umstritten ist, immer wieder die Frage stellen: Können wir nicht das Verfassungsgericht anrufen? Von daher könnte ich mir vorstellen, dass der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts darüber nachdenken wird, ob er hier die Klagemöglichkeiten erweitern soll. Oder ob er es vielleicht doch lieber dem Parlament überlässt und es dann bei dieser Regelung bleibt."

In der mündlichen Verhandlung im Januar fragten die Richter dann auch sehr kritisch nach. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in früheren Entscheidungen immer wieder betont, wie wichtig starke Oppositionsrechte für das Funktionieren des parlamentarischen Systems sind. Aber Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle fand, dass die Mehrheit im Bundestag der Opposition doch schon weit entgegen gekommen sei. Und er verwies darauf, dass die Opposition ja noch auf anderen Wegen Gesetze überprüfen lassen könnten.

Doch zurück nach Berlin, in die Bundespressekonferenz, wo die Opposition den parlamentarischen Untersuchungsausschuss zur Aufklärung des Diesel-Abgas-Skandals ankündigte. Verkehrsminister Dobrindt hat sich ebenfalls geäußert und dem Gremium seine Kooperation zugesichert. Nicht ohne natürlich zu betonen, dass sich die Bundesregierung bei der Aufklärung der Abgas-Affäre in Sachen Gründlichkeit nichts vorzuwerfen habe:

"Alles, was es da gibt, was der Wissensmehrung, der Aufklärung und der Debatte dient, werden wir selbstverständlich und gerne zur Verfügung stellen. Ich persönlich stehe absolut zu jeder Tages- und Nachtzeit für Auskünfte in dieser Frage gerne dem Parlament zur Verfügung."

Die Regierungsfraktionen sträubten sich nicht prinzipiell gegen den Aufklärungswillen der Opposition, aber ihre Begeisterung für den neuen Untersuchungsausschuss hält sich hörbar in Grenzen. Der parlamentarische Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion, Michael Große-Brömer:

"Ich hab offen gestanden gar nicht verstanden, warum man dazu einen Untersuchungsausschuss einrichtet. Aber das ist Sache der Opposition. Der Verstoß durch VW ist intensiv schon parlamentarisch diskutiert worden. Wir hatten dazu Aktuelle Stunden, verschiedene Anträge im Parlament ... ."

Und auch seine Kollegin von der SPD zeigt sich zurückhaltend. Christine Lambrecht sprich von Aufwand und Nutzen – ein Verhältnis, das ihrer Meinung nach nicht hier nicht stimme:

Michael Grosse-Brömer (picture alliance / dpa / Jens Wolf)Michael Grosse-Brömer (picture alliance / dpa / Jens Wolf)

"Untersuchungsausschüsse sind Zeitfresser. Das sage ich auch allen Kollegen, die in die Untersuchungsausschüsse reinwollen. Am Anfang steht das Aktenlesen. [ ... ]Das bedeutet Arbeit, für die Abgeordneten, auch für die Mitarbeiter."

Lambrecht spricht aus Erfahrung: Der Untersuchungsausschuss zur Diesel- Affäre ist der fünfte in dieser Legislaturperiode. So viele gab es selten. Zurzeit tagen noch der NSA-Untersuchungsausschuss, der zu Cum-Ex, der Steuer-Tricks unter die Lupe nimmt, sowie der neuaufgelegte U-Ausschuss zur rechtsextremen Terrorzelle NSU. Bereits beendet ist die parlamentarische Aufklärung der Affäre um den Innenpolitiker Sebastian Edathy.

Warum diese hohe Zahl der sogenannten "UAs"? Nicht alle kamen ausschließlich auf Betreiben der Opposition zustande. So soll zum Beispiel der NSA-Ausschuss im Auftrag aller Fraktionen Ausmaß und Hintergründe der Ausspähungen durch ausländische Geheimdienste in Deutschland untersuchen.Bei Dieselgate verhält es sich anders. Bei der Affäre um manipulierte Abgaswerte beklagen sich Oppositionspolitiker darüber, dass sie bei ihren Aufklärungsversuchen an Grenzen stoßen. Petra Sitte, parlamentarische Geschäftsführerin der Linken, beispielsweise ist hörbar frustriert:

"Grenzen ergeben sich bei kleinen Anfragen aus dem Versuch, wie die Bundesregierung versucht, sich einer klaren Beantwortung zu entziehen."

Kleine Anfragen seien vor allem an Alexander Dobrindt und sein Verkehrsministerium "abgeprallt", berichtet sie:

"Da sind wir im Dauerclinch mit allen Ministerien, insbesondere mit dem von Herrn Dobrindt. Der hat irgendwie noch gar nicht geschnallt, dass es seine Pflicht ist, nach Grundgesetz und Geschäftsordnung des Bundestags zu antworten und er sich das nicht aussuchen kann."

Diese kleinen Anfragen sind für die Opposition eine der wenigen Möglichkeiten, an Informationen aus den Ministerien, also an Regierungswissen zu gelangen. Über 2.000 kleine Anfragen zählte der Bundestag bis Januar, das Gros stellten Linke und Grüne. Auch hier gab es schon Kritik: es seien zu viele.

Die laxe Beantwortungspraxis ist für die Linke Petra Sitte nur ein Beispiel für eine gewisse Trägheit, die sie derzeit im Parlament empfindet. Ein Eindruck, den sie mit der Grünen Britta Hasselmann teilt:

"Das sind so Punkte, die haben natürlich auch was mit der großen Koalition zu tun, weil da viel Behäbigkeit und Bequemlichkeit auch mitschwingt."

Im Berliner Regierungsviertel blickt man dem Karlsruher Urteil teils nervös, teils entspannt entgegen - je nach Parteifärbung. In der Fraktion der Linken hofft man natürlich am Verfassungsgericht Erfolg zu haben. Vor allem bei der Möglichkeit zur Normenkontrollklage. Petra Sitte:

"Das BeVerfG sollte nicht ruhig schlafen können, wenn eine Opposition aus dem Bundestag heraus vier Jahre lang diese Möglichkeit nicht hat. Und deshalb ist es uns so wichtig."

Dass sich am Arbeitsalltag im Bundestag nach einem Urteil fundamental etwas ändert, das glaubt eigentlich niemand. Und wenn, dann wären die Änderungen nur auf Zeit relevant. Denn bereits im kommenden Jahr findet wieder eine Bundestagswahl statt. Es könnte sein, dass sich dann die Mehrheitsverhältnisse im Bundestag wieder einmal fundamental ändern – und neue Herausforderungen für die Opposition bringen werden.

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