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StartseiteHintergrundVom Ende der europäischen Reisefreiheit18.03.2020

Zäsur statt JubiläumsfeierVom Ende der europäischen Reisefreiheit

Ein Vierteljahrhundert haben die Menschen im Schengenraum Grenzen weitgehend unbemerkt gequert – bis zur Corona-Krise. Doch auch vor der jetzigen Grenzschließung galt: Die Freiheit im Innern wurde mit Überwachung und Kontrolle an den Außengrenzen erkauft.

Von Mirjam Stöckel

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Ein Beamter der schweizerischen Grenzwache steht am Grenzübergang an der A5. In der Coronavirus-Krise führt Deutschland am Montag umfassende Kontrollen und Einreiseverbote auch an den Grenzen auch zur Schweiz ein. (picture alliance / Patrick Seeger)
Der Grenzübergang Weil am Rhein (picture alliance / Patrick Seeger)
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Coronavirus Europa macht immer weiter dicht

"Es wird der Tag kommen, wo wir weitere Maßnahmen zur Einschränkung auch des öffentlichen Lebens in Österreich setzen werden müssen. Und heute ist es so weit. Wir müssen Sie davon in Kenntnis setzen, dass dieser Tag jetzt stattfindet."

Am 10. März kündigt Österreichs Bundeskanzler Sebastian Kurz etwas an, das eine Kettenreaktion quer durch Europa auslöst – und eine Zäsur bedeutet: Wegen der Ausbreitung des Coronavirus erlässt Österreich "einen Einreisestopp für Menschen aus Italien nach Österreich – mit Ausnahme von Personen, die ein ärztliches Attest haben."

Was zu diesem Zeitpunkt niemand ahnt: Dem Wiener Beispiel werden 20 Staaten folgen. Manche schotten sich komplett, andere etwas weniger strikt ab – darunter Deutschland. Damit hat die Corona-Pandemie ein Grundprinzip der Europäischen Union faktisch außer Kraft gesetzt: offene Grenzen, Reisefreiheit für die Menschen. Eine der größten Errungenschaften der Staatengemeinschaft, tief verankert im Selbstverständnis des Kontinents. Außer Kraft gesetzt ausgerechnet jetzt, da man das Projekt "Europa ohne Grenzen" eigentlich feiern könnte: Denn vor genau 25 Jahren schafften die ersten Staaten ihre Personenkontrollen an den Binnengrenzen des so genannten Schengenraumes ab.

Schengen brachte Europa zusammen

Der Schengenraum: Er umfasst heute 26 Staaten, darunter 22 der 27 EU-Staaten. Bis zur Corona-Krise haben die Menschen hier ein Vierteljahrhundert lang Grenzen gequert, ohne es groß zu bemerken. Sie hatten die gleiche Bewegungsfreiheit wie zuvor nur Güter im europäischen Binnenmarkt.

Denkmal der Unterzeichnung des Schengener Abkommens. Das Denkmal befindet sich in Schengen auf der Mosel-Esplanade.Nachbarorte sind Perl (Deutschland) und Apach (Frankreich). (dpa)Denkmal der Unterzeichnung des Schengener Abkommens. (dpa)

Im Grundsatz beschlossen die fünf Schengen-Gründerstaaten bereits 1985, auf Personenkontrollen zu verzichten. Am 19. Juni 1990 dann setzen eine Frau und vier Männer ihre Unterschrift auf ein Papier, das diese Entscheidung ausformuliert: das Schengener Durchführungsübereinkommen. Damit zeigen Deutschland, Frankreich, Belgien, Luxemburg und die Niederlande: Europa wächst zusammen.

Ein historischer Moment, dokumentiert von Kamerateams und Fotografen, an einem sehr passenden Ort: auf dem Passagierschiff "Princesse Marie Astrid" bei Schengen auf der Mosel. Die gehört hier zu Luxemburg und Deutschland gleichermaßen – lässt Staatsgrenzen also quasi verschwimmen.

Die historischen Filmaufnahmen der Vertragsunterzeichnung, sie liegen tief vergraben in den Archiven der EU-Kommission, gut zu erkennen: Die Regierungsvertreter sind bester Laune. Der Niederländer Piet Dankert: "Wer hätte vor 40 Jahren gedacht, dass Frankreich, das fast wiedervereinte Deutschland und die Beneluxstaaten heute ein solches Übereinkommen unterzeichnen würden? Das ist ein Fortschritt."

Weitere fünf Jahre später, am 26. März 1995, wird das Schengener Durchführungsabkommen dann in Kraft gesetzt. Es regelt die heikle Frage: Wie lässt sich die innere Sicherheit trotz offener Grenzen gewährleisten? Das Abkommen lege fest, wie die Schengenstaaten die wegfallenden Personenkontrollen sicherheitstechnisch ausgleichen, erläutert Sergio Carrera, Abteilungsleiter für "Justiz und Inneres" bei der Brüsseler Denkfabrik "Centre for European Policy Studies".

Konflikte zwischen West und Ost

"Das Schengener Abkommen regelt nicht die Reisefreiheit als solche, sondern ein ganzes Bündel an Sicherheitsmaßnahmen - wie beispielsweise die Zusammenarbeit der Polizeien und verstärkte Kontrollen an den Außengrenzen. Außerdem das Schengener Informationssystem, mit dem Daten über Menschen ausgetauscht werden, und auch eine gemeinsame Visa-Politik."

Operativ, im Alltag funktionierte vieles im grenzenlosen Schengenraum recht gut – vieles, aber nicht alles. So schwelt beispielsweise seit Jahren ein Streit darüber, wer dem Club beitreten darf. Kroatien, Rumänien und Bulgarien wollen, doch einige westeuropäische Staaten blockieren das unter Verweis auf mangelnde Rechtsstaatlichkeit und menschenrechtswidrige Praktiken bei Grenzkontrollen. Die Erweiterungseuphorie der Anfangsjahre – sie ist weg.

Polizisten führen Fahrzeugkontrollen durch. Mehrere Polizeibeamte stehen auf der Straße und halten einen doppelstöckigen Reisebus auf. (Expa/Johann Groder/APA/dpa) (Expa/Johann Groder/APA/dpa)Coronavirus - Europa macht immer weiter dicht
Grenzschließungen, Ausgangssperren, Quarantäne: Im Kampf gegen die Ausbreitung des Coronavirus greifen die europäischen Länder zu immer drastischeren Maßnahmen.

Hinzu kommt: Seit der großen Migrationsbewegung 2015 führen sechs Mitgliedsstaaten wieder Personenkontrollen durch, um irreguläre Einwanderung zu unterbinden – darunter Deutschland an der Grenze zu Österreich. Die wiederholte Verlängerung dieser Kontrollen, so sagen Kritiker, widerspreche geltendem Schengen-Recht. Dieser Ärger, kombiniert mit dem festgefahrenen Streit um eine Reform des EU-Asylsystems, um eine fairere Verteilung von Geflüchteten – das sorgt für einige Verstimmung unter den Schengenstaaten.

Jetzt aber ist all das überlagert von der Corona-Krise. Niemand zählt mehr einzelne Schlagbäume - jetzt ist die Reisefreiheit fast auf dem ganzen Kontinent ausgesetzt. 

"Grenzkontrolle. Darf ich mal bitte Ihren Reisepass sehen. Die Reisedokumente von allen Personen, danke."

Wenig Koordination bei Grenzkontrollen

Österreich hat seit gut einer Woche seine Grenzen zu Italien abgeriegelt. Ungarn und Slowenien zogen besonders schnell mit Einreiseverboten beziehungsweise -beschränkungen nach, später folgten etwa die Tschechische Republik, Dänemark, Norwegen. Mehre Mitglieder der EU-Kommission versuchten gegenzusteuern und forderten die Mitgliedsstaaten auf, koordiniert zu handeln. So mahnte Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen am Freitag: "Natürlich wollen wir alle unsere Bürger vor der Ausbreitung des Virus' schützen. Also lasst uns gemeinsam schauen, wie wir das am wirksamsten tun können. Bestimmte Kontrollen mögen gerechtfertigt sein. Aber allgemeine Reiseverbote sind der Weltgesundheitsorganisation zufolge nicht die wirksamste Maßnahme."

Im Klartext: Nach Ansicht der EU-Kommission gab es effektivere Methoden, das Coronavirus einzudämmen. Und natürlich tat sich die Brüsseler Behörde auch deshalb schwer mit Grenzkontrollen, weil sie das Prinzip des freien Reisens seit jeher verficht – schon seit den frühen 1980er Jahren –, und dies vehementer als viele Staaten. Sergio Carrera vom Centre for European Policy Studies: "Damals hat die EU-Kommission ein Weißbuch mit Vorschlägen zu Reisefreiheit und EU-Bürgerschaft veröffentlicht. Die Kommission war sehr für freie Mobilität, dafür, dass die Menschen mobil werden – auch über pure wirtschaftliche Überlegungen und Zwecke hinaus. Sie war für eine wirkliche Zone der Reisefreiheit, als eine Art Modell."

"Schuldig macht sich nur, wer nicht handelt"

Nur: Den Brüsseler Mahnungen zum Trotz führten jeden Tag weitere Regierungen Grenzkontrollen ein. Laut den geltenden Schengen-Regeln dürfen sie das in Notsituationen wie der Corona-Pandemie tun – zunächst für 10 Tage, verlängerbar auf zwei Monate. Die vorübergehenden Kontrollen an Deutschlands Grenzen ordnete Bundesinnenminister Horst Seehofer am vergangenen Sonntag an – und mit gut hörbarer Kritik meldete er sie an die EU-Kommission.

"Solange keine europäische Lösung da ist, muss man im Interesse der eigenen Bevölkerung handeln. Ich kann ja nicht sagen: Ich sehe das Problem, ich sehe die großen Gefahren mit diesem schnellen und aggressiven Virus – aber weil es keine europäische Lösung gibt, machen wir nichts. Schuldig macht sich nur, wer nicht handelt."

Die EU-Kommission musste binnen Kurzem einsehen: Die Mitgliedsstaaten haben mit ihren Alleingängen Fakten geschaffen. Sie reagierte: Anfang der Woche gab sie Leitlinien heraus, damit die Staaten ihre Grenzkontrollen wenigstens einheitlich handhaben. Mit speziellen Schnell-Abfertigungsspuren für Fracht-LKW beispielsweise, damit der Warenverkehr quer durch den EU-Binnenmarkt nicht behindert wird.

Am Dienstag dieser Woche – als nur noch fünf der 26 Schengenstaaten ihre Grenzen offenhielten, Lastwagen und Pendler an vielen Kontrollposten im Stau standen und EU-Bürger an Binnengrenzen gestrandet waren – tagten dann die Staats- und Regierungschefs per Videokonferenz. 

Ursula von der Leyen spricht an einem Stehpult. (Etienne Ansotte/ European Commission/ dpa)Von der Leyen hofft auf Lockerung der Kontrollen an den Binnengrenzen. (Etienne Ansotte/ European Commission/ dpa)

Einstimmig beschlossen sie, die Außengrenzen der EU für 30 Tage dicht zu machen. Beim Thema Binnengrenzen aber fehlt weiterhin die gemeinsame Linie. Viele halten derzeit grundsätzlich an strikten Kontrollen fest – während etwa Luxemburg seine Grenzen für hereinpendelnde Pflegekräfte und Ärzte aus Frankreich bewusst offenhält. Ursula von der Leyen nach der Sitzung: "Wir hatten eine intensive Diskussion über die Maßnahmen an den Binnengrenzen. Aber ich denke, es wird noch eine Weile dauern, bis wir erreichen, dass die Grenzen wieder geöffnet sind."

EU war nicht gut auf Corona vorbereitet

Immerhin – ein Minimalkonsens: Da, wo die vielen Binnengrenzkontrollen stattfinden, wollen die Staaten künftig die Leitlinien der EU-Kommission anwenden. Damit, so die Hoffnung, sollen EU-Bürger, die zurück in ihr Heimatland wollen, und der Warenverkehr wieder besser vorwärtskommen. Eines zeigen die unkoordinierten Alleingänge der Schengen-Staaten in Sachen Grenzmanagement deutlich: Die EU war – auch wegen ihrer begrenzten Kompetenzen im Katastrophen- und Gesundheitsschutz – nicht ausreichend vorbereitet auf eine Pandemie wie Corona. Gut möglich also, dass es in Zukunft neue Vorstöße geben wird, die EU als Krisenmanager zu stärken – aber sicher erst, wenn sich die aktuelle Lage entschärft hat.

Doch werden Pandemie-Maßnahmen nicht die einzige Aufgabe des Schengenraums bleiben. Denn es gibt langfristige Herausforderungen, die die aktuelle Krise sicherlich überdauern. Eine davon liegt verborgen in den stetig wachsenden Bergen von Daten, die die Mitgliedsstaaten anhäufen und untereinander austauschen. 

EU-Lisa sammelt große Datenmengen

Mit Hilfe dieser Daten suchen sie grenzüberschreitend etwa nach ausreisepflichtigen Menschen aus Drittstaaten, nach Straftätern und Terrorverdächtigen. Die Daten dienen der inneren Sicherheit in einem Europa ohne Grenzkontrollen und lagern in zentralen Datenbanken, die von EU-Lisa betrieben werden – einer eigenen Agentur der Europäischen Union für große IT-Systeme. Auf einer gefängnisartig geschützten Anlage im Süden Straßburgs, mit Wachmännern und Kameras davor.

"Wollen wir anfangen mit einer kurzen Tour, hier rundrum?"

Stephan Brandes, technischer Leiter EU-Lisa (Deutschlandradio / Mirjam Stöckel)Stephan Brandes, technischer Leiter EU-Lisa (Deutschlandradio / Mirjam Stöckel)

Stephan Brandes, früher Polizist in Niedersachsen, dann Experte für IT-Systeme bei verschiedenen Behörden, ist heute technischer Leiter von EU-Lisa. Er führt die Journalistin übers Gelände. "Hier vorn – Sie haben schon beim Reinkommen gemerkt: Wir legen großen Wert auf Sicherheit. Zutrittskontrollen. Doppelte oder zum Teil dreifache Zaunreihen ringsrum, weil wir eben wirklich vermeiden wollen – und bisher das auch erfolgreich tun – dass jemand unbefugt Zugriff und Zutritt zu unseren Systemen bekommt."

Denn hier lagern teils sensible biometrische Daten. Das Schengener Informationssystem, kurz SIS, ist die älteste und größte der EU-Datenbanken. Hier speisen Polizei- und Justizbehörden aller Schengenstaaten Suchmeldungen ein, die sie dann bei Kontrollen per Computer abfragen können. Gestohlene Ausweise, Waffen und andere gestohlene Gegenstände – und gesuchte Straftäter sowie Drittstaatsangehörige mit einer Einreisesperre.

Wettlauf um intelligente Grenzen

Zwei neuere Datenbanken – das Eurodac und das Visa-Informationssystem – enthalten registrierte Asylbewerber und alle erteilten Kurzzeit-Visa. Weitere IT-Systeme kommen in den nächsten Jahren dazu. Mit all diesen Datensammlungen holt die EU, holt der Schengenraum auf im weltweiten Wettlauf um so genannte intelligente Grenzen.

Raphael Bossong, Experte für Sicherheitsfragen beim Berliner Think Tank Stiftung Wissenschaft und Politik SWP: "Dabei geht es um immer weiter räumlich und zeitlich vorgelagerte Kontrollen vor der eigentlichen physischen Grenze, die dann mit immer mehr Daten angereichert werden. So dass man – das ist die Zielvorstellung – eine personenspezifische frühzeitige Risikobewertung von Reisenden hat und die dann auch eben entsprechend mit Sicherheitsmaßnahmen unterlegt."

Schon heute würden Grenzschützer etwa in den USA und Israel viele Reisende quasi durchwinken. 

"Allerdings zum Preis, dass viele Daten vorab über elektronische Mechanismen abgefragt werden und dass sie dann, wenn sie an der Grenze sind, sich ganz gezielt einzelne Leute rausgreifen und die dann aber auch sehr tief durchleuchten." 

Anders gesagt: Die Reisefreiheit im Schengenraum gibt es nicht umsonst. Ihren Preis – in Form persönlicher Daten – bezahlen heute vor allem Menschen aus Drittstaaten, die einreisen wollen. Doch das könne sich in Zukunft vielleicht ändern, sagt Sergio Carrera vom Brüsseler Thinktank CEPS.

"Die wichtigste Entwicklung ist diese Ausweitung der Überwachung durch Datenbanken und durch den Austausch von Informationen. Und das geht in die Richtung, dass jeder erfasst werden wird – weil jeder ein Risiko sein kann. Das ist dann keine Bewegungsfreiheit mehr – sondern sehr viel Kontrolle."

Bei EU-Lisa in Straßburg zeigt Stephan Brandes, wo die Daten lagern. "Jetzt gehen wir in das Rechenzentrumsgebäude. Vorsicht, die Tür ist schwer. Einmal Treppe runter in den Keller."

Stufen hinab, fensterlose Gänge entlang, ein Finger-Scan - dann kann Stephan Brandes die Tür zum Datenkeller öffnen. 

"Das sind die Lüftungs- und Klimaanlagen für die Systeme, die hier so viel Krach machen. Das ist das Herzstück von EU-Lisa."

Mehr als 90 Millionen Einträge

Das Schengener Informationssystem, die Asyldatenbank Eurodac und das Visa-Informationssystem, die hier stehen - sie sind der Werkzeugkoffer für Grenzschützer und andere interessierte Behörden in den Schengenstaaten geworden. Allein das SIS hat mehr als 90 Millionen Einträge und wird weit über sechs Milliarden Mal pro Jahr abgefragt.

Nicht immer aber funktionieren die Systeme, wie sie sollen. So haben Grenzschützer wegen technischer Probleme nicht immer Zugriff auf die Datenbanken – das zeigt eine aktuelle Stichprobe des Europäischen Rechnungshofs in fünf Staaten. Hinzu kommt: Manche Schengen-Mitglieder pflegen ihre Fahndungen unvollständig oder zu spät ins SIS ein.

Im Keller des Straßburger Rechenzentrums stößt man auf eine weitere Herausforderung in Sachen Datensammlungen. Heute, sagt Stephan Brandes und zeigt dabei in drei verschiedene Ecken des Raumes, seien die Datenbanken strikt voneinander getrennt – auch räumlich.

"Alle Daten, die da gespeichert werden, werden wirklich exklusiv fürs Schengener Informationssystem, fürs Visa-Informationssystem, für Eurodac gespeichert, ohne dass es da Verbindungen gibt."

Noch. Bald aber werden die Datenbanken miteinander verknüpft arbeiten – interoperabel, nennen Fachleute das. Das haben die EU-Regierungen und das EU-Parlament beschlossen. So sollen Sicherheitsbehörden zum Beispiel künftig – vereinfacht ausgedrückt – mit einer speziellen Suchmaschine alle Datenbanken gleichzeitig abfragen können, statt jede einzeln.

Prinzip der Zweckbindung könnte ausgehebelt werden

Brandes findet interoperable Datenbanken etwa deshalb sinnvoll, "weil man einfach festgestellt hat – nicht zuletzt im Zuge der Terroranschläge, die es gegeben hat in Frankreich, Belgien, aber auch in Deutschland – dass wir Informationen über dieselbe Person in den unterschiedlichen Systemen haben. Dass zum Teil Personen mit mehreren Identitäten sich im Schengenraum bewegen, wir durchaus auch Informationen darüber haben, diese Informationen aber nicht zusammenbringen können."

SWP-Experte Bossong sieht das ähnlich – weist aber auch auf ein Risiko hin: Die Verzahnung der IT-Systeme könnte das Prinzip der sogenannten Zweckbindung aushebeln, wonach Daten nur für den Zweck verwendet werden dürfen, für den sie ursprünglich erfasst wurden. Beispiel Eurodac: "Das ist eigentlich ein System erstmal zur Registrierung des Asylantrags. Dass man weiß: Herr X hat in Bulgarien einen Antrag gestellt – dafür ist es da. So. Und wenn man dann diese Daten dann mal so nebenbei benutzt, weil ich einen Straftäter suche oder Gefährder, dann gucke ich halt mal: Ist da nicht noch was bei Eurodac dabei? So einfach ist's in der Praxis nicht, da gibt’s schon ein paar Sicherungsmechanismen, aber in diese Richtung geht’s – da kann man natürlich zu Recht sagen: Da diskriminiert man massiv alle Asylbewerber. Weil man die schon in einer Datenbank hat und die dann abfischt. Während der Rest der Bevölkerung ja nicht so erfasst ist."

Deshalb fordert Raphael Bossong strenge rechtliche Vorgaben und technische Kontrollmechanismen, damit Sicherheitsbehörden sensible Informationen in interoperablen Datenbanken nicht einfach zweckentfremdet nutzen. Regeln dafür sind in Arbeit. Aber ob die ausreichen werden? Das, sagt Bossong, sei heute noch nicht abzusehen. Ein Umgang mit Personendaten, der innere Sicherheit und Datenschutz gleichermaßen gewährleistet, wird eine Gratwanderung.

Die Datenbanken und der Datenaustausch laufen in Zeiten von Corona zwar weiter. Die Reisefreiheit im Schengenraum aber, die ist durch das Virus nach einem Vierteljahrhundert erst einmal verloren. Für wie lange, weiß heute niemand. Aber vielleicht lernen Europas Menschen und Gesellschaften in der Zwischenzeit das freie Reisen noch einmal neu zu schätzen.

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