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StartseiteHintergrundDie Eurorettung auf dem Prüfstand10.06.2013

Die Eurorettung auf dem Prüfstand

Das Bundesverfassungsgericht und die Euro-Schutzschirme

Über die womöglich unbegrenzten Anleiheankäufe der EZB von Schuldenländern muss das Bundesverfassungsgericht entscheiden. Einige Experten bezweifeln allerdings, dass es dafür zuständig ist. Die Vorgehensweise in Karlsruhe könnte europaweite Auswirkungen haben.

Von Theo Geers und Max Steinbeis

Die Bundesverfassungsrichter stehen vor einer schwierigen Entscheidung. (dpa / pa / Uli Deck)
Die Bundesverfassungsrichter stehen vor einer schwierigen Entscheidung. (dpa / pa / Uli Deck)
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Euro-Rettungsschirm ESM ist aufgespannt
Erleichterung über ESM-Urteil

"Ich komme damit zum Verlesen der Begründung in ihren wesentlichen Passagen: Die zulässigen Anträge sind überwiegend begründet. Nach Paragraf 32, Absatz - ein Mitrichter unterbricht: unbegründet – unbegründet. Sie sehen, es war eine intensive Diskussion."

Versprecher, das wissen wir seit Sigmund Freud, sind selten völliger Zufall. So dürfte es auch im vergangenen September gewesen sein, als Andreas Voßkuhle, Präsident des Bundesverfassungsgerichts, dessen vorläufige Entscheidung zum Eurorettungsfonds ESM und zum Fiskalpakt verkündete. Die Karlsruher Richter hatten entschieden, den Eurorettern einstweilen nicht in den Arm zu fallen. Selten war der politische Druck auf das höchste deutsche Gericht so groß, selten die öffentliche Erwartung an seine Entscheidung so hoch.

Die eine Seite warnte, ein einseitiger Stopp aus Deutschland würde die Eurozone und mit ihr vielleicht sogar die ganze Europäische Union ins Verderben stürzen. Die andere Seite prophezeite, mit dem ESM werde der Weg in die Transferunion geebnet und die demokratische Selbstbestimmung des deutschen Volkes auf dem Altar der europäischen Integration geopfert.

"Die Prüfung hat ergeben, dass die angegriffenen Gesetze die Verfassung mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht verletzen. Daher waren die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen."

Ein dreiviertel Jahr ist seither vergangen, und die Welt hat sich weitergedreht. Die Entscheidung war zwar formell nur vorläufig, das endgültige Urteil über ESM und Fiskalpakt steht noch aus. Mittlerweile aber sind beide Verträge in Kraft getreten. Und kaum jemand rechnet damit, dass sie noch für verfassungswidrig erklärt werden könnten. Dafür hat sich seither ein anderes Problem aufgetan, das dem Gericht offenbar massiv zu schaffen macht. Sagt Ingolf Pernice, Europarechtsprofessor an der Humboldt-Universität in Berlin.

"Das Wichtigste ist meines Erachtens der neue Punkt, der in letzter Minute nach Karlsruhe gebracht worden war. Und das ist die Frage des OMT, also dieses Programms für den Anleihenankauf, wofür dann auch in der mündlichen Verhandlung erstaunlich viel Zeit reserviert wird."

Gemeint ist die Ankündigung des Präsidenten der Europäischen Zentralbank, Mario Draghi, notfalls - in theoretisch unbegrenzter Menge - Anleihen von Schuldnerstaaten in der Eurozone aufzukaufen, um die Zinslast für diese in Grenzen zu halten. Mit dieser Ankündigung ist es der EZB zwar gelungen, die Eurokrise einstweilen zu entschärfen. Aber hätte die Notenbank überhaupt das Recht dazu, den hoch verschuldeten Eurostaaten auf diese Weise unter die Arme zu greifen? Darf die EZB Fiskalpolitik betreiben und womöglich Staatsschulden über die Notenpresse finanzieren? Diese Fragen sind heiß umstritten. Und sie werden im Mittelpunkt der Debatte stehen, wenn das Verfassungsgericht ab morgen zwei Tage lang mit Klägern und Experten über Recht- oder Unrechtmäßigkeit der Eurorettungspolitik der letzten Monate diskutiert.

Die mündliche Verhandlung ist auch deshalb von Bedeutung, weil letztlich das ganze Gebäude der verschiedenen Rettungsmaßnahmen auf dem Prüfstand steht.

"Was wir heute beschließen, ist ein wichtiger Schritt, um der Welt deutlich zu machen, wir stehen zum Euro, wir wollen ihn als unsere stabile Währung. Wir glauben, dass wir mit ihm besser wirtschaften können, besser im Wohlstand leben können. Und deshalb werbe ich um ihrer aller Zustimmung."

Berlin, 29. Juni 2012. Angela Merkel warb im Deutschen Bundestag um das Ja der Abgeordneten zum Fiskalpakt und zum Eurorettungsfonds ESM. Im Plenum wussten alle, es geht es um viel: um die Brandmauer Europas gegen die Schuldenkrise.

500 Milliarden Euro beträgt die Feuerkraft dieses ESM, von denen die Eurostaaten 60 Milliarden in bar einzahlen müssen. Die restlichen Milliarden sind Garantien, die fällig werden, wenn es darum geht, einem unter Druck der Finanzmärkte geratenen Eurostaat aus der Patsche zu helfen.

Wobei das frische Geld nur fließt, wenn dieser Eurostaat vertraglich zusagt, welche Reformen er im Gegenzug durchführen wird. Dieses "Keine Hilfe ohne Gegenleistung" ist für Deutschland besonders wichtig, denn Milliardenhilfen für angeschlagene Eurostaaten wie Griechenland sind nicht eben populär - weder beim Wähler noch im Bundestag. Andererseits wissen die Abgeordneten auch:

Der EZB-Präsident erklärt das neue Anleihenkaufprogramm (picture alliance / dpa / Boris Roessler)Der EZB-Präsident schließt einen unbegrenzten Anleihenankauf durch die EZB nicht aus. (picture alliance / dpa / Boris Roessler)"The Euro ist irreversible."

So brachte es EZB-Präsident Mario Draghi damals, als an den Märken schon auf ein Ende des Euro spekuliert wurde, auf den Punkt: Der Euro ist unumkehrbar.

Das aber heißt: Zu seiner Rettung muss tief in die Tasche gegriffen werden, sehr tief. Deutschland trägt bei jeder Rettungsaktion immer die Hauptlast, denn der deutsche Anteil am ESM liegt bei gut 27 Prozent. Was auch bedeutet, dass die deutschen Steuerzahler gut 27 Prozent des Ausfallschadens übernehmen müssten, sollte ein angeschlagener Eurostaat die ihm gewährten Hilfen nicht zurückzahlen können. Das wissen auch die Bundestagsabgeordneten und das verursacht Unbehagen.
Peter Gauweiler:

"Wir klagen auch deshalb, um deutlich zu machen, dass belegbar in diesen Verträgen haushaltsrelevante Entscheidungen des ESM gegen den Willen Deutschlands möglich sind."

An dieser Stelle kommt ein weiterer wichtiger Akteur in der Eurokrise ins Spiel – die EZB. Sie ist - wie jede andere Notenbank auch - unabhängig. Das soll garantieren, dass sich die Währungshüter in Frankfurt ausschließlich auf ihre Hauptaufgabe konzentrieren können, nämlich in der Eurozone für ein stabiles Preisniveau zu sorgen. So steht es in den europäischen Verträgen und kein Politiker darf der EZB ins Geschäft hinein reden. Doch in der Schuldenkrise kämpft die EZB längst an einer zweiten Front.

"Innerhalb unseres Mandats ist die EZB bereit, alles Erforderliche zu tun, um den Euro zu erhalten. Und glauben sie mir: Es wird ausreichend sein!"

London, 26. Juli 2012. EZB-Präsident Mario Draghi sprach vor Bankern. Diese Rede markiert für viele einen Dammbruch: Den Bruch mit dem Gebot, dass sich die EZB ausschließlich um die Wahrung der Preisstabilität kümmern soll - und um sonst nichts.

Tatsächlich hat in Augen etwa der Bundesbank ein solcher Dammbruch schon viel früher stattgefunden – nämlich im Mai 2010. Da beschloss der Zentralbankrat der EZB, sich in der Eurokrise aktiv als Krisenmanager zu betätigen. Die EZB begann, an den Börsen Staatsanleihen etwa aus Griechenland oder Italien aufzukaufen, die andere Investoren damals um fast jeden Preis loswerden wollten. Mit den Anleihekäufen wollte die EZB die hypernervösen Märkte beruhigen, indem sie signalisierte, es gibt auch für Schrottpapiere immer einen Käufer: eben die Europäische Zentralbank.

Das Signal wirkte wie gewünscht: Die EZB kaufte für 238 Milliarden Euro Anleihen aus Italien, Spanien, Griechenland, Portugal und Irland auf; knapp 209 Milliarden davon hatte sie Ende 2012 noch in ihren Büchern. Das beruhigt die Märkte bis heute.

Zumal Draghi am 6. September 2012 nochmals nachlegen ließ und die EZB förmlich – übrigens gegen die Stimme von Bundesbankpräsident Jens Weidmann - ein neues, ein unbegrenztes Aufkaufprogramm für Staatsanleihen beschloss, welches das alte vom Mai 2010 ablöste. Das Timing war pikant. Denn sechs Tage später, am 12. September, wollte das Bundesverfassungsgericht sein vorläufiges Urteil über die Klagen gegen den ESM verkünden.

Der CSU-Bundestagsabgeordnete Peter Gauweiler reagierte prompt, und zwar mit einem Eilantrag auf den EZB-Beschluss. Die Richter, so beantragte er, sollten am 12. September entscheiden, dass Deutschland erst dann dem ESM beitreten dürfe, wenn zuvor die EZB ihren Beschluss über den Ankauf von Staatsanleihen wieder aufgehoben hat.

"Darf es wirklich sein, dass die EZB, deren Ausgaben zu über 27 Prozent vom deutschen Steuerzahler garantiert sind, ohne jeden Parlamentsbeschluss Ankäufe von Schrottpapieren tätigt und dafür unsere Staatskasse und den Staatshaushalt belastet, ohne, dass dies vom Parlament beschossen wäre."

Die Richter gaben im vergangenen September in ihrer vorläufigen Eilentscheidung im Grundsatz grünes Licht für den ESM. Sie verwarfen damit auch Gauweilers Eilantrag. Deshalb ist es sehr unwahrscheinlich, dass sie jetzt im Hauptsacheverfahren davon wieder abweichen werden. Der ESM dürfte also Bestand haben.

Völlig vom Tisch wischten die Karlsruher Gauweilers Eilantrag allerdings nicht: Denn die Richter versahen ihr Ja zum ESM damals mit Einschränkungen.

"Die Haftungssumme, für die Deutschland beim ESM geradesteht, darf - egal was passiert - in keinem Fall die Höchstsumme von 190 Milliarden Euro übersteigen."

Und:

"Der ESM darf nicht zum "Vehikel einer verfassungswidrigen Staatsfinanzierung durch die EZB" werden."

Die Richter kündigten folgerichtig schon im vergangenen September an, im nun anstehenden Hauptsacheverfahren die Anleihekäufe der EZB noch einmal besonders scharf unter die Lupe zu nehmen. Deshalb stehen diese in dieser Woche im Mittelpunkt der mündlichen Verhandlung. Genau das wollte Gauweiler erreichen. Der CSU-Politiker kritisiert bis heute, dass die EZB durch ihre Käufe von Staatsanleihen nicht nur die ESM-Haftungsobergrenze von höchstens 190 Milliarden Euro aushebelt, sondern die Rechte der Abgeordneten gleich mit.

Deshalb erfüllt es Peter Gauweiler mit Genugtuung, dass die Richter im September in ihrem vorläufiges Urteil festhielten:

"Ein Erwerb von Staatsanleihen, der auf eine von den Kapitalmärkten unabhängige Finanzierung der Haushalte der Mitgliedsstaaten zielte, ist als Umgehung des Verbots der monetären Haushaltsfinanzierung untersagt."

Mit anderen Worten: Die deutschen Verfassungshüter halten die Anleihekäufe der Europäischen Zentralbank eigentlich schon jetzt für illegal. Die Richter behalten sich ihr endgültiges Urteil aber noch vor. Deshalb gehen sie diesen Staatsanleihekäufen und ihren Folgen ab morgen auf den Grund. In der mündlichen Verhandlung kommt es dabei zu einem pikanten Showdown: Ausgerechnet zwei Deutsche, die sich aus gemeinsamen Berliner Zeit gut kennen, müssen völlig gegensätzliche Positionen vertreten. Jörg Asmussen, heute Direktor bei der EZB, wird das Staatsanleihenprogramm der EZB verteidigen. Ihm entgegen tritt Bundesbankpräsident Jens Weidmann. Dieser hat auf 29 Seiten niederschreiben lassen, warum die Bundesbank die Anleihekäufe immer noch verfassungswidrig hält.

"Uns als Notenbank ist die Finanzierung von Staaten in den EU-Verträgen verboten. Und zwar aus guten Gründen: Weil sich in der Vergangenheit eben gezeigt hat, dass diese Politik Begehrlichkeiten weckt, die am Ende die Aufmerksamkeit auf das Ziel der Preisstabilität gefährden können."

Die EZB dagegen hält die Anleihekäufe für zulässig und durch ihr Mandat gedeckt. Ob das die Richter überzeugt, ist offen. Die Erwartungen der Kläger wie Peter Gauweiler hingegen sind klar.

Peter Gauweiler (CSU) gehört zu den Klägern gegen ESM und Fiskalpakt (picture alliance / dpa / Tobias Kleinschmidt)Peter Gauweiler (CSU) gehört zu den Klägern gegen ESM und Fiskalpakt. (picture alliance / dpa / Tobias Kleinschmidt)"Zunächst erwarte ich, dass der EZB klare, verfassungsmäßige Grenzen gezogen werden. Die EU ist ein Bündnis souveräner Staaten und die Instanzen der EU, zu der auch EZB gehört, müssen sich an den Rahmen bindender Verträge halten. Wenn sie diesen Rahmen verlässt, dann müssen die rechtstaatlich verfassten Gerichte der Mitgliedsländer dem entgegentreten und auch der EuGH, dem das BVG diesen Fall vorlegen kann."

Rechtlich hat es das Bundesverfassungsgericht in diesem Punkt allerdings mit zwei Problemen zu tun, die es in sich haben. Das eine Problem betrifft die Frage, was es da eigentlich genau prüfen soll.

"Das Interessante dabei ist, dass es keine Entscheidung der EZB über das OMT gibt. Das heißt, dass eigentlich das Verfahren in dieser Hinsicht gegenstandslos ist."

Sagt Europarechtsprofessor Ingolf Pernice:

"Das ist verwunderlich, dass das Bundesverfassungsgericht sich trotzdem damit befasst. Es geht nämlich nur um einen politischen Spruch des Präsidenten der Zentralbank, der eine Absicht verkündet hat. Und diese Verkündung der Absicht hat in unglaublicher Weise die Finanzmärkte beruhigt. Das war politische Absicht. Und war mit Erfolg, so geschehen."

Kann man gegen eine bloße Absichtserklärung, so folgenreich sie wirtschaftlich auch sein mag, vor das Bundesverfassungsgericht ziehen? Der Europarechtsexperte meint, nein:

"Nun, normalerweise überprüfen Gerichte rechtlich erhebliche Handlungen. Hier würde es jetzt dazu kommen, dass ein Gericht sich damit zu befassen hat, eine politische Erklärung zu untersuchen. Das ist Neuland. Und ich würde zu größter Vorsicht insofern schon warnen."

Wenn das Gericht aber untersucht, ob diese Erklärung des EZB-Präsidenten rechtmäßig war, stellt sich die Frage nach dem Maßstab. Und hier wartet das nächste Problem. Denn was die EZB darf oder nicht darf, steht nicht im Grundgesetz, sondern in den europäischen Verträgen.

"Jetzt wird das Verfassungsgericht dazu Stellung nehmen und sich fragen müssen, ob eine solche Absichtserklärung eines Präsidenten der Europäischen Zentralbank eine Kompetenzüberschreitung durch die Europäische Zentralbank ist. Wobei wir auch natürlich sehen müssen, dass die Grenzen der Kompetenzen der Zentralbank festgelegt sind durch EU-Recht. Und über EU-Recht der EuGH entscheidet und nicht das Bundesverfassungsgericht."

Nationale Gerichte sind verpflichtet, den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg um Klärung zu bitten, wenn sie auf Probleme bei der Auslegung des europäischen Rechts stoßen. Das gilt auch für das Bundesverfassungsgericht.

"Ich bin sicher, dass, wenn das Verfassungsgericht so weit geht in der Prüfung, dass es dann auch die Vorlage an den EuGH machen wird, zum ersten Mal überhaupt."

Tatsächlich hat Karlsruhe noch nie in seiner Geschichte einen Fall in Luxemburg vorgelegt. Und viele erwarten, dass es das auch weiterhin nur höchst ungern tun wird, um nicht den Eindruck einer Unterwerfungsgeste gegenüber der europäischen Justiz entstehen zu lassen. Zumindest für Ingolf Pernice hätte es dramatische Folgen, wenn das Verfassungsgericht, ohne den EuGH anzurufen, die EZB-Ankündigung für verfassungswidrig erklären würde:

"Im entgegengesetzten Sinn würde ich es als eine Krise des europäischen Rechts und auch des Verfassungsrechts bezeichnen, wenn das Bundesverfassungsgerichts sich das herausnähme, über diese Erklärung des Präsidenten Draghi negativ zu entscheiden in dem Sinne also, dass das verfassungsrechtlich nicht zulässig war."

Andere Rechtswissenschaftler, etwa der frühere Verfassungsrichter Udo Di Fabio, sehen das freilich anders. Sie halten es durchaus für denkbar, dass Karlsruhe sich selbst eine Meinung darüber bilden kann, wo die Kompetenzen der EZB enden. Aus dieser Perspektive könnte das Bundesverfassungsgericht die Bundesregierung und den Bundestag womöglich verpflichten, notfalls aus der Währungsunion auszutreten, wenn es zu dem Schluss kommt, dass die EZB das Verbot der Staatsfinanzierung verletzt.

Nach Ansicht von Ingolf Pernice wäre das aber ein äußerst riskanter Schritt. Nicht die Währungsunion stehe hier zur Debatte, sondern ausschließlich die Vereinbarkeit der EZB-Politik mit deren Kompetenzgrundlagen.

"Und nur diese Frage kann das Bundesverfassungsgericht beantworten. Wenn es jetzt ein neues Integrationsprogramm in das Urteil schreiben würde, über den Verfahrensgegenstand hinaus, dann müsste sich die Bundesregierung überlegen, in welchem Umfang eine solche Entscheidung für die Bundesregierung verbindlich ist."

Wenn aber die Bundesregierung einen solchen Befehl aus Karlsruhe tatsächlich ignoriert, dann hätten wir es nicht mehr nur mit einer europäischen Krise zu tun.

"Dann hätten wir eine Verfassungskrise innerhalb Deutschlands, die das Bundesverfassungsgericht sicherlich auch nicht möchte."

Wenn sich das Bundesverfassungsgericht indessen dazu durchringen sollte, den Fall tatsächlich den europäischen Richtern vorzulegen, gäbe es mehrere Möglichkeiten, erklärt Europarechtsprofessor Pernice:

"Wenn der EuGH sagt, Herr Draghi durfte das nicht, dann werden wahrscheinlich alle zufrieden sein - außer der Wirtschaft und unser Euro, dann hätten wir da nämlich ein Problem. Wenn der EuGH entscheidet, dass das alles gut und in Ordnung ist, dann wird das Bundesverfassungsgericht zu erwägen haben, ob es von den Argumenten des EuGH überzeugt wird oder nicht. Und ich glaube, dass es nicht falsch ist, einen solchen Dialog zu führen."

Manche Experten warnen allerdings davor, dass eine Vorlage nach Luxemburg womöglich die Situation noch verschärfen könnte. Wenn nämlich der EuGH darauf eine Antwort gibt, die dem Bundesverfassungsgericht nicht einleuchtet, könnte das Dilemma noch viel größer sein: Dann müsste Karlsruhe, wenn es auf seinem Standpunkt beharrt, nicht nur der EZB, sondern auch dem EuGH verfassungswidriges Handeln vorwerfen. Ingolf Pernice glaubt indessen nicht, dass es dazu kommt.

Wie lange wird es dauern, bis man endgültig weiß, ob die Eurorettungspolitik mit dem Grundgesetz in Konflikt steht oder nicht? Das, so der Professor, kommt darauf an, welchen Weg das Bundesverfassungsgericht wählt. Wenn es die Klagen in puncto EZB für unzulässig erklärt oder dem EuGH vorlegt, dürfte die Entscheidung nicht lange auf sich warten lassen.

"Wenn das Bundesverfassungsgericht durchentscheiden will, um das OMT zu kippen, dann könnte ich mir vorstellen, dass es keine Eile hat, sondern abwartet, bis man das alles gut diskutiert und begründet hat und bis vielleicht auf andere Weise sich die Märkte beruhigt haben."

In diesem Fall stünde zwar womöglich ein heftiger Justizkonflikt zwischen Luxemburg und Karlsruhe ins Haus – aber wenigstens der Euro wäre einigermaßen vor Schaden sicher.

"Ich würde das für nicht unklug halten, ja."

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