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StartseiteHintergrundSchwere Geburt:22.11.2004

Schwere Geburt:

Deutschland und das EU-Referendum

<em>Man sagt ja, der eigentliche Souverän das ist das Volk und nicht etwa die Politiker, also die Macht, die sollte ja eigentlich vom Volke ausgehen und deshalb waren wir sehr angetan von der Idee, dass uns die Möglichkeit gegeben wurde, über so eine wichtige Sache wie die EU-Verfassung abzustimmen und haben das sehr gerne angenommen auch.</em>

Von Frauke Hinrichsen

Fahnen der EU-Länder flattern im Wind von Neapel (AP)
Fahnen der EU-Länder flattern im Wind von Neapel (AP)

Rolf-Dieter Runge wohnt in der Gemeinde Strempt in der Eifel. Er und 382 weitere Bewohner des Dorfes haben es einfach getan: Sie haben abgestimmt über die EU-Verfassung, obwohl das in Deutschland nicht vorgesehen ist. Ortsvorsteher Wulf-Dietrich Simon.

Das war eigentlich eine verrückte und tolle Idee zugleich. Man muss in Deutschland eigentlich was tun, um zu einem Referendum zu kommen. Da hatte man die Idee, dass ein Dorf abstimmen sollte, stellvertretend für Deutschland.

Das war im Sommer. Über siebzig Prozent der wahlberechtigten Deutschen hatten sich in einer Umfrage des Meinungsforschungsinstitutes Forsa für eine Abstimmung über die EU-Verfassung ausgesprochen. Monatelang warben CSU und FDP für ein EU-Referendum auch in Deutschland. CSU-Vorsitzender Edmund Stoiber und FDP-Europa-Abgeordnete Silvana Koch-Mehrin.

Wir beklagen ja, dass wir ein Europa der Politiker hätten und zuwenig ein Europa der Bürger hätten und deswegen glaube ich, dass derjenige der ein bürgernahes Europa will, auch mehr die Bürger einschalten muss bei wesentlichen Entscheidungen.

Wenn man diese Entwicklungen sieht dass sich Europa als politische Instanz immer weiter von den einzelnen Bürgern entfernt, dann muss man was dagegen machen, und ich glaube, dass ein Volksentscheid zur EU-Verfassung da eine sinnvolle Möglichkeit wäre.

Monatelang hielten Bundeskanzler Schröder und Parteichef Müntefering dagegen. Ein Referendum werde in Deutschland nicht stattfinden. Dann änderte sich nach den öffentlichen Diskussionen plötzlich die Meinung in der SPD-Spitze. Parteichef Franz Müntefering.

Wenn es uns gelingt, in diesem Herbst ein solches Gesetz zu beschließen, wo die plebiszitären Elemente und Referenden grundsätzlich als Möglichkeit in die Verfassung übernommen werden, könnte es sehr wohl sein dass auch noch für diesen Vorgang in Europa ein solches Referendum möglich wäre.

Jetzt ist der Herbst fast vorbei, und Rot-Grün hat einen Gesetzentwurf ausgearbeitet. Der Bundestag solle das Grundgesetz ändern und den Bürgern mehr Mitbestimmung einräumen.

Direkte Demokratie heißt das Schlagwort. Bürger entscheiden anstelle der gewählten Politiker selbst über Sachfragen.
Zwei verschiedene Formen direkter Demokratie könnten mit dem Entwurf der Regierung möglich werden: Referenden und die Volksgesetzgebung.

Beim Referendum wird dem Volk ein Verfassungs- oder Gesetzentwurf zur Abstimmung vorgelegt, den das Parlament ausgearbeitet hat. Bei der Volksgesetzgebung dagegen kommen Initiative und Ausarbeitung eines Gesetzes aus dem Volk.

Die Liberalen und die CSU wollen nur das Referendum, darüber hinaus aber keine weiteren Mitbestimmungsrechte für die Bürger auf Bundesebene. Diesen Standpunkt hält Bundeskanzler Schröder für widersprüchlich.

Entweder man sagt, die Menschen sollen mehr direkten Einfluss auf die politischen Entscheidungen haben und nicht nur über Wahlen, dann muss das für alle wichtigen Bereiche gelten, oder man lässt es. Aber sich einzelne Bereiche herauszupicken das ist falsch und deshalb hat die SPD gesagt: Bitte schön, wenn ihr klüger geworden seid, verehrte Opposition können wir diesen Antrag wieder einbringen und Ihr könnt Euch neu dazu verhalten, und wenn das dann mit den Stimmen der Opposition, weil anders geht’s ja nicht, weil man ja eine Zweidrittelmehrheit zur Änderung der Verfassung braucht, beschlossen wird, dann iss okay, dann kann man das auch für Europa anwenden.

Doch auch die Regierung war zunächst nicht für beide Versionen der direkten Demokratie. Ursprünglich lehnte sie das Referendum ab. Zwar ist die Regierung Schröder seit Jahren für mehr Mitbestimmung der Bürger auf Bundesebene. Ein Referendum jedoch hätte ihrem Plan widersprochen, sie so schnell und reibungslos wie möglich durch das nationale Parlament absegnen zu lassen. Dennoch gab die Regierung dem Druck in der Öffentlichkeit nach – passt es doch schlecht zusammen für mehr Mitbestimmung der Bürger, aber gegen Referenden zu sein.
So ergänzte sie daher ihren Gesetzentwurf um die Möglichkeit, auch Referenden abzuhalten.

Dieser Entwurf lag schon in der Schublade. Bereits vor zwei Jahren hatte die Koalition im Bundestag über die Volksgesetzgebung abstimmen lassen.
Damals war sie an der Union gescheitert.
Das droht ihr auch jetzt. Denn mag Angela Merkel auch laut nachgedacht haben über die Unterschriftenaktion gegen einen EU-Beitritt der Türkei , so ist die CDU doch strikt gegen direkte Demokratie auf Bundesebene.

Die Regierung braucht aber die Stimmen der Union, um ihr Vorhaben durchzubringen - und hat ihr jetzt Verhandlungen angeboten. Auf großes Interesse stößt sie allerdings nicht. CDU-Europapolitiker Peter Hintze.

Die CDU tritt für die repräsentative Demokratie ein wie sie in unserem Grundgesetz konzipiert ist, weil diese Entscheidungsform sich als ausgesprochen effizient erwiesen hat und anderen Entscheidungsformen überlegen ist. Warum? Wenn es jetzt um so eine komplexe Materie wie die EU-Verfassung geht, dann ist einfach der Entscheidungskontext im Parlament ein günstigerer als in einer Volksabstimmung in der Bevölkerung. Wir haben im Parlament die Möglichkeit, über Monate uns mit den Texten zu beschäftigen, Vergleiche anzustellen zu den Vorläuferverträgen und dann zu entscheiden ob unser Ja berechtigt und begründet ist. Eine Volksabstimmung wäre eine Stimmungsschlacht, in der Kräfte auf einmal auf die politische Bühne treten, die im normalen System der parlamentarischen Demokratie überhaupt keine Chance hätten.

Dieses Argument überzeugt Strempt-Ortsvorsteher Wulf-Dietrich Simon nicht.

Ich glaube, dass unter den so genannten Profipolitikern sind so viele, die auch nicht wissen, wenn sie abstimmen, über was sie da eigentlich abstimmen. Deswegen ist der Bürger nicht unbedingt schlechter informiert, wenn er die Möglichkeit dazu hat, die Informationen zu bekommen.

Hunderte von EU-Verfassungen und stapelweise Info-Material hatten der Ortsvorsteher und Helfer im Ort verteilt - auch an Rolf-Dieter Runge.

Das ist natürlich nicht unbedingt eine sehr leichte Lektüre, schon gar keine Bettlektüre, aber man hat uns auch weitere Informationen an die Hand gegeben, z.B. ein so genanntes Abstimmungsbuch, wo einige Argumente pro und auch einige Argumente contra diese Verfassung aufgeführt waren. So konnten wir uns dann ein Bild machen.

Weder er noch die anderen Dorfbewohner hätten sich sonst so intensiv mit der EU-Verfassung auseinandergesetzt, meint Rolf-Dieter Runge. Das ist auch die Erfahrung von Grünen-Poltikerin Anna Lührmann.

Ich selber war auch in Strempt, wenige Wochen vor der Abstimmung dort über die Verfassung, und ich hab‘ erlebt, dass da Otto-Normal-Verbraucher auf mich zukamen und wissen wollte: Was steht denn da eigentlich drin, was ändert sich dadurch für mich, wohingegen ich in anderen Städten, die jetzt nicht abgestimmt haben, oft auf Desinteresse gestoßen bin, wenn ich versucht habe, über das Thema EU-Verfassung zu reden.

Für die Partei mit den hohen basisdemokratischen Ansprüchen ist das Thema Bürgerbeteiligung besonders wichtig und sensibel. Noch einmal Anna Lührmann.

Die Grüne Partei ist die Partei, die für direkte Demokratie einsteht. Wir haben jetzt auch auf unserem letzten Parteitag einen Antrag für ein Referendum über die europäische Verfassung beschlossen. Die Ideallösung wäre für mich, wenn wir alle an einem Tag in ganz Europa in einem europaweiten Referendum über die Verfassung abstimmen würde, weil das würde auch dem Charakter der Verfassung gerecht werden, dass es quasi einen neuen Grundstein legt für ein neues Europa.

Der Präsident des Bundesverfassungsgerichtes Hans-Jürgen Papier ist gegen Volksgesetzgebung. Er sieht vor allem rechtliche Probleme bei einem europaweiten Referendum über die EU-Verfassung wie es die Grünen favorisieren.

Eine solche europaweite Volksabstimmung würde die Annahme suggerieren als gäbe sich ein europäisches Staatsvolk, das es ja gar nicht gibt, eine eigene, eine neue Verfassung. Daher möchte ich dringend davor warnen, mit einem solchen symbolischen Akt eine Fehlvorstellung zu suggerieren, als gehe es hier um die Gründung eines europäischen Bundesstaates.

Eine Gruppe von Jura-Professoren unterstützt das Anliegen Referendum. Einer von ihnen ist der Europarechtler und Direktor des Walter-Hallstein-Institutes in Berlin, Ingolf Pernice.

Ich denke, dass wenn es wirklich gut erklärt wird, jeder Bürger und jede Bürgerin überzeugt werden kann davon, dass diese Verfassung für Europa gegenüber dem Zustand der jetzt rechtlich herrscht, also der Zustand der recht komplexen vielfältigen Verträge die die europäische Union begründen, der wird verbessert, der wird abgeschafft.

Auch der Verein "Mehr Demokratie" engagiert sich für direkte Bürgerbeteiligung. Vorstandsmitglied Gerald Häfner beschäftigt sich seit sechzehn Jahren mit dem Thema.

Es gibt internationale Vergleichsuntersuchungen, die danach fragen, wie glücklich die Menschen in einer Gesellschaft sind und ausgesprochen interessant war dabei, dass die Menschen um so glücklicher sind, je mehr sie in den sie selbst und ihr Leben betreffenden politischen Fragen selbst mitreden und mitentscheiden können. Deswegen kann man durchaus verkürzt auch sagen, mehr Demokratie macht glücklich.

Selbst mitreden – Dabei geht es in Deutschland auch immer wieder um die eigene Geschichte. An der Geburt seines Grundgesetzes war das deutsche Volk nicht beteiligt. Für die Ausarbeitung waren die Mitglieder des parlamentarischen Rates zuständig. Viele der so genannten Mütter und Väter des deutschen Grundgesetzes hatten wenig Vertrauen in ein Volk, das Hitler gefolgt war.


Natürlich war es nicht nur das Volk, das sich von Hitler irreführen ließ, sondern auch ein großer Teil seiner Repräsentanten.

Durch ihre Zustimmung zum Ermächtigungsgesetz gaben sie Hitlers Machtergreifung einen legalen Anstrich.


Doch die Befürworter von mehr Bürgerbeteiligung konnten sich im Parlamentarischen Rat nicht durchsetzen. Für einen einzigen Fall sieht das Grundgesetz bisher ein Referendum ausdrücklich vor: für die Neugliederung der Bundesländer. Sie kann nur vollzogen werden, wenn die betroffenen Bürger ihr zustimmen. So scheiterte 1996 die von fast allen Politikern und Experten für vernünftige gehaltene Zusammenlegung Berlins und Brandenburgs am Einspruch der Brandenburger Bevölkerung. Während es auf Bundesebene sonst kaum Beispiele für direkte Demokratie gibt: seit 1990 ist in den Verfassungen aller deutschen Bundesländer direkte Demokratie in Form von Volksgesetzgebung vorgesehen.

Das Land, das die längsten Erfahrungen hat, ist Bayern. In Bayern gibt es seit 1949 Volksbegehren und Volksentscheide, und hier ist zum Beispiel die Rundfunkfreiheit über lange Zeit auf diesem Weg gesichert worden über Volksentscheid. Durch einen Volksentscheid wurde dann die Gemeinschaftsschule , d.h. der gemeinsame Unterricht für Schüler verschiedener Konfessionen in Bayern durchgesetzt. In Bayern war es auch, dass wir das bessere Müllkonzept durchgesetzt haben das heißt eine strikte Politik der Müllvermeidung, Mülltrennung, Recycling von Müll. Seit Mitte der neunziger Jahre haben wir auch in anderen Bundesländern wachsende Erfahrungen mit direkter Demokratie. So ist jetzt zum Beispiel gerade in Hamburg ein radikal demokratischeres Wahlrecht eingeführt worden auf dem Weg der direkten Demokratie.

Die direkte Demokratie funktioniert in den meisten Bundesländern über ein dreistufiges Verfahren. In einem ersten Schritt, der Volksinitiative, müssen die Bürger eine vorgegebene Anzahl von Stimmen sammeln. Dann ist das Landesparlament dazu aufgefordert, sich mit dem Thema zu beschäftigen. Verabschiedet das Parlament danach kein Gesetz, können die Bürger als zweite Stufe ein Volksbegehren einleiten. Dazu müssen sie noch einmal, diesmal aber wesentlich mehr Unterschriften sammeln. Wenn die zusammenkommen, folgt als dritte Stufe ein Volksentscheid in Form einer Abstimmung. Das Ergebnis ist rechtsverbindlich.


Die Hürden für eine Volksabstimmung sind in den Bundesländern unterschiedlich hoch. Während in Brandenburg weniger als vier Prozent der Stimmberechtigten für ein Volksbegehren unterschreiben müssen, sind es im Saarland zwanzig Prozent. In den meisten Landesverfassungen ist eine Besonderheit für Volksabstimmungen eingebaut. Sie macht es den Bürgern in der Praxis fast unmöglich, ein Gesetz auf direkte Weise zu verabschieden: Bei dieser Besonderheit handelt es sich um das so genannte Zustimmungsquorum.

Demnach genügt es nicht, wenn die Mehrheit derjenigen, die abstimmen dafür ist. Diese Mehrheit muss zudem einen bestimmten Teil der Bevölkerung ausmachen – in den meisten Bundesländern bei einfachen Gesetzen 25 Prozent. Das bedeutet, dass wenn sich beispielsweise ein Viertel der Bürger an einer Abstimmung beteiligt, ausnahmslos alle dafür stimmen müssten. So ist nicht verwunderlich, dass bisher nur eine Handvoll Gesetze direkt durch das Volk verabschiedet wurden.

Bayern ist das volksgesetzgebungsfreundlichste Land in Deutschland. Und im internationalen Vergleich – Welches Land beteiligt seine Bürger am stärksten an politischen Prozessen?
Global gesehen ist die Schweiz Spitzenreiter in Sachen direkter Demokratie: Über fast alle wichtigen Fragen und Gesetze können die Bürger selbst entscheiden. In der Europäischen Union liegen Dänemark und Irland vorne. Ihre Verfassungen sehen Referenden vor, wenn Souveränitätsrechte an die EU abgetreten werden. Eine echte Volksgesetzgebung, also vom Volk verabschiedete Gesetze, gibt es dort aber nicht. Frankreich, Italien und Spanien verlangen keine Abstimmung über die EU-Verfassung, die Referenden sind freiwillige Zugeständnisse der jeweiligen Regierungen. Auch der französische Staatspräsident Jacques Chirac ist kein Befürworter eines Referendums, hat aber dem Druck der Abstimmungs-Befürworter in seinem Land nachgegeben.


Unabhängig davon, ob nun tatsächlich dem Wunsch der Mehrheit der Deutschen entsprochen wird und es zu einem Referendum über die EU-Verfassung kommt – eine alle Jahre wieder diskutierte Frage steht erneut auf der Tagesordnung: Wieviel bürgerliches Engagement braucht und verträgt ein demokratischer Staat? Taugt mehr Bürgerbeteiligung und Volksgesetzgebung als Mittel gegen das Gefühl: Die da oben tun ja doch, was sie wollen? Politologe Oskar Niedermayer, Professor an der Freien Universität Berlin.

Die Einführung direktdemokratischer Elemente in die Verfassung ist jetzt natürlich nicht das Allheilmittel, das die Politikverdrossenheit sofort beseitigen wird, aber ich bin schon der Meinung, dass es einen positiven Effekt haben wird, wenn die Leute dann erkennen: Die politische Führungsschicht ist bereit, Macht mit uns zumindest in bestimmten Bereichen zu teilen, und gibt uns die Möglichkeit, uns wirklich auch in den politischen Prozess selbst einzubringen und mitzuentscheiden. Alle Umfragen in der letzten Zeit die diese Frage angesprochen haben, zeigen, dass die ganz überwiegende Mehrheit der Bevölkerung dafür ist, nicht nur über die EU-Verfassung abstimmen zu können, sondern auch generell plebiszitäre Elemente in die Verfassung einzufügen.

Der stellvertretende SPD-Fraktionsvorsitzende Gernot Erler befürwortet eine Volksgesetzgebung auf Bundesebene. Nichtsdestoweniger sieht er auch Probleme, wenn Bürger an politischen Entscheidungen beteiligt werden:

Ich selber bin von meiner Vorbildung her Historiker und weiß daher, dass es schon Situationen gibt, in der die Vertreter einer repräsentativen Demokratie weiter voranschreiten, als die Mehrheitsfähigkeit im eigenen Land hergibt. Man könnte auch umgekehrt formulieren: Vielleicht wären wir heute nicht so weit mit einer europäischen Verfassung, wenn es in allen Fällen die Verpflichtung gegeben hätte, das auch mehrheitsfähig zu machen in Phasen, in denen die positive Stimmung, was Europa angeht, auch nicht so weit war und wo wir es ja auch mit Ländern zu tun haben, in denen, anders als in Deutschland, es namenhafte anti-europäische Kräfte gibt, die nicht davor zurückgeschreckt hätten auch populistisch und propagandistisch zu versuchen, ein solches Ja zu weiteren Integrationsschritten zu verhindern.

Unbeschränkte Mitbestimmung wünscht sich auch der Bundeskanzler nicht: Im rot-grünen Gesetzesentwurf sind die Themen Haushalt, Diäten und Todesstrafe ausgeklammert. Referenden hingegen können nur über außenpolitische Themen stattfinden, genauer gesagt über völkerrechtliche Verträge. Und eine Zweidrittel-Mehrheit der Abgeordneten muss überhaupt erst beschließen, den Bürgern diesen Vertrag vorzulegen.

Und dann ist da auch noch das Thema EU-Beitritt der Türkei, das die CDU immer wieder auf den Tisch bringt: Wer über die EU-Verfassung abstimme, müsse konsequenterweise auch über die Türkei abstimmen lassen. Dieser Ansicht ist Bundeskanzler Schröder nicht.

Das ist eben der Grundirrtum. Das, was an direkter Demokratie ergänzt werden soll, bezieht sich auf Gesetzgebung. Das hat nichts zu tun mit Regierungshandeln, und die Frage eines Beitrittes eines Staates zur EU ist Regierungshandeln und nicht Parlamentshandeln.

Darüber lässt sich trefflich streiten. Doch vermutlich muss über das Thema Referendum und Türkei gar nicht mehr diskutiert werden, denn die Regierung hat aus Referendum und Volksgesetzgebung ein Paket geschnürt. Eines, das weder die Union noch die FDP wollen. CSU und FDP fordern allenfalls das Referendum und die CDU weder das eine noch das andere. Damit ist eine Verfassungsänderung so gut wie ausgeschlossen.

Verhandlungen mit der Regierung haben Angela Merkel und Edmund Stoiber bereits abgelehnt. Selbst wenn es irgendwie doch zu einer Einigung käme, würde die Zeit für ein EU-Verfassungs-Referendum knapp.
Politologe Oskar Niedermayer.

Man könnte schon der Auffassung sein, dass dies ein politisch geschickter Schachzug war, denn dem Bundeskanzler war natürlich vorher die Haltung des politischen Gegners zu dieser Frage bekannt und er wusste, also dass ein solcher Vorschlag mit der allgemeinen Einführung direktdemokratischer Elemente von der Union nicht befürwortet werden wird und insofern könnte man zu der Auffassung gelangen, dass es vielleicht Gerhard Schröder und auch Joschka Fischer ganz recht ist, wenn das dann an der Union scheitert und nicht an der Regierung.


So wird Strempt in der Eifel vielleicht das einzige direkt-demokratische gallische Dorf in einer repräsentativen Demokratie bleiben. Mit über 73,6 Prozent Ja-Stimmen haben die Strempter die Verfassung angenommen.

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