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StartseiteHintergrundKein Geld, keine Macht - aber unentbehrlich19.09.2016

UN-Flüchtlingspolitik in der KritikKein Geld, keine Macht - aber unentbehrlich

Millionen Menschen auf der Welt können jeden Tag nur überleben, weil das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) sie unterstützt. Aber mit der steigenden Zahl an Flüchtlingen stößt die Organisation immer mehr an ihre Grenzen. Kritiker mahnen, eine Reform der Flüchtlingshilfe sei dringend geboten.

Von Marc Engelhardt

Ein syrischer Flüchtling im Lager Bashabsheh an der jordanisch-syrischen Grenze in Ramtha City, 90 Kilometer nördlich von Amman.  (picture alliance / dpa / EPA / Jamal Nasrallah)
Ein syrischer Flüchtling im Lager Bashabsheh an der jordanisch-syrischen Grenze. (picture alliance / dpa / EPA / Jamal Nasrallah)
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65 Millionen, und jeden Tag kommen weitere hinzu: Selbst im Zweiten Weltkrieg waren weniger Menschen auf der Flucht als heute. Die Staats- und Regierungschefs der Welt beraten deshalb an diesem Montag in New York über eine Deklaration, die die Prinzipien vom Umgang mit Flucht und Migration erneuern soll. Melissa Fleming vom UN-Hochkommissariat für Flüchtlinge, kurz UNHCR, gibt sich mitten in der Krise hoffnungsvoll:

"Wir müssen die Lage verbessern. Das UNHCR braucht mehr Geld, und gleichzeitig müssen diejenigen gestärkt werden, die vor Ort so viele Flüchtlinge aufnehmen. Und wir müssen mehr Flüchtlinge auf legalem Weg umsiedeln, alleine im Libanon leben eine Million Syrer. Die Erklärung von New York nimmt sich all dieser Fragen an und wird hoffentlich dazu beitragen, die Lebensbedingungen der Flüchtlinge in Syriens Nachbarländern deutlich zu verbessern." 

Doch reichen neue Grundsatzbeschlüsse, um die brennenden Probleme in den Nachbarstaaten Syriens und auf dem Weg nach Mitteleuropa zu lösen? Alexander Betts, der das Studienzentrum für Flüchtlingsfragen an der englischen Universität von Oxford leitet, glaubt: Nein.

"Es gibt ein paar Statements, die Hoffnung verbreiten sollen"

"Es hat rein politische Gründe, dass wir in New York über abstrakte Fragen reden, anstatt über konkrete Hilfe. Gebraucht hätten wir eine Konferenz über die wirklichen Herausforderungen der Flüchtlingskrise in Syrien und Europa. Stattdessen sprechen wir über wolkige Prinzipienfragen. In der Vorbereitung dieses Gipfels wurde eine Frage vermieden: Wird das UNHCR heute noch seiner Rolle gerecht?"

Das Hauptquartier der Vereinten Nationen am East River in New York. (picture alliance / dpa - Chris Melzer)Das Hauptquartier der Vereinten Nationen am East River in New York. (picture alliance / dpa - Chris Melzer)

Noch deutlicher wird Alexander Casella. Der Schweizer hat zwanzig Jahre lang für das UN-Flüchtlingshilfswerk gearbeitet:

"Da wird gar nichts bei rauskommen, überhaupt nichts. Es gibt ein paar vorbereitete Statements, die Hoffnung verbreiten sollen, aber ein solcher Gipfel kann die enorme Herausforderung der weltweiten Migration und Flucht nicht bewältigen. Was es wirklich braucht, das wäre eine Handvoll talentierter Einzelpersonen. Aber es gibt leider keinen Hinweis darauf, dass solche Leute in New York dabei wären."

Während in New York diskutiert wird, wagen sich täglich neue Flüchtlinge aufs Mittelmeer. Rund 300.000 waren es bisher in diesem Jahr, jeder Hundertste ließ auf der Überfahrt sein Leben. So viele wie noch nie. Efi Latsoudi lebt auf Lesbos. Das UNHCR hat sie gerade für ihr unermüdliches Engagement für Flüchtlinge ausgezeichnet. Doch geholfen hat die Organisation ihr und ihren Mitstreitern auf dem Höhepunkt der Krise kaum.

"Dass wir in Europa helfen müssten, haben wir nicht erwartet"

"Wir haben uns sehr oft allein gelassen gefühlt. Die Behörden haben uns mehr Steine in den Weg gelegt als uns geholfen. Und wir haben mehr Unterstützung von den großen Organisationen erwartet. Aber wir waren auch stolz, dass wir als lokale Bevölkerung ein Vorbild sein konnten."

Melissa Fleming, Chefsprecherin des UNHCR, räumt ein, dass ihre Organisation die lokalen Helfer anfangs alleine ließ.

"Als die Flüchtlinge nach Europa strömten, haben wir zunächst sehr gezögert, uns zu engagieren. Unsere Leute sind schon absolut überlastet in Entwicklungsländern, wo wir zu wenig Geld und zu viel Not haben. Dass wir im reichen Europa helfen müssten, haben wir nicht erwartet. Wir hielten das für Europas Verantwortung."

Europa hatte schließlich nicht nur Geld, sondern auch Pläne in der Schublade liegen, sagt Fleming. Allein der politische Wille, sie umzusetzen, habe gefehlt. Deshalb sei Chaos ausgebrochen, das UNHCR habe eingreifen müssen. Wohl auch um die Einhaltung der Flüchtlingskonvention zu garantieren, die alle europäischen Staaten unterzeichnet haben. Doch ist das die ganze Wahrheit? Alexander Casella, bis zu seiner Pensionierung immerhin UNHCR-Direktor für Asien, gibt dem Flüchtlingshilfswerk zumindest eine Mitschuld.

UNHCR: 10.000 Angestellte und ein Jahresetat von sieben Milliarden Dollar 

"Als ich für das UNHCR in Vietnam gearbeitet habe, da gingen wir voran. Keine Regierung wollte, dass wir in Vietnam aktiv werden - das haben wir selbst entschieden. Die Regierungen sind uns gefolgt. Regierungen haben selten eine große Fantasie. Irgendjemand muss die Führung übernehmen. Natürlich musste das UNHCR etwas Vernünftiges tun, sonst hätte ja keiner mitgemacht. Aber heute wird gar nichts mehr vorgeschlagen, es werden keine Lösungen präsentiert. Nichts ist passiert, es gab keinen Plan, niemand hat da Gedanken reingesteckt. Wenn Sie mich fragen, dann ist die Führungsrolle des UNHCR vorbei."

Der UNO-Flüchtlingskommissar des Hilfswerks UNHCR, Antonio Manuel de Oliveira Guterres aus Portugal, spricht auf einer Pressekonferenz im europäischen UNO-Hauptquartier in Genf. (picture alliance / dpa / Salvatore Di Nolfi)Der Leiter des UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR, Antonio Manuel de Oliveira Guterres aus Portugal. (picture alliance / dpa / Salvatore Di Nolfi)

Die seit 1950 für Flüchtlingsfragen zuständige UN-Organisation ist stark gewachsen: Fast 10.000 Angestellte hat das UNHCR heute. Der Jahresetat ist von 300.000 Dollar im ersten Jahr auf zuletzt sieben Milliarden gestiegen. Doch das Wachstum hatte Folgen, klagt Casella.

"Innerhalb des Systems wurde alles nivelliert. Gleichzeitig wurden riesige Beförderungsprogramme aufgelegt. Als ich beim UNHCR war, gab es zwei hochrangige Direktorenposten. Heute müssen es gut dreißig sein. Es gibt mehr Beförderungen, mehr Gehälter, höhere Dienstgrade - aber Leute, die eher wie Maschinen arbeiten anstatt nachzudenken oder neue Lösungen zu erfinden."

Dass die Bürokratie mehr für ihren Erhalt als für die Belange der Flüchtlinge kämpft, glaubt auch der Oxford-Professor Alexander Betts. Das habe nicht zuletzt die Vorbereitung des New Yorker Gipfels gezeigt.

"Regierungen haben kein Interesse, sich für ihr Versagen zu rechtfertigen"

"Das UN-Flüchtlingshilfswerk hat eifersüchtig sein Mandat verteidigt, die Internationale Organisation für Migration will eine wichtige Rolle als neue UN-Organisation haben. Solche Machtinteressen standen im Vordergrund. Und dann waren da die Regierungen, die kein Interesse daran hatten, sich für ihr Versagen zu rechtfertigen, die Flüchtlingskonvention umzusetzen. Auf diesem Gipfel können sie jetzt luftige Reden halten und werden nicht für ihre Fehler verantwortlich gemacht."

Eine Reform des UNHCR wäre nicht nur wünschenswert, sondern auch denkbar, meint Betts. Doch dass das UNHCR sich aus eigenem Antrieb ändert – das glaubt er nicht.

"Die wenigsten Organisationen sind bereit, sich von innen heraus selbst zu reformieren. Wandel wird es nur geben, wenn die großen Geberländer, die EU, die USA und Kanada, Druck ausüben. Sie sind die Einzigen, die Reformen erzwingen können. Andernfalls wird alles so bleiben, wie es ist."

Die USA, Großbritannien, EU, Japan und Deutschland finanzierten 2015 fast zwei Drittel des UNHCR-Haushalts. Ihre Macht ist unbestritten. Doch sind sie deshalb Teil der Lösung? Für den Präsidenten von Ärzte ohne Grenzen in der Schweiz, Thomas Nierle, sind sie eher Teil des Problems.

Die UN sind extrem abhängig von den Geberländern

"Wenn man die Budgets vom Flüchtlingshilfswerk zum Beispiel anschaut, in den Ländern, in denen Hilfe am nötigsten ist - häufig werden die nur zu einem kleinen Teil erreicht. Das heißt, dass die Geberländer die Hilfswerke der Vereinten Nationen nicht so unterstützen, wie es sein sollte. Und damit sind die Vereinten Nationen natürlich in einer extrem schwierigen Situation: Einerseits sollen sie Druck ausüben, andererseits sind sie extrem abhängig von den Geberländern. Wenn sie etwas Unschönes sagen, dann wird der Hahn eben noch weiter zugedreht."

Syrische Flüchtlinge warten in einem Camp nahe der Syrischen Grenze in Libanon auf ihre Registrierung.  (picture alliance / EPA / STR)Flüchtlinge warten in einem Camp nahe der Syrischen Grenze in Libanon auf ihre Registrierung. (picture alliance / EPA / STR)

Die Finanznot ist so groß, dass auch Norah Niland vor zu großen Abhängigkeiten warnt. Niland, die für die UN unter anderem in Afghanistan war, forscht inzwischen am Genfer Graduate Institute über humanitäre Hilfe im 21. Jahrhundert.

"Vielleicht ist das eines der Probleme des UNHCR, dass es so eng mit den Mitgliedsstaaten verbandelt ist, die gleichzeitig Geber sind. Umso wichtiger ist es zu betonen, dass es nicht die Aufgabe des UNHCR ist, Staaten zufriedenzustellen, sondern die Rechte von Flüchtlingen zu verteidigen, die Sicherheit und Unterschlupf brauchen."

Doch wie prinzipientreu kann das UNHCR angesichts leerer Kassen sein? Und kann die Welt es sich leisten, dass sich die obersten Flüchtlingshelfer jedes Jahr aufs Neue ihre Finanzierung zusammenbetteln müssen?

Problem: die Instrumentalisierung humanitärer Hilfe

"Ich bin kein Spezialist der UN-Finanzierung, andererseits ist es klar, dass es so nicht weitergehen kann. Das sind Hilfsorganisationen, die wirklich hervorragende Arbeit leisten. Ob das WFP ist oder auch das Flüchtlingshilfswerk, das sind heute unbedingt nötige Hilfsakteure, die man nicht immer an der kurzen Leine führen kann."

Nierle fordert eine gesicherte und ausreichende Finanzierung für das UNHCR. Doch das alleine würde noch nicht reichen, warnt Norah Niland.

"Die Unterstützung reicht nie aus, es ist immer zu wenig. Und es gibt noch ein zweites Problem: die Instrumentalisierung humanitärer Hilfe. Geber und andere missbrauchen Hilfe, um politische Ziele zu erreichen. Dadurch aber wird es für Helfer immer schwieriger, ihren humanitären Auftrag zu erfüllen. Die nötige Unterstützung vor Ort, der politische Handlungsspielraum und letztlich das Vertrauen gehen verloren, und darunter leidet die humanitäre Hilfe."

Kein Beispiel macht das so deutlich wie eine Studie des Nahost-Experten Reinoud Leenders vom Londoner King's College. Demnach sind im vergangenen Jahr 900 Millionen der 1,1 Milliarden Dollar, die für Flüchtlinge und Notleidende in Syrien gedacht waren, indirekt vom Regime von Baschar al-Assad verteilt worden: Assad entschied, wo das Geld ausgegeben wurde und wer es erhielt. So soll das UNHCR über vier Jahre hinweg 7,7 Millionen Dollar an die Stiftung von Assads Ehefrau überwiesen haben. 73 Organisationen kündigten nach der Veröffentlichung ihre Zusammenarbeit mit den UN auf. Thomas Nierle von Ärzte ohne Grenzen will die Vereinten Nationen nicht pauschal verurteilen, sieht aber einen Fehler im System.

"Ziel ist es, diejenigen zu erreichen, die Hilfe brauchen"

"Die Frage ist, wie weit man kompromissbereit ist, und letztendlich - das ist genau das Problem, wenn man große Geldsummen einfach zur Verfügung stellt, ohne dann auch die Kontrollmechanismen zu haben, wie das Geld eingesetzt werden kann, wie das heute in Syrien ist für die meisten Hilfsorganisationen, dass das natürlich eine große Gefahr ist, dass ein Großteil dieser finanziellen Beträge dann in andere Kassen wandert." 

Melissa Fleming, Sprecherin des UNHCR. (AFP - Andreas Solaro)Melissa Fleming, Sprecherin des UNHCR. (AFP - Andreas Solaro)

Auch deshalb sind Ärzte ohne Grenzen bislang nicht in den Teilen Syriens aktiv, die von Assad regiert werden. Trifft die Studie zu? UNHCR-Sprecherin Fleming widerspricht nicht.

"Wir müssen in jedem Land mit der Regierung arbeiten, schlicht um Zugang zu bekommen, Visa, Arbeitsgenehmigungen. Wir verhandeln auch mit anderen Konfliktparteien. Es geht nicht darum, dass wir uns bei irgendjemandem anwanzen würden. Unser entscheidendes Ziel ist es, diejenigen zu erreichen, die Hilfe brauchen. Wenn wir das nicht mehr täten, dann würde das Leid in einem Maße zunehmen, wie wir es uns gar nicht vorstellen können."

An der Notwendigkeit zu helfen, zweifelt auch Professor Alexander Betts nicht. Doch die Welt habe sich in den vergangenen 66 Jahren nun einmal verändert - da reiche es nicht aus, dass das UNHCR Fehler nur bei anderen sehe.

"Man braucht andere Mitarbeiter mit neuen Fähigkeiten"

"Eine der entscheidenden Fragen, die keiner stellt, ist die, inwiefern sich das UNHCR selber an die veränderte Welt anpassen muss. Es gibt neue Trends, etwa die wachsende Rolle von Unternehmen oder die Notwendigkeit besserer Ausbildungs- und Berufschancen für Flüchtlinge. Für so etwas braucht man andere Mitarbeiter mit neuen Fähigkeiten, und ganz generell eine Offenheit, mit all jenen zusammenzuarbeiten, die helfen können - auch mit den Flüchtlingen selber. Eine Organisation, die nach dem Zweiten Weltkrieg gegründet und seitdem kaum verändert wurde, ist unweigerlich nicht an die aktuelle Lage angepasst."

Dabei hat das UNHCR schon einmal eine Flüchtlingskrise gelöst, die als unlösbar galt - Ende der 80er-Jahre, als Hunderttausende Vietnamesen und Laoten in überfüllten Booten versuchten, dem Terror und der Gewalt in ihrer Heimat zu entkommen.

"Für die vietnamesischen Boatpeople haben wir ein riesiges Umsiedlungsprogramm gefahren. Das zeigt: Wo ein Wille ist, ist auch ein Weg. Eine Million Flüchtlinge mussten nicht mehr in Boote steigen, sondern konnten über Jahre verteilt in Flugzeugen ausreisen. Das war planbar, und es gab keine Schleuserkriminalität mehr. Das UNHCR verfügt über die nötige Erfahrung. Wir wissen, wie es geht, wir brauchen einfach mehr Aufnahmeländer."

Doch dass sich der Erfolg von damals wiederholen lässt, glaubt Alexander Casella nicht. Und er hat gute Argumente: Schließlich war er dabei, als das Umsiedlungsabkommen, der sogenannte Comprehensive Plan of Action, kurz CPA, entwickelt wurde.

Das System braucht Einzelkämpfer

"Das damals beschlossene CPA-Abkommen hat tatsächlich die Krise der vietnamesischen Bootsflüchtlinge gelöst. Aber wie kam es zustande? Da saßen in Bangkok vier Leute zusammen, ein Amerikaner, ein Australier, ein Thai und ein UNHCR-Vertreter, die entweder ohne Auftrag oder gegen ihren Auftrag eine Lösung entworfen haben. Ein US-Botschafter mochte die Idee und übte Druck auf den Hochkommissar für Flüchtlinge aus, der den Plan ablehnte. So kam das CPA zustande. Es war kein Ergebnis des Systems, sondern von ein paar Einzelkämpfern, die das System herausgefordert haben."

Kurz vor der Rettung durch das deutsche Hilfsschiff Cap Anamur treibt ein Fluchtboot, das nahe am Kentern ist, mit 38 Fl (dpa / picture alliance / Scharsich)Ein Boot mit 38 Flüchtlingen aus Vietnam. Das UNHCR entwickelte ein Aufnahmeprogramm. (dpa / picture alliance / Scharsich)

Solche Einzelkämpfer gibt es heute kaum noch. Das liegt sicher auch daran, dass das UNHCR immer weniger selbst vor Ort bei den Flüchtlingen ist, sondern dafür lokale Hilfsorganisationen finanziert. Das Flüchtlingshilfswerk beschäftigt vor allem hoch bezahlte Koordinatoren - oftmals die Besten auf dem Arbeitsmarkt, die dann anderswo fehlen, klagt Forscherin Niland.

"Die Sorge, dass größere Organisationen wie auch das UNHCR in ihren Einsatzgebieten die talentiertesten Leute einstellen, die dann lokal fehlen, ist ein echtes Problem. Deshalb ist es so entscheidend, dass lokale Organisationen unterstützt werden und verlässlich das nötige Geld erhalten. Im Moment wird das Geld von den ganz großen Organisationen immer weiter gereicht zu den kleinen Initiativen vor Ort. Das ist wie ein Schneeball: Am Anfang ist er noch groß und hart, aber wenn er durch X Hände gereicht worden ist, ist kaum noch etwas übrig, weil so viel in Verwaltungskosten geflossen ist."

Die Vereinten Nationen an die neue Welt anpassen

Unterfinanzierung, Bürokratie, Abhängigkeiten, Visionslosigkeit und mangelnde Führungsqualitäten - ist das derart gescholtene UN-Flüchtlingshilfswerk noch zu retten? Unbedingt, sagt Thomas Nierle von Ärzte ohne Grenzen. Schließlich gebe es keine Alternative.

"Die Menschheit kann sich nicht darauf aufbauen, dass sie ständig Mitmenschen opfert in Krisengebieten. Das muss aufhören, und die zwischenmenschliche Solidarität muss einfach über die politischen Interessen einzelner Staaten hinausgehen. Deswegen sind die Vereinten Nationen so wichtig, und deswegen ist es auch wichtig jetzt heute und in den nächsten Jahren, die Vereinten Nationen an diese neue Welt anzupassen."

Bei Reformen täte das UNHCR gut daran, auf diejenigen zu hören, die die Flüchtlingskrise fast im Alleingang gemanagt haben - auf ehrenamtliche Initiativen wie die von Efi Latsoudi auf Lesbos.

Das Flüchtlingslager "Kara Tepe" auf Lesbos (imago/ZUMA Press)Das Flüchtlingslager "Kara Tepe" auf Lesbos (imago/ZUMA Press)

"Das UNHCR sollte immer im Hinterkopf haben, dass die lokale Bevölkerung als allererstes hilft. Sie darf deshalb weder vernachlässigt oder unterschätzt werden. Die Bevölkerung ist das Vorbild, ihr sollten alle folgen. Wenn man das nicht tut, wird man die Krise nicht lösen können."

"Es muss definitiv einen Neuanfang geben"

Kritiker wie Alexander Casella glauben, dass nur ein großer Knall das UNHCR zu einer echten Reform bewegen kann. 

"Es muss definitiv einen Neuanfang geben. Ein neuer Hochkommissar, oder eine Finanzkrise könnten das bewirken. Ich glaube, das UNHCR muss pleitegehen, damit es sich neu erfinden kann. So lange das nicht passiert, wird es nicht geschehen."

Doch vielleicht kommt der Neuanfang auch von selbst. Norah Niland zumindest, deren Fachgebiet die Hilfe im neuen Jahrhundert ist, glaubt, dass Hilfe künftig viel filigranere Strukturen braucht.

"Man kann erwarten, dass humanitäre Helfer in Zukunft immer häufiger Hilfen direkt an die Empfänger auszahlen, in bar oder per Mobiltelefon. Denn immer mehr Krisen ereignen sich in Schwellenländern mit einer soliden Mittelschicht, so wie in Syrien. Das würde den Empfängern mehr Freiheiten geben. Allerdings muss man sich dann fragen, ob man so große Organisationen wie heute überhaupt noch braucht."

Die UN-Flüchtlingspolitik steht am Wendepunkt. 66 Jahre nach seiner Gründung wird das UNHCR gebraucht wie nie zuvor - und muss sich dennoch oder gerade deshalb neu erfinden.

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