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StartseiteHintergrundDie Föderalismus-Reform16.12.2004

Die Föderalismus-Reform

Auf dem Weg zu einem Minimalkonsens

Der deutsche Föderalismus, ein Spiegelbild der institutionellen Mängel unseres Staatsgefüges. Dabei hatte doch alles so gut begonnen, damals, vor 55 Jahren:

Von Karl-Heinz Gehm

Nach dem   Gesprächsmarathon mit dem SPD-Vorsitzenden Franz Müntefering in Sachen Föderalismus-Kommission steht der CSU-Vorsitzende Edmund Stoiber am 13. Dezember 2004 vor der Hanns-Seidel-Stiftung in München den Medien Rede und Antwort (AP)
Nach dem Gesprächsmarathon mit dem SPD-Vorsitzenden Franz Müntefering in Sachen Föderalismus-Kommission steht der CSU-Vorsitzende Edmund Stoiber am 13. Dezember 2004 vor der Hanns-Seidel-Stiftung in München den Medien Rede und Antwort (AP)
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Verkündige ich im Namen und im Auftrage des Parlamentarischen Rates das Grundgesetz.

Also sprach Konrad Adenauer. Und Carlo Schmid, sein Pendant im Parlamentarischen Rat, gab die Richtung vor, in die sich der demokratische und soziale Bundesstaat bewegen sollte:

Wir wollen nur so viel Zentralgewalt als nötig ist. Wir wollen keinen Zentralismus unter dem Namen Föderalismus serviert bekommen.

Heute, 200 Einzeländerungen des Grundgesetzes und 6500 Bundesgesetze später, bei zerrütteten öffentlichen Finanzen, ist die föderative Ordnung der Verfassungsväter am Ende.

Statt aktuelle Herausforderungen sachgerecht zu bewältigen, präsentiert sich der Föderalismus heillos überfordert. Zügige Entscheidungen sind Fehlanzeige, Verantwortung kann nicht zugeordnet werden. Zuviel ist überlagert durch parteipolitische Blockaden:

Wer ist dafür, dem Gesetzt zuzustimmen, dass eine Minderheit der Bundesrat hat dem Gesetzt nicht zugestimmt. Der Bundesrat hat den Vermittlungsausschuss angerufen.

Reformunfähigkeit kennzeichnet den Standort Deutschland und mindert dessen Leistungsfähigkeit; Mahnungen verhallen:

Es ist auch noch nicht zu spät. Durch Deutschland muss ein Ruck gehen.

Der Ruck aber bleibt aus. Föderalismus ist zur Camouflage geworden, der unitarische Bundesstaat hat triumphiert.
Wo es lang geht, bestimmt der Bund. Zum großen Leidwesen der Landespolitiker. Erwin Teufel:

Die Landtage sind in ihren Gesetzgebungsbefugnissen ausgeblutet. Sie haben kaum noch eigene Entscheidungsmöglichkeiten in der Gesetzgebung. Die Länder werden mehr und mehr zu Verwaltungsprovinzen.

Landtage, so die Kritiker, entschieden noch ein wenig über Bildung und Kultur, über die Diäten und, falls nötig, wie das Landeswappen aussieht.

Das deutsche Bundesstaats-Modell macht's möglich. Dort praktizieren Bund und Länder eine Kooperation der ganz besonderen Art. Der Bund erhielt mehr und mehr Kompetenzen, zum Ausgleich dafür wurden den Ländern Zustimmungsrechte über den Bundesrat gewährt. Das Grundgesetz wird entsprechend novelliert und novelliert. Waren in der Anfangsphase der Bundesrepublik gerade einmal zehn Prozent der Bundesgesetze zustimmungspflichtig, so sind es heute rund zwei Drittel.

Die unterliegen der Vetomacht des Bundesrates. Sein immer umfänglicher werdendes Zustimmen-Müssen verleiht den Ländern gegenüber dem Bund eine Machtfülle, die vom Verfassungsgeber nie beabsichtigt war.

Die Folgen skizziert der Staatsrechtler und ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht, Dieter Grimm:

Es leidet ja die jeweilige Regierung darunter, dass ihre Pläne nicht verwirklicht werden können, weil der Bundesrat sie blockieren kann und Kompromisse erzwingen kann. Und mittlerweile schlägt sich das nachteilig nicht mehr auf die eine oder andere Partei nieder, sonder auf das Parteiensystem als Ganze.

Krönung dieser legislativen Selbstblockade ist der Vermittlungsausschuss. Wer wofür verantwortlich ist in dieser Dunkelkammer der Legislative, darüber darf gerätselt werden. Das Wirken des Bundesstaates jedenfalls leidet darunter, und Bürgerferne triumphiert. Zudem: Europa drängt als dritte politische Ebene immer stärker in die nationale Politik, und die Verflechtung von Bund, Ländern und Europa wird immer mehr zu einem Effizienz- und Demokratieproblem. Die politischen Akteure wissen das, nur: handlungsfähig waren sie bislang nicht. Denn nach der Deutschen Einheit scheiterte die mit großen Erwartungen angetretene gemeinsame Verfassungskommission. Zehn Jahre später ein neuer Versuch: die "Gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung. Ihre Aufgabe: die Reform des Föderalismus. Justizministerin Zypries und Parlamentspräsident Thierse:

Über Länder und Parteigrenzen hinweg hat sich die Einsicht durchgesetzt, dass das föderale Gleichgewicht neu justiert werden muss. Wahrlich eine Herkulesaufgabe.

Wir müssen als erstes definieren, was ist gut für unser Land und danach müssen wir entscheiden, wie sind die Kompetenzen in diesem Land zu verteilen.

Die Erwartungen an die Kommission sind hoch, ihre Mitglieder aber wissen, wie schwer die Aufgabe ist. Skeptisch sind auch der FDP-Fraktionsvorsitzende Gerhardt und Fraktionsvize Bosbach, CDU:

Der Begriff Föderalismusreform elektrisiert nicht jeden. Und wenn wir ihn dann noch garnieren, mit Begriffen wie Rahmengesetzgebung, Konnexitätsprinzip, Vorranggesetzgebung Gemeinschaftsaufgabe, Mischfinanzierung. Viele im Publikum werden sich fragen, was hat das mit mir zu tun.

Es macht sich niemand etwas vor, ob wir einen großen Sprung schaffen, dass ist eine mühselige Arbeit.

Aber sie versuchen es, die 32 Mitglieder der Föderalismuskommission, paritätisch besetzt aus 16 Mitgliedern des Bundestages und 16 des Bundesrates, ergänzt durch 12 professorale Sachverständige und beratende Mitglieder, darunter vier Vertreter der Bundesregierung am Katzentisch, ohne Stimmrecht. Das wird sich alsbald wenig positiv auf den Gang der Dinge bemerkbar machen. Indessen: um die Beratungen überhaupt in Gang zu bringen, bedarf es vorab eines Kunstgriffs: Ausklammern, heißt die Devise. Das Thema Länderfinanzausgleich bleibt außen vor, ebenso die Länderneugliederung, der entscheidende Punkt, sollte dem dahinsiechenden Föderalismus neues Leben eingehaucht werden.
Was bleibt, ist kompliziert genug. Wie Müntefering, der Kommissionsvorsitzende, unterstreicht auch Edmund Stoiber, Co-Vorsitzender und CSU-Pendant, die staatspolitische Bedeutung der Kommission:

Ein Misserfolg dieser Kommission, würde bedeuten, dass Deutschland ein große Chance für einen Aufbruch in die Zukunft vertun würde. Und ein Scheitern dieser Kommission hätte meines Erachtens fatale Folgen.

Fatale Folgen also. Im Verhandlungsalltag, wo Plenarsitzungen und die Tagung von Projektgruppen abwechseln, wo die Obleute Konsensmöglichkeiten ausloten und rückkoppeln, wo gestritten wird um Zustimmungsrechte, Rahmengesetze, Gemeinschaftsaufgaben, konkurrierende Gesetzgebung und die Mitwirkung bei der Entwicklung der Europäischen Union, in diesen Verhandlungen zeigt sich ein kompliziertes
Machtspiel:

A gegenüber B, Länder gegenüber Bund, kleine Länder gegenüber großen Ländern und alle miteinander quer zu Europa.

Die Hackordnung ließe sich weiter fortsetzen: Ost gegen West, reich gegen arm. Harald Ringsdorf, der mecklenburg-vorpommerische Ministerpräsident, sieht noch andere Risiken:

Manchmal hab ich so den Eindruck, als wenn so insbesondere ein Land im Süden lieber ein Staatenbund möchte, als einen Bundesstaat.

Stoiber gibt sich demonstrativ selbstbewusst:

Wenn die Föderalismuskommission scheitert, wird es zu aller erst zu Lasten des Bundes und der Bundesregierung gehen, nicht zu Lasten der Länder. Die starken und größeren Länder können mit der jetzigen Regelung sehr gut leben.

Dabei sitzen alle Beteiligten im selben Boot. Die zentrale Zielsetzung der Kommission ist eindeutig. Erwin Teufel:

Es besteht eine Interessenidentität zwischen Bund und Ländern. Die Länderregierungen sind bereit, auf Zustimmungsrechte im Bundesrat zu verzichten, wenn Zug um Zug und im substantiellen Umfang originäre Gesetzgebungskompetenzen auf die Länder übertragen werden.

Weg vom Beteiligung- und hin zum Gestaltungsföderalismus heißt die Parole der Länder, der starken Länder wohlgemerkt. Die Landtage wären somit Gewinner der Reform. Wären. Der Bund aber zeigt sich spröde bei der Zuteilung weit reichender Kompetenzen an die Länder. Justizministerin Zypries:

Wir meinen, dass man das Presserecht unterschiedlich regeln können sollte, wir meinen, dass man Teile des Wirtschaftsrecht regional verschieden regeln kann, zum Beispiel den Ladenschluss, zum Beispiel das Gaststättenrecht, zum Beispiel die Regelung über Messen und Ausstellung oder Märkte, das Schornsteinfegerwesen fällt dazu, Spielhallen und Privatkrankenhäuser.

Der Aufschrei ist parteiübergreifend. Peer Steinbrück, SPD, Ministerpräsident aus Nordrhein-Westfalen empört sich ebenso wie Wolfgang Bosbach, CDU:

Man kann nicht ernsthaft annehmen, dass die Länder bereit sind, ihre doch sehr weitgehenden Mitwirkungsrechte an der Bundesgesetzgebung erheblich zu reduzieren gegen die Übertragung von politischen Kompetenzen, wie beispielsweise im Gefangenenvollzug, bei der Kriegsgräberfürsorge, Versammlungsrecht oder Notariatswesen.

Die Gedanken oder bisherigen Vorstellungen auf Bundesseite inoffiziell mir vor Augen führe, dass darunter dann vielleicht eher die Zuordnung des Pressewesens, des Jagdwesens, des Freizeitlärms und ähnliche Dinge drunter fallen sollen, dann kann man das getrost vergessen.

Also muss der Bund noch etwas zulegen. Die Justizministerin:

Bei der Besoldung und Versorgung von Landesbeamten sind wir der Auffassung, dass das eine Materie ist, die die Länder selber regeln können.

Besoldungs-, Versorgung- und Laufbahnrecht also Ländersache. Das kommt deren finanziellen Interessen entgegen. Und noch etwas ist Konsens in der Föderalismuskommission: der Beamtenrechtsartikel des Grundgesetzes soll geändert werden. Wolfgang Bosbach:

Der 33 Fünf wir in seiner jetzigen Fassung ergänzt durch den Begriff 'und fortzuentwickeln'.

Entsprechend die Reaktion des Deutschen Beamtenbundes. Vorsitzender Peter Heesen:

Wenn das nämlich kommt, dann werden wir uns an ein Streikverbot nicht mehr halten, dann werden künftig auch Beamte ein Arbeitskampf durchführen.

So spektakulär wie der Konsens beim öffentlichen Dienstrecht, so spektakulär auch der Streit um das Thema Bildung und Hochschulen. Erwin Teufel zur Haltung der Länder:

Eine Einigung in der Kommission ist nur möglich, wenn die Bildungskompetenz der Länder gestärkt und...rechte des Bundes auch in der Finanzierung beseitigt werden. Die Bildungskompetenzen sind dabei umfassend zu verstehen, von der Kinderkrippe bis zur Hochschule. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Hochschulwesen ist vollständig entbehrlich.

Die reine Lehre in Sachen Bildung aber ist kaum durchzusetzen. Hier dürfte es etliche zweite Sieger geben. Franz Müntefering, der in einer turbulenten Nachtsitzung ein Papier einführt, das eingedenk der PISA-Misere dem Bund Zuständigkeiten bei Studiengebühren, Hochschulzugang und -abschluss sowie der Qualitätskontrolle sichern soll, gehört ebenso dazu wie Erwin Teufel und Roland Koch, die für eine Länder-Allzuständigkeit im Bildungs- und Hochschulbereich plädiert hatten.

Zeitig beerdigt dagegen ein ursprünglich zentraler Vorschlag für die Reform - das Zugriffsrecht der Länder auf bestimmte, dem Bundesgesetzgeber zugeordnete Gesetzgebungsmaterien. Ergebnis wäre eine Rechtszersplitterung mit einer Bundesregelung und bis zu 16 davon abweichenden Landesgesetzgebungen. Einen Staatenbund statt eines Bundesstaates werde es mit ihm nicht geben, tönt darob der Kanzler auf Dienstreise im fernen Hanoi, und in Berlin umschreibt Regierungssprecher Anda dieses Schrödersche Basta diplomatisch:

Hier ist es wichtig, dass die Handlungsfähigkeit des Gesamtstaates erhalten bleiben muss. Die Handlungsfähigkeit des Gesamtstaates muss auch gestärkt sein. Es darf hier keinen gesetzgeberischen Flickenteppich geben.

Die Staats- und Verfassungsrechtsprofessoren in der Kommission senken den Daumen, es bleibt dabei: Bundesrecht bricht Landesrecht, und Landesrecht kann Bundesrecht nicht aushebeln.

Schließlich das Kernproblem des föderalen Elends - die üppigen Zustimmungsrechte der Länder, festgeschrieben im Artikel 84. Flurbereinigung ist angesagt, ein Kompromiss aber ist kompliziert genug. Franz Müntefering:

In Zukunft werden wir uns sehr daran halten, für den materiell-rechtlichen Teil ist der Bund zuständig, für den verfahrensrechtlichen Teil die Länder. Und jetzt sagen sowohl Bund als auch Länder, davon kann es aber auch mal Ausnahmen geben.

Das bedeutet: in der Praxis liegt künftig die Kompetenz zur Regelung von Verwaltungsverfahren und Behördeneinrichtung bei den Ländern. Hat der Tatbestand erhebliche Kostenfolgen, so erwächst den Ländern ein neues Zustimmungsrecht.

Das Finanzministerium, so heißt es in einem Sprechzettel der beiden Kommissionsvorsitzenden, ist beauftragt, eine Prognose über die Auswirkungen der in der vorgeschlagenen Regelung enthaltenen Kriterien zu erstellen. Dennoch: die Kommission sieht das Ziel erreicht, sie rechnet mit einer Halbierung der Zahl der Zustimmungsgesetze. Zudem: die Rahmengesetzgebung wird weitgehend aufgelöst, die Zuständigkeiten nach der konkurrierenden Gesetzgebung, in der bisherigen Praxis eine Bundesdomäne, werden neu verteilt. Der Kompetenzzuwachs der Länder ist deutlich, wenngleich einzelnes wie die Länderzuständigkeit für den Strafvollzug auf Kritik stößt.

Bleibt das Finanzgefüge zwischen Bund und Ländern. Ohne dessen Entflechtung, so haben es die Wirtschaftsweisen der Bundesregierung ins Stammbuch geschrieben, müsse jede Reform des Föderalismus Stückwerk bleiben.

Das komplizierte Finanzgefüge zwischen Bund und Ländern, darunter arme Kirchenmäuse wie saturierte Pfeffersäcke, bleibt unangetastet, auch diesmal keine Chance. Das Zuschieben von Steuererträgen bleibt marginal. Das Totschlagargument kommt von Wolfgang Thierse:

Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, die Wirtschafts- und Rechtseinheit dieses Landes muss gewahrt bleiben. Vor der Vereinigung war von Wettbewerbsföderalismus nie die Rede.

Und nach dieser Föderalismusreform leider auch nicht. Die Feststellung der Wirtschaftsweisen, Föderalismus ohne Wettbewerb sei eigentlich kein Föderalismus, kennzeichnet denn auch die Begrenztheit des Wirkens dieser Kommission.

Dennoch: das ursprünglich gesetzte Ziel sollte erreicht werden. In das Dickicht der Bund-Länder-Zuständigkeiten bei der Gesetzgebung werden Schneisen geschlagen, die Gesetzgebung kann zügiger und transparenter, Verantwortung kann besser zugeordnet werden, die langen Nächte im Geheimkabinett Vermittlungsausschuss werden seltener. War es das auch schon?

Franz Münteferings Ansprüche, und nicht nur die seinen, sind etwas höher:

Wenn wir das, was wir jetzt haben so hinbekommen, dann ist das schon ein entscheidender, wichtiger Schritt für die Erneuerung unserer Verfassung in der Organisation der Demokratie. Aber, es könnte noch besser werden.

Und so beraten die einen, die andern kritisieren derweil oder drohen. Peter Müller, CDU, der saarländische Ministerpräsident, und FDP-Chef Westerwelle:

Das, was Herr Müntefering und Herr Stoiber vorgelegt haben ist aus unserer Sicht deutlich zu wenig. Dass ist nicht der Neuanfang für Deutschland.

Also wenn es bei diesem Verhandlungsstand bleibt. Dass heißt in diesem Big-Points Bildung, Hochschule, Umwelt, Innere Sicherheit, Europa nichts geschieht über den Status Quo hinaus, dann ist es besser, das ganze scheitern zu lassen.

Endphase der Verhandlungen - die hohe Zeit der Muskelspiele. Dieter Althaus, CDU, der thüringische Ministerpräsident, eröffnet aus dem Stand eine neue Front:

Der Solidarpakt, wenn wir ihn jetzt nicht im Grundgesetz verankern, dann besteht die Gefahr, dass er in den nächsten Jahren wenn Haushalte problematisch gestalten werden können, doch nicht umgesetzt wird, und deshalb muss eine verfassungsrechtliche Verankerung erfolgen.

Kein Solidarpakt im Grundgesetz, keine Zustimmung Ost zur Föderalismusreform. Das Grundgesetz als Müllplatz für Bund-Ländervereinbarungen. Die Länder West mucken auf, Edmund Stoiber spricht von Verfassungshygiene, die gewahrt werden müsse, und 24 Stunden später sieht Althaus alles schon viel weniger dramatisch:

Wenn wir's gesetzlich fixieren, ist das ausreichend. Man kann ja auch hinterher das rechtlich über Bundesgesetz regeln.

Wenn man denn eine Mehrheit fände. Die Front jedenfalls ist begradigt, von Junktim keine Rede mehr. Zum Hauptkriegsschauplatz werden jetzt die Big Points. Franz Müntefering:

Da geht's um das Umweltrecht, und da geht es um den ganzen Bildungshochschulbereich und Innere Sicherheit auch, und das gilt auch für die Europatauglichkeit das heißt, wie wird die Bundesrepublik Deutschland in Zukunft in Brüssel vertreten, von wem, aus der Bundesregierung oder welche Rolle spielt dabei der Bundesrat.

Alle noch zu klären, und die Uhr tickt. Kurz vor Toresschluss, in der absoluten Endphase der Beratungen, kommt es auf jenen vier Feldern zum Showdown. Sieben Stunden haben die Ministerpräsidenten in der letzten Nacht beraten, um eine einheitliche Linie zu finden, heute Mittag schließlich ein Gespräch mit dem Kanzler. Schröder aber sieht sich auch von anderen bedrängt. Unnachgiebig solle er bleiben, fordern Koalitionäre.

Die Umweltpolitik müsse aus einem Guss sein, tönen die Grünen, deshalb keine Kompetenzverschiebung an die Länder. Wenn es ganz schlecht läuft, so argwöhnt Umweltexperte Hermann, bleibe für Jürgen Trittin gerade noch die Zuständigkeit für die Reaktorsicherheit. SPD-Bildungsexperte Tauss warnt, sollten sich die Länder mit ihren Allzuständigkeits-Forderungen für Bildung und Hochschulen durchsetzen. Die Bildungsmisere werde damit nicht gelöst, so der Abgeordnete, das Land werde vielmehr in eine echte Bildungskatastrophe hineingetrieben.
Gefordert wird das Engagement des Kanzlers. Die Koalitionäre rufen nach diesem Engagement, und, wenngleich aus anderem Antrieb, auch der Regierende Bürgermeister Wowereit:

Es wird letzten Endes auf ein Machtwort des Kanzlers ankommen. Der Kanzler muss den Knoten durchschlagen.

Der Kanzler aber wird keinen Knoten durchschlagen können, derzeit, und deshalb auch nicht wollen. Derzeit.
Schröder am Nachmittag nach seinem Gespräch mit den Ministerpräsidenten:

Die Bundesregierung ist Gast in dieser Kommission. Die Bundesregierung hat ihre prinzipielle Position am Anfang in einem Papier dargestellt und gegen Ende an dieser Position haben wir nichts abzustreichen. Gut es wird noch genug Gelegenheit geben, wenn das Papier vorliegt, das zu beraten zu bewerten.

Die Zwischenergebnisse der Kommission, kein Thema heute zwischen Kanzler und Ministerpräsidenten. Alle Big Points schweben weiter. Alles bislang noch strittig. Edmund Stoiber:

Bislang jedenfalls nicht einigungsfähig, und wenn man sich nicht einigen kann, dann bleibt es halt so wie es gegenwärtig ist. aber das wird sich heute Abend und morgen letztendlich zeigen, was möglich ist.

Es bleibt noch viel zu tun, wenn sich Franz Müntefering und Edmund Stoiber mit den Obleuten an diesem Abend zu Schlussredaktion zusammensetzen. Die beiden Vorsitzenden feilen an ihrem Entwurf, der morgen Abend Entscheidungsgrundlage der Föderalismuskommission sein wird.

Wird er gebilligt mit Zwei-Drittel-Mehrheit wohl gemerkt, wird er zum offiziellen Kommissionsvorschlag zur Reform des Föderalismus. Wie üppig dieser Vorschlag letztendlich ausfallen wir, wie umfangreich in einem halben Jahr das Grundgesetz mit zwei Drittel Mehrheit geändert wird, das ist die Frage. Gerhard Schröder pflegt in anderem Zusammenhang einen feinen Kanzler-Zynismus:

Es kreißte der Berg, aber heraus kam nicht mal eine Maus.

Das wird im konkreten Falle anders sein. Die Föderalismus-Reform ist dem Gesetzgeber derzeit gut zwei Dutzend Änderungen des Grundgesetzes wert. Das Regieren im Bundesstaat, keine Frage, kann damit etwas zügiger vonstatten gehen, alles wird etwas durchschaubarer, Entscheidungen können besser zugeordnet werden.

Das wird's denn auch sein. Diesmal. Wetterfest und zukunftsfähig aber wird der deutsche Föderalismus mit dieser Reform nicht. Deshalb wird es auch - in spätestens einem Jahrzehnt – eine neue Föderalismusreform geben. Eine, die über eine Strukturreform der Gesetzgebung weit hinausgehen muss.

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