Montag, 23.07.2018
 
Seit 15:35 Uhr @mediasres
StartseiteHintergrundSechs Richtige oder Niete22.03.2012

Sechs Richtige oder Niete

Die umstrittene Glücksspielregulierung

Seit Monaten ringen die Bundesländer um einen neuen Glücksspielstaatsvertrag. Es geht um einen milliardenschweren Markt: EU und private Anbieter fordern eine Liberalisierung, die Länder wollen ihr Monopol auf Lotterien und Glücksspiel aufrechterhalten - und damit auch auf die Einnahmen.

Von Heinz Peter Kreuzer

Glücksspiel - In Deutschland bislang eine staatliche Angelegenheit (Stock.XCHNG / Rasto Belan)
Glücksspiel - In Deutschland bislang eine staatliche Angelegenheit (Stock.XCHNG / Rasto Belan)
  • E-Mail
  • Teilen
  • Tweet
  • Drucken
  • Podcast

Jeden Dienstag und Freitagabend stehen sie fest. Die Gewinner der Euromillionen. Seit 2004 werden pünktlich um Viertel vor zehn die Gewinnzahlen in Paris gezogen. Aber nicht nur in Frankreich sitzen die Zuschauer vor dem Fernseher. Denn Euromillionen ist eine transnationale Lotterie. Auch Spieler in Spanien, Großbritannien, Österreich, Belgien, Irland, Luxemburg, Portugal und der Schweiz hoffen auf das große Los. Denn der Jackpot geht schon einmal bis in den dreistelligen Millionenbereich und wird lautstark beworben.

Deutschland ist kein offizielles Teilnehmerland. Doch auch hier spielen geschätzte 800.000 Tipper über das Internet mit. Die will der deutsche Lottoblock jetzt zurückgewinnen. Mit einem eigenen europäischen Konkurrenzprodukt.

Der Eurojackpot garantiert mindestens 10 Millionen Euro im ersten Rang. Auf bis zu 90 Millionen Euro kann da die Gewinnsumme anwachsen. Insgesamt gibt es zwölf Gewinnklassen. Ab morgen werden die Zahlen jeden Freitag in Helsinki gezogen. Die deutschen Spieler stehen dabei in Konkurrenz zu Niederländern, Dänen, Italienern, Finnen, Esten und Slowenen. Theo Goßner, Geschäftsführer beim federführenden Anbieter, Westlotto, erläutert:

"Wir haben den Auftrag als staatliches Unternehmen, die Spieler, wie wir es nennen, zu kanalisieren, das heißt, sie wegzuholen von illegalen Angeboten im Internet, die ja unkontrolliert sind, und wir bieten die legale Alternative. Das glauben wir, mit Euro-Jackpot, wo wir etwas jüngere Spieler ansprechen werden, zu erreichen und insofern ist dies genau unser Auftrag."

Staatlich kontrolliertes Glücksspiel und Spielsucht zu verhindern. Ob dies der richtige Weg ist, bezweifelt unter anderem der Hamburger Spielsuchtexperte und Rechts-Professor Michael Adams. Er wendet ein, auch bei der "legalen Alternative" bleibe das grundsätzliche Problem bestehen. Im ZDF sagte er:

"Der neue Euro-Jackpot fördert die Spielsuchtgefahr, denn der große Jackpot führt dazu, dass sich viele Menschen damit befassen, Lotto zu spielen. Und unter diesen vielen Menschen gibt es immer einige, die verwundbar sind."

Dem widerspricht Westlotto-Geschäftsführer Goßner:

"Also wir sehen beim Lotto keine Suchtanreize wie wir sie zum Beispiel beim Automatenspiel haben. Der große Unterschied bei uns ist, dass wir zwischen Spieleinsatz und Ergebnis des Spiels, also Ziehung der Zahlen, einen großen zeitlichen Abstand haben, so dass der Anreiz, immer wieder gleich einen Einsatz zu tätigen, wenn man nicht gewonnen hat, quasi nicht da ist."

Aber auch der Deutsche Lottoverband, eine Interessenvereinigung der großen staatlichen Lotterieeinnehmer und gewerblichen Spielvermittler in Deutschland, wie Norman Faber, sieht die Bekämpfung der Spielsucht mit dem Euro-Jackpot ad absurdum geführt. Und es ist ja gerade das Argument der Spielsuchtprävention mit dem der Glücksspielstaatsvertrag seit 2008 die Werbung und den Vertrieb der Lotterien stark einschränkt. Auch Professor Adams warnt:

"Die Europäische Union sagt, mit der Anschärfung dieses Lottospiels kümmert ihr euch nicht um Spielerschutz, sondern es geht um Geld. Und wenn es um Geld geht, dann müsst ihr den Markt öffnen. Und das werden die Gerichte durchsetzen. Am Ende werden wir hier Las Vegas haben, von Flensburg bis Garmisch-Partenkirchen."

Ganz so dramatisch ist die Situation noch nicht. Doch rechtlich ist die Situation in Deutschland gerade nicht ganz unkompliziert. Denn seit Monaten ringen die 16 Bundesländer um einen neuen Glücksspiel-Staatsvertrag. Der alte ist Ende 2011 ausgelaufen.

Im Staatsvertrag wird das Glücksspielangebot auf staatliche Anbieter beschränkt. Dieses Monopol ist laut Bundesverfassungsgericht nur gerechtfertigt, wenn die Anbieter Suchtprävention garantieren.

Auch die EU-Kommission beobachtet die Entwicklungen in Deutschland genau. Aus Wettbewerbsgründen. Erst vorgestern hat sie in einer Stellungnahme einen Entwurf kritisiert, auf den sich die Ministerpräsidenten von 15 Bundesländern Ende des vergangenen Jahres geeinigt hatten – und der Mitte des Jahres in Kraft treten soll. Der sieht vor, dass 20 private Sportwettenanbieter in Konkurrenz zum staatlichen Anbieter Oddset treten dürfen. Diese Liberalisierung lobte die Kommission, monierte aber, dass Casino-Glücksspiele und Online-Poker weiter verboten bleiben sollen. Die Bundesländer hätten keine ausreichenden Beweise vorgelegt, dass Online-Poker und Casino-Spiele besonders suchtgefährdend seien und außerdem der Geldwäsche dienen könnten. Das sei aber die Voraussetzung, um den Markt zu beschränken.

Mit ihrer Stellungnahme hat die Kommission im Moment noch keine Handhabe, das Gesetz zu stoppen. Eingreifen kann sie erst, wenn gegen das Gesetz geklagt wird. Eine entsprechende Klage privater Glücksspielanbieter ist aber wahrscheinlich.

Um der zu entgehen, müssten die 15 Länderchefs nachbessern. Der Starttermin für den neuen Staatsvertrag, der 1. Juli 2012, wird kaum noch zu halten sein. Als Notlösung gilt in den 15 Ländern weiter der Vertrag von 2008, dessen Gültigkeit aber vom Europäischen Gerichtshof angezweifelt wurde.

Allein Schleswig-Holstein ist früh aus dem Kreis der 16 Bundesländer ausgeschert und hat sich ein eigenes Glücksspielgesetz gegeben, das EU-Kommissar Michel Barnier als europarechtskonform durchgewinkt hat. Das Land im hohen Norden setzt stärker auf freien Wettbewerb. Die noch amtierende Landesregierung aus CDU und FDP verspricht sich davon höhere Einnahmen für das Land und zusätzliche Arbeitsplätze. Der Rechtswissenschaftler Jörg Ennuschat von der Fernuniversität Hagen beschreibt den Unterschied zwischen den beiden Entwürfen.

"Der Unterschied ist weniger im Lottobereich, der Unterschied zwischen den beiden Regulierungsmodellen ist einmal bei Sportwetten, da ist es, dass beim Glücksspiel-Staatsvertrag nur 20 Anbieter zugelassen werden und in Schleswig-Holstein ist die Zahl unbegrenzt, jeder kann eine Lizenz bekommen. Und der andere große Unterschied sind die Casinospiele, das wäre so was wie Roulette oder Poker im Internet. Das ist beim Glücksspiel-Staatsvertrag der 15 Länder völlig verboten. Und in Schleswig-Holstein ist das mit einer Genehmigung uneingeschränkt erlaubt."

Bei beiden Regulierungsmodellen bleibt das Lottomonopol des Staates erhalten. Nur: Im Vertragswerk der 15 Länder wird das staatliche Monopol erstmals damit begründet, dass auch Lotto eine Suchtgefahr bietet. Genau dieses Argument könnte sich als kontraproduktiv erweisen. Das glaubt jedenfalls Jörg Ennuschat.

"Ich würde darauf antworten, dass es zunehmend schwerer wird, das Lotteriemonopol als zwingend erforderlich einzustufen, wenn der Sportwettenbereich liberalisiert wird. Man hat bisher das Lottomonopol im wesentlichen auch mit Suchtaspekten begründet, wenn aber der Sportwettenbereich, der eher noch suchtgefährlicher ist als der Lottobereich, liberalisiert wird, fällt es schwer, das Lottomonopol mit Suchtaspekten zu rechtfertigen."

2006 tauchte das Argument "Prävention von Spielsucht" zum ersten Mal auf. Es wurde zur Keule der staatlichen Anbieter gegen die private Konkurrenz. Bis dahin war es im Kampf um die milliardenschweren Märkte der Glücksspielindustrie kein Thema gewesen. Erst das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes im März 2006 brachte es auf die politische Agenda. Damals hatten private Anbieter von Sportwetten gegen das staatliche Monopol geklagt. Der damalige Bundesverfassungsgerichts-Präsident Hans Jürgen Papier fand bei der Urteilsverkündung deutliche Worte für den staatlichen Wettanbieter Oddset:

"Das tatsächliche Erscheinungsbild von Oddset entspricht dem der wirtschaftlich effektiven Vermarktung einer grundsätzlich unbedenklichen Freizeitbeschäftigung. Dies gilt für die Werbung, die zum Wetten anreizt und ermuntert, aber auch für den Vertrieb der Sportwette Oddset, der in bewusster Nähe zum Kunden erfolgt. Die Möglichkeit zum Sportwetten wird dadurch zum allorts verfügbaren normalen Gut des täglichen Lebens. Eine aktive Suchtprävention findet im Rahmen des gegenwärtigen staatlichen Wettangebotes nicht statt."

Der Verfassungsrichter gab den Ministerpräsidenten zwei mögliche Lösungen mit auf den Weg. Die eine sei eine Liberalisierung des Wettmonopols, die den Markt auch für private Anbieter öffne. Die andere sei:

"Eine gesetzliche Ausgestaltung des Wettmonopols, die konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet ist. Zu einer solchen Ausgestaltung gehören inhaltliche Kriterien über die Art und den Zuschnitt von Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung. Die Einhaltung dieser Anforderungen hat der Gesetzgeber durch geeignete Kontrollinstanzen sicherzustellen."

Als Folge des Urteils trat 2008 der erste Glücksspielstaatsvertrag in Kraft. Er berücksichtigte die Kritikpunkte des Gerichts. Die Suchtprävention fand ihren Weg in den Staatsvertrag, das Monopol blieb. Es folgten mehrere Klagen privater Anbieter, in zahlreichen Verfahren folgte der Europäische Gerichtshof – kurz EuGH- dem Bundesverfassungsgericht. Unter dem Aspekt der Suchtprävention dürfe das deutsche Monopol bestehen bleiben. Erst am 8. September 2010 gab der EuGH mehreren deutschen Buchmachern recht. Der Glücksspielstaatsvertrag wurde für europarechtswidrig erklärt. Denn Lotto und Sportwetten seien deutlich weniger suchtgefährdend als Automatenspiele, die in Deutschland von fast allen Restriktionen befreit sind. Daraus folgerte der EuGH, dass auch Lotto und Sportwetten liberalisiert werden müssten.

Aber selbst dieses Urteil sorgte nicht für eine endgültige Klärung der rechtlichen Lage. Die beiden Lager beschäftigten weiter die Verwaltungsgerichte und die Kammern legten das EuGH-Urteil verschieden aus. Trotzdem haben sich die privaten Wettanbieter immer weiter vorgewagt. Bandenwerbung in der Fußball-Bundesliga ist mittlerweile weit verbreitet, der Verfolgungseifer der Behörden hält sich in Grenzen. Denn diese fürchten bei einer möglichen späteren Liberalisierung des Marktes Schadenersatzklagen. Fernsehsender wie "Sky" und "Sport1" strahlen mittlerweile regelmäßig Werbung von Sportwettenanbietern aus. Die Kommission für Zulassung und Aufsicht der deutschen Medienanstalten hat dies beanstandet. Die Bayerische Landesmedienanstalt BLM setzt die Beschwerde um - mit einer Unterlassungsverfügung. Finanzielle Konsequenzen hat die erst einmal nicht. BLM-Justiziar Roland Bornemann:

"Wir haben bezüglich dieser Glücksspielwerbung keine Ordnungswidrigkeitstatbestände. Wäre es anders, könnten wir unrechtmäßige Gewinne im Nachhinein mit einem Bußgeld abschöpfen. So können wir das nicht, das Geld hat nun mal Sport1, bleibt bei Sport1. Sollten wir vom Verwaltungsgericht dann Recht bekommen, könnten wir natürlich ein Zwangsgeld androhen, falls danach diese Sportwettenwerbung immer noch fortgesetzt wird. So ein Zwangsgeld kann auch, in Bayern jedenfalls, 50.000 Euro betragen. Und notfalls kann man auch, wenn unrechtmäßige Gewinne gemacht wurden, darüber hinaus gehen."

Die Bezirksregierung Düsseldorf habe im vergangenen Jahr versucht, dem Problem auf eigene Weise beizukommen, erzählt Bornemann:

"Das war ein Verbot der Bezirksregierung Düsseldorf, das ist ganz skuril in meinen Augen, weil hier das Land NRW eine Behörde des Landes NRW, Werbung eines einstrahlenden nicht westfälischen Anbieters, der über Satellit verbreitet wird, beschränkt auf das Staatsgebiet NRW verboten hat. Das ist ein ganz bemerkenswerter Vorgang. Wir fühlen uns in Bayern als zuständige Stelle, fühlen wir uns unmittelbar in unseren Rechten tangiert durch diese Verfügung der Bezirksregierung Düsseldorf. Sie können sich vorstellen, physikalisch ist das gar nicht möglich, sie zu befolgen. Ein Satellitenprogramm hat einen so genannten Footprint, der geht weit über NRW hinaus. Da kann man die Ausstrahlung der Werbung nicht ausblenden, in NRW, somit ist das Programm in dem ganzen europäischen Ausstrahlungsbereich von dieser Verfügung betroffen. Es ist naiv, wenn sich die Bezirksregierung wirklich vorstellen wollte, sie hätte ihren Zuständigkeitsbereich nicht verlassen. Das hat sie natürlich."

Im Dezember 2011 musste die Bezirksregierung Düsseldorf vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf in einem ähnlich gelagerten Fall eine Niederlage hinnehmen. Das Gericht entschied, dass der Provider Vodafone Glücksspielseiten nicht sperren muss. Ein ähnliches Urteil sprach das Verwaltungsgericht Köln wenige Wochen später zu Gunsten der Deutschen Telekom. Der Kölner Jurist Dieter Frey erläutert die Bedeutung der rechtskräftigen Urteile für die Access-Provider. Das sind die Provider, die dem Nutzer den Zugang zum Internet anbieten.

"Diese Verfahren haben eine Reihe von Rechtsfragen geklärt. Die betreffen zum einen die grundsätzliche Nichtverantwortlichkeit von Access-Providern, für Glücksspiele, die aus dem Ausland illegal nach Deutschland hineinreichen. Und zum anderen haben sie geklärt, dass Access-provider nicht isoliert in Anspruch genommen werden können, weil sie damit als Zensurbefürworter gebrandmarkt werden könnten."

Die staatlichen Anbieter hoffen auf eine Umsetzung des Vertrags, den die 15 Ministerpräsidenten erarbeitet haben. Westlotto-Geschäftsführer Theo Goßner:

"Wir brauchen eine politische Lösung und hoffen darauf, dass spätestens nach der Wahl in Schleswig-Holstein die 16 Bundesländer wieder zusammen kommen. Wichtig ist für uns, dass der Regulierungsrahmen stabil ist, dass wir nicht eine Situation haben wie jetzt, wo ständig durch neue Gerichtsurteile die Unsicherheiten wachsen und wir uns nicht in diesem Markt bewegen können. Ich will nur einen Rahmen haben, der uns unsere Aufgabe ermöglicht."

Denn Goßner beklagt:

"Wir haben jetzt die Situation, dass wir jetzt auf dem Papier ein Sportwettenmonopol haben, das aber faktisch nicht zum Tragen kommt. Weil man gegen die illegalen Anbieter besonders im Internet nichts unternimmt, beziehunsgweise rechtlich es nicht möglich ist, etwas zu unternehmen. Insofern kann die neue Situation für uns nur besser werden."

Den privaten Anbietern geht die vorgesehene Liberalisierung nicht weit genug. Sie unterstützen das Schleswig-Holsteiner Modell. Das sei von der EU-Kommission notifiziert worden, im Gegensatz zum Vertragswerk der anderen 15 Bundesländer, sagt Peter Reinhardt, Geschäftsführer Zentraleuropa beim Marktführer betfair

"Die entscheidenden Vorteile dieser Modelle sind, dass ein ordnungspolitischer Rahmen geschaffen wurde, der es privaten Anbietern erlaubt, anzubieten. Das ist in Deutschland im Moment nicht der Fall. Private Onlineanbieter tun sich schwer, unter diesen Lizenzbedingungen ein Lizenz beantragen zu können. Es war nicht von allen Beteiligten der Wunsch, überhaupt private Anbieter zuzulassen im Markt. Da war viel Kosmetik dabei."

Professor Jörg Ennuschat von der Fernuniversität Hagen glaubt, dass die Regulierungsmodelle von Schleswig-Holstein und den anderen 15 Ländern nebeneinander funktionieren können. Für Schleswig-Holstein würde das bedeuten:

"Also ein Anbieter mit einer Lizenz aus Schleswig-Holstein dürfte nicht in Niedersachsen oder Bayern tätig werden. Wenn sich alle dran halten, dann gäbe es keine Probleme."

Ähnlich sieht es auch der Kölner Anwalt Manfred Hecker, der für den Deutschen Lottoblock arbeitet. Man müsse zunächst einmal die Frage stellen, ob tatsächlich die Politik, die in Schleswig-Holstein betrieben werde, die Ziele der 15 anderen Bundesländer konterkariere.

"Das ist unseres Erachtens nicht der Fall, aus dem einfachen Grund, weil die Erlaubnisse, die in Schleswig-Holstein erteilt worden sind, ja nur für das Gebiet Schleswig-Holstein gelten. Das heißt, die in Schleswig-Holstein aktiven Glücksspielanbieter dürfen ihre Glücksspiele mit den dortigen Lizenzen nicht in anderen Bundesländern vertreiben. Damit ergeben sich keine Auswirkungen aus Schleswig-Holstein auf die Effizienz des restriktiven Glücksspiel-Staatsvertrages in den anderen Bundesländern."

Diese Beschränkung auf Schleswig-Holstein widerspricht Hans-Jörn Arp. Der stellvertretende CDU-Fraktionsvorsitzende ist einer der Motoren der Liberalisierung des Glücksspielmarktes in Schleswig-Holstein.

"Das Gesetz gilt für Schleswig-Holstein, von hier aus kann man den bundesdeutschen Markt bedienen. Es geht da um viel Geld. Jemand der eine Lizenz bekommt, der muss auch die Gewissheit haben, dass er sie auch für sechs Jahre ausüben kann in einem rechtssicheren Rahmen."

An diesem Bestandsschutz wird auch die bisherige Oppositionspartei SPD nicht viel ändern können, auch wenn sie es gerne möchte und Änderungen für die Zeit nach einem möglichen Wahlsieg im Mai verspricht. Denn sie kämpft bisher verbissen gegen das Glücksspielgesetz. Auch wenn der SPD-Spitzenkandidat Torsten Albig als Kieler Oberbürgermeister die finanzielle Unterstützung der Kieler Woche durch das Unternehmen betfair im NDR durchaus willkommen heißt:

"Ich rede mit denen nicht über ihr Glücksspielgeschäft. sondern ich rede über ihr Interesse an Segel-Events. Wenn Sie sich dafür interessieren, dann freue ich mich, das ist meine Aufgabe als Kieler Oberbürgermeister."

Der SPD-Spitzenkandidat könnte der nächste Ministerpräsident von Schleswig-Holstein werden. Dann will Albig seine Haltung ändern und statt den Interessen der Kieler Bürger der Parteilinie folgen.

"Der Oberbürgermeister hat seinen Oberbürgermeistermantel an, da haben Sie völlig recht. Und dieser Mantel ist der Mantel, der trägt, bis ein anderer Mantel kommt. Und wenn der kommt im Sommer, dann werden wir uns das Glücksspielrecht anschauen und dann werden wir aus Schleswig-Holsteiner Sicht dafür sorgen, dass wir eine einheitliche Glücksspielebene in ganz Deutschland bekommen, dass es keinen Sonderweg gibt."

Optimistische Pläne. Aber nach der Antwort aus Brüssel ist der Vertrag der 15 in Gefahr. Denn die Ministerpräsidenten hatten ihn im Dezember nur unter dem Vorbehalt verabschiedet, dass die Europäische Kommission zustimmt. Sollten angesichts der Kritik aus Brüssel und dem absehbar drohenden Rechtsstreit drei weitere Länder abspringen, ist der neue Glücksspiel-Staatsvertrag geplatzt. Denn damit er in Kraft tritt, müssen dreizehn der 16 Bundesländer zustimmen.

Das könnte sie auch interessieren

Entdecken Sie den Deutschlandfunk