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Syrien und die UNO

Die gelähmte Staatengemeinschaft

Von Claudia Sarre

UNO-Sicherheitsrat in New York
UNO-Sicherheitsrat in New York (picture alliance / dpa)

Der Versuch eine Syrienresolution zu verabschieden, scheiterte zweimal an der Blockadehaltung von zwei UN-Ratsmitgliedern: den Vetomächten Russland und China. Der Ruf nach einer Reform der Ratsstruktur wird seitdem immer lauter.

Hauptquartier der Vereinten Nationen in New York. Mit ernster Miene eröffnet UN-Botschafter Peter Wittig die Sitzung des Sicherheitsrats. Der Deutsche hat in diesem Monat den Vorsitz über das höchste UN-Gremium. Neben ihm auf den UNO-blauen Sesseln am Hufeisentisch sitzen seine 14 Ratskollegen – konzentriert in ihre Unterlagen vertieft. Peter Wittig erklärt, dass der Rat die Übergriffe auf westliche Botschaften durch radikale arabische Demonstranten aufs Schärfste verurteile.

In dieser Sache sind sich alle Mitglieder der "Weltregierung" einig. Ausnahmsweise. Denn in anderen Fällen – etwa in der Syrienkrise – ist der Sicherheitsrat zutiefst zerstritten. Der Bürgerkrieg in Syrien ist diese Woche eines der zentralen Themen bei den United Nations. Wie jedes Jahr im September reisen Staatschefs und Außenminister der 193 Mitgliedsstaaten zur alljährlichen Generalversammlung an den East River. Alle aktuellen globalen Konflikte kommen dann auf den Tisch. Am Mittwoch wird sich ein "High Level Meeting" - eine hochrangige Sitzung des Sicherheitsrats – mit den Entwicklungen im Nahen Osten beschäftigen. Ein Vorstoß der deutschen Außenpolitik – so UN-Botschafter Peter Wittig:

"Das ist eine Initiative von Außenminister Westerwelle, der diese Sitzung auf Minister- und Staatschefebene leiten wird. Diese Sitzung ist ganz und gar gewidmet den Umwälzungen in der arabischen Welt. Da wird Syrien zur Sprache kommen. Ich rechne damit, dass viele sehr nachdrücklich zu Syrien sprechen werden."

Und das hat seinen Grund. Seit über 18 Monaten kommt es in dem arabischen Land zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen der syrischen Regierung und der Opposition. Mindestens 20.000 Menschen sind dabei schon ums Leben gekommen. Hunderttausende sind auf der Flucht. Nicht nur die arabischen Nachbarn befürchten, dass der Krieg auf die umliegenden Staaten übergreifen könnte. Seit vielen Monaten versucht der UN-Sicherheitsrat, das Regime des syrischen Präsidenten Baschar al-Assad in die Schranken zu weisen, um die Kämpfe zu stoppen. Dreimal sind vom Westen eingebrachte Resolutionen, die ein Ende der Gewalt verlangten, gescheitert. Jedes Mal lag es einzig und allein an der Blockadehaltung von zwei Ratsmitgliedern: den Vetomächten Russland und China.

"Hier sind einfach Interessen kollidiert. Die meisten Sicherheitsratsmitglieder haben darauf bestanden, eine starke Botschaft des Sicherheitsrats auszusenden, dass Assad, der Hauptverantwortliche für das Töten und Morden, seine Gewalt einstellen möge und einen politischen Übergangsprozess initiieren möge. Dies war nicht im Sinne der Russen und Chinesen – ich sage das ganz offen."

Insbesondere Russland stellt sich - als einer der letzten Verbündeten Syriens – schützend vor das Assad-Regime. Moskau gilt als Waffenlieferant Syriens und unterhält mit dem Hafen von Tartus einen wichtigen Militärstützpunkt – den einzigen im Mittelmeer. Außerdem befürchten die Russen und Chinesen eine militärische Einmischung wie im Falle von Libyen. Im vergangenen Jahr hatte eine UN-Resolution zum Schutz der libyschen Bevölkerung zu einem militärischen Eingreifen des Westens geführt. Die NATO ging dabei nach Meinung von Russland und China zu weit.

"Deshalb ist der Sicherheitsrat gespalten gewesen. Ich will aber auch betonen, es war eine Selbstisolierung Russlands und Chinas. Die anderen Mitglieder hätten gerne eine führungskräftigere Rolle des Sicherheitsrates gesehen."

Ähnlich wie der deutsche Diplomat Peter Wittig würde auch Ban Ki Moon gerne eine "führungskräftigere Rolle" des wichtigsten UN-Gremiums sehen. Seit Monaten appelliert der UN Generalsekretär wieder und wieder an den Rat, zu einer gemeinsamen Haltung zu finden. Vor ein paar Tagen in New York waren seine Wort deutlich:

"Die Lähmung des Rates schadet nicht nur dem syrischen Volk, sondern auch der Glaubwürdigkeit des Gremiums. Gleichzeitig schwächt sie das Konzept zum Schutz von Zivilisten in Konfliktgebieten, das mit so großen Hoffnungen und Erwartungen entwickelt wurde."

Der Sicherheitsrat ist also nicht nur hilflos, er ist zur Untätigkeit verdammt. Im zentralen Gremium der Weltgemeinschaft sind die Fronten verhärtet. Wie konnte es so weit kommen?

Rückblick: 19. Juli 2012, zum dritten Mal scheitert eine Resolution im Sicherheitsrat. Kurz zuvor hat das blutige Gemetzel in Syrien einen vorläufigen Höhepunkt erreicht. Die vom damaligen UN-Syrienbeauftragten Kofi Annan ausgehandelte Waffenruhe wird nicht eingehalten. Bei einem Massaker kommen Hunderte unschuldige Syrer ums Leben. Die Weltöffentlichkeit ist bestürzt. Der Druck auf den Sicherheitsrat, doch endlich zu handeln, wird immer größer. Wieder erarbeiten die westlichen Staaten einen Resolutionsentwurf, der wirtschaftliche Sanktionen gegen das Assad-Regime vorsieht. Und wieder – bereits zum dritten Mal – lehnt Russland als Syrien-Verbündeter den Entwurf ab. Nach der Kampfabstimmung im Rat kommt es zu einem garstigen Wortwechsel zwischen den Diplomaten:

Der britische Resolutionsentwurf sei in vielerlei Hinsicht lächerlich, moniert der russische UN-Botschafter Vitali Tschurkin zynisch.

Der Brite Lyall Grant rechtfertigt sich, sie hätten ihr Bestes getan, um eine Einigung zu erreichen. Man solle doch die Russen und Chinesen fragen, was das für ein Signal an Damaskus sei. Der Ton im Rat ist scharf geworden, fast aggressiv. Dabei sollen sich die 15 Mitglieder – laut UN-Charta - eigentlich um die Wahrung des Friedens in der Welt kümmern. Dafür sind sie ermächtigt, Völkerrecht zu sprechen und unter Umständen sogar militärische Operationen einzuleiten.

"Die Stimmung im Sicherheitsrat ist so schlecht wie zu Zeiten des Kalten Krieges. Es gibt dort eine tiefe Spaltung. Das behindert natürlich die Arbeit des Sicherheitsrats, nicht nur in der Syrienkrise, sondern ganz generell. Weil es kein Vertrauen gibt."

Sagt der Politikwissenschaftler Simon Adams, der als Direktor einer UN-kritischen Nichtregierungsorganisation auch intimer Kenner der Staatengemeinschaft ist. Der derzeitige Ratspräsident Peter Wittig widerspricht jedoch.

"Ich glaube, das ist etwas übertrieben. Wir haben aber, das kann man nicht leugnen, scharfe Auseinandersetzungen zu Syrien gehabt. Da fiel auch manches scharfe Wort."

Schneidende Worte und eine tiefes Zerwürfnis zwischen westlichen Staaten auf der einen Seite und Russland und China auf der anderen. Dass es zu diesem Stillstand im Sicherheitsrat kommen konnte, liegt aber in erster Linie an einem ganz anderen Umstand, erklärt UN-Kritiker Simon Adams: der völlig unzeitgemäßen Zusammensetzung des Rates.

"Die Struktur des Sicherheitsrates ist überholt. Sie spiegelt die Machtverhältnisse nach dem Zweiten Weltkrieg wider. Die Siegermächte damals wollten nicht nur weitere Kriege verhindern, sondern natürlich auch ihre eigene Macht festigen. Mit Siegermächten meine ich die P5, die fünf ständigen Mitglieder."

Die P5 – das sind die USA, Frankreich, Großbritannien, Russland und China. Sie besitzen ein Vetorecht und können somit Resolutionen zu Fall bringen. Deutschland ist seit Anfang 2011 eines von zehn nichtständigen Ratsmitgliedern und damit ohne Mitspracherecht. Seit Jahrzehnten bemüht sich die Bundesregierung um einen ständigen Sitz. Auch Wittig kritisiert die Kräfteverteilung im Rat, da sie nicht mehr der heutigen Weltordnung entspräche.

"Der Sicherheitsrat ist reformbedürftig, das steht außer Zweifel. Diese Blockade der 5 unterstreicht, dass der Sicherheitsrat besser die Machtverhältnisse von heute widerspiegeln muss. Und das ist einer der Gründe, weshalb wir zu den Reformmotoren gehören, um einen effektiven und möglichst schlagkräftigen Sicherheitsrat zu haben."

Frankreich und Großbritannien haben sich in der Vergangenheit durchaus reformwillig gezeigt, jedoch ohne irgendwelche Ergebnisse. Denn in einer Frage sind sich die fünf Vetomächte einig: Auf ihre Machtposition – bzw. ihr Vetorecht - wollen sie keinesfalls verzichten. Für den langjährigen UN Reuters-Korrespondenten Lou Charbonneau wirkt dieser Machtpoker wie ein kindisches Spiel, in dem es gilt, das eigene Revier zu verteidigen.

"Fünf Länder haben die dicksten Häuser in der Straße. Die anderen zehn haben nur kleine Hütten und beschweren sich ständig, das sei nicht fair, sie bezahlten genauso viel und wollten auch ein dickes Haus. Frankreich und GB sagen ok, warum nicht, aber die USA, Russland und China sagen, nein, auf keinen Fall, das vermindere den Wert ihrer Häuser. Sie lehnen noch mehr dicke Häuser ab."

Die zehn Mitglieder ohne Vetorecht werden also zu reinen Untermietern - auch weil sie dem Gremium nur für zwei Jahre angehören. Dass der Sicherheitsrat häufig zu keiner gemeinsamen Haltung findet, liegt auch daran, dass die Diplomaten in dem exklusiven Zirkel vorrangig die nationalen Interessen ihrer eigenen Länder vertreten – und die seien oft nicht identisch mit der Sicherung des Weltfriedens, so UN-Korrespondent Lou Charbonneau.

"Nicht der Sicherheitsrat, sondern die Beziehungen zwischen den Staaten sind das Problem. Die USA, Frankreich und Großbritannien haben eine andere Sicht der Welt als Russland und China. Der Sicherheitsrat könnte effektiv arbeiten, wenn die Staaten eine Einigung fänden."

Die Syrienkrise jedoch ist das beste Beispiel: Selbst bilaterale Gespräche – zum Beispiel zwischen dem russischen Außenminister Sergej Lawrow und US-Außenministerin Hillary Clinton – nützen nichts, wenn die Positionen derart verhärtet sind. Was für Ideen gibt es also, den verkrusteten Rat mit den antiquierten Strukturen zu erneuern?

"Die meisten Länder befürworten eine Erweiterung des Sicherheitsrates. Und die meisten sagen, dass die großen Regionen des Südens – zum Beispiel Indien, Brasilien, natürlich auch eine afrikanische Nation zum Beispiel Südafrika unterrepräsentiert sind, und ich füge auch hinzu, dass das auch gilt für die großen Beiträger, zu denen zähle ich auch Deutschland."

Deutschland ist der drittgrößte Geldgeber der UN. Nach den USA und Japan steuert die Bundesrepublik den höchsten Pflichtbeitrag zur Finanzierung der UN bei. 2010/2011 waren das 2,3 Milliarden Euro. Länder wie China oder Brasilien, die längst zu den größten Volkswirtschaften der Erde gehören, zahlen dagegen vergleichsweise wenig. Deutschland will daher sowohl Veränderungen bei den Beitragszahlungen als auch bei der Mitgliedschaftsstruktur vorantreiben. Bislang allerdings ohne Erfolg. Dabei gab es in der Vergangenheit durchaus schon Ansätze und kleine Erfolge. 1965 konnte der Kreis der nicht-ständigen Mitglieder von sechs auf zehn erweitert werden - obwohl sich vier der fünf Vetomächte bis zuletzt widersetzt hatten! Nach Jahren der Stagnation kam erst 2005 - nach dem Irakkrieg - wieder Schwung in die Diskussion, als der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan die Reform zu seinem persönlichen Projekt machte.

"Ich glaube, die Reformvorschläge sind gewagt, aber machbar. Wenn wir in der Lage sind, die richtigen Entscheidungen zu treffen, stärken wir die UN und bereiten sie für das 21. Jahrhundert vor."

Bundeskanzlerin Angela Merkel setzte sich persönlich für die Reformen ein, als sie 2006 die UN-Vollversammlung besuchte.

"Wir sind natürlich der Meinung, dass wir dringend eine Reform des UN-Sicherheitsrates brauchen. Dass Deutschland sich um diesen Sitz bewirbt, das wird auch von der jetzigen Regierung unterstützt. Dennoch ist es nicht der einzige Punkt einer Reform des UN-Sicherheitsrates und man wird hier sicher noch eine Vielzahl an Diskussionen führen müssen. Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrates ist das Allerwichtigste."

Unter der Federführung Deutschlands kam der sog. G4-Plan zustande – benannt nach den vier Nationen Brasilien, Indien, Japan und Deutschland. Er sah den Ausbau des Sicherheitsrats auf 25 feste Sitze vor. Um EU-interne Rivalitäten zu entschärfen, kam auch der Gedanke eines EU-Sitzes zeitweilig auf, wurde jedoch wieder verworfen. Vor allem die ehemaligen Großmächte Großbritannien und Frankreich wollten nicht auf ihr Privileg der Vollmitgliedschaft im Sicherheitsrat verzichten. Lange galt dieser G4 Plan als hoffnungsvoller Ansatz, erfolgreich war er jedoch nicht. Auch der UN-Korrespondent Lou Charbonneau hat Zweifel daran, dass mehr Vertreter im Sicherheitsrat auch mehr Beschlüsse hervorbrächten.

"Wahrscheinlich wäre ein Rat mit mehr Mitgliedern noch weniger effektiv. Sie würden nur noch länger brauchen, um nichts zu entscheiden."

Dennoch ist die Reformdiskussion nicht beendet. Im vergangenen Jahr legte die Gruppe der Small Five – der Kleinen Fünf - Costa Rica, Jordanien, Singapur, Liechtenstein und die Schweiz - einen Resolutionsentwurf zur Reform des Rates vor. Dieses Papier sieht unter anderem ein Erweiterungsmodell vor, bei dem sich neue Mitglieder regelmäßig der Wiederwahl stellen müssen. Außerdem solle sich der Rat stärker den anderen Mitgliedsstaaten öffnen, erklärt der Schweizer UN-Botschafter Paul Seger.

"Was wir möchten, ist, dass der Sicherheitsrat offener wird gegenüber den übrigen Mitgliedsstaaten, transparenter; auch die Meinungen der übrigen Mitgliedsstaaten stärker mit einbezieht. Uns geht es vor allem um die Arbeitsmethodik.""

Die Small Five sind zwar für mehr Mitglieder im Sicherheitsrat, aber sie sind gegen zusätzliche Veto-Mächte. Damit der Sicherheitsrat effizient arbeiten könne, müsse das Vetorecht eher reduziert als ausgedehnt werden, sagt Paul Seger. Allerdings – so der Schweizer Diplomat – sei es illusorisch, diese Befugnis komplett aufzuheben.

"Ich denke, das Vetorecht abzuschaffen, das ist politische Utopie. Das wird wahrscheinlich auf absehbare Zeit nicht realistisch sein. Was wir zu tun versuchen, ist, das Veto zumindest einzugrenzen. Dass man die Sicherheitsratsmitglieder, die das Veto haben, dazu verpflichtet, in bestimmten Situationen, z. B. bei Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Genozid, dass man dort das Veto nicht anwendet."

Hätten sie diese Regelung, das Vetorecht zu beschränken – fügt Seger hinzu –, wäre eine Syrienresolution sehr wahrscheinlich zustande gekommen. Es gibt also eine Vielzahl an Reformvorschlägen, aber kein Modell, auf das sich die Mehrheit der 193 Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen einigen können. Denn – neben der Zustimmung der fünf Vetomächte - wäre auch eine Zweidrittelmehrheit der Generalversammlung notwendig, um die UN-Charta zu ändern.

"Wir sind häufig etwas verdrießlich über den Umstand, dass die Vereinten Nationen bisher nicht in der Lage waren, sich zu reformieren und das ist kein gutes Zeugnis für diese wichtige Weltorganisation."

Die Reputation der Sicherheitsrats hat tatsächlich enorm unter der Syrienkrise gelitten. Das Versagen des zentralen Organs der Kriegs- und Krisendiplomatie stellt die Glaubwürdigkeit der gesamten Organisation infrage. Allerdings gäbe es eine Aufgabe – so UN-Kritiker Simon Adams – , die die UN bei aller Ohnmacht und Hilflosigkeit trotzdem noch erfüllen könnten: nämlich eines Tages die Verantwortlichen der schändlichen Gewaltverbrechen in Syrien, vor dem Strafgerichtshof in Den Haag zur Rechenschaft zu ziehen.

"Es gibt Beobachter vor Ort, die Beweise oder Zeugenaussagen sammeln. Es gibt auch eine Untersuchungskommission beim Menschenrechtsrat. Für die UN sollte es eine Priorität sein, die Geschehnisse sehr genau zu beobachten und denjenigen, die gegen Menschenrechte verstoßen, mit Konsequenzen zu drohen."

Trotz aller Streitigkeiten und Handlungsunfähigkeit des Sicherheitsrats hat die Staatengemeinschaft also durchaus ihre Berechtigung.

Es sei vielleicht nicht die beste Organisation, aber es sei die beste, die sie hätten, betonte Kofi Annan in einem Interview. Was man tatsächlich hin und wieder übersieht, ist, dass der Sicherheitsrat in vielen weltpolitischen Krisen, beim Einsatz von Friedensmissionen oder anderen globalen Problemen Tag für Tag weitreichende – und vor allem einstimmige! - Entscheidungen trifft:

"The draft resolution has been adopted unanimously.(…)The meeting is adjourned."

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