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Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart.

Der Staat ist der klassische Gegenstand der deutschen Geschichtsschreibung. "Staaten sind Gedanken Gottes", verkündete Leopold von Ranke. Für Ranke und seine Schüler, die im Schatten Hegels schrieben, auch wenn sie ihm den Rücken zukehrten, war jeder der großen europäischen Staaten die Erscheinungsform eines ewigen Prinzips ­ oder, moderner formuliert, ein Idealtyp, der eine Seite am Wesen des Staates veranschaulichte. England war der Verfassungsstaat, Frankreich war der Zentralstaat, Deutschland war so etwas wie der Kulturstaat. Denn die Deutschen, so sahen es die deutschen Historiker, waren seit je zu Höherem berufen, waren auserwählt, Ideen und Werte zu verwirklichen, weshalb ihr Staat ein Reich gewesen ist, ein irdisches Abbild des himmlischen Reiches. Das Staatensystem, das die Rankeschule als perpetuum mobile zeichnete, schien ein göttlicher Uhrmacher erfunden zu haben: Indem die Großmächte sich nach immer denselben Regeln zu immer neuen Kombinationen gruppierten, verbürgten sie zugleich Stabilität und Abwechslung im historischen Prozeß.

Patrick Bahners |
    Man könnte das neue Buch des Freiburger Historikers Wolfgang Reinhard auf den ersten Blick für die Programmschrift einer historiographischen Restauration halten. Die Gesellschaftsgeschichte, die Geschichte von unten, die politische Institutionen als Produkt sozialer und ökonomischer Kräfte begreift, verliert ihren Vorrang. Reinhard schreibt die Geschichte der Entstehung des modernen Europa wieder von oben. Sein Staat ist Akteur, einfallsreich, ausdauernd und skrupellos. Nicht die Gesellschaft hat den Staat geboren. Umgekehrt hat der Staat die Gesellschaft oder besser gesagt die moderne Vorstellung der Gesellschaft hervorgebracht, das weite Feld, das seinem Tatendrang unbegrenzten Spielraum gab. Reinhards vergleichende Verfassungsgeschichte des Mittelalters und der Neuzeit ist ein kühner Entwurf, dessen imposante Dimensionen an die heroische Epoche der Disziplin erinnern. Es ist zwar die juristische, sozialgeschichtliche, kirchenhistorische und auch anthropologische Forschung, deren Material Reinhards Verallgemeinerungen möglich macht. Aber solche Ressourcen liegen nicht einfach bereit. Sie müssen erschlossen, organisiert und ausgebeutet werden; da geht es dem Historiker des Staates nicht anders als dem Staat selbst.

    Will man unter Reinhards Fachgenossen ein Vorbild für seinen systematischen Ehrgeiz und sein organisatorisches Talent finden, muß man bis zu Otto Hintze zurückgehen, dessen vergleichende Verfassungsgeschichte der europäischen Staaten Fragment geblieben ist. Hintze, Historiograph der Hohenzollern und Pionier der Sozialgeschichte, methodisch fortschrittlich und politisch konservativ, darf als Repräsentant der preußischen historischen Schule gelten. Reinhard hat freilich alles andere als eine neoborussianische Apotheose des Staates für die Berliner Republik geschrieben.

    Dabei ist für ihn wie für die Jünger Hegels der Staat eine Obsession. Es würde ihm zwar nicht einfallen, wie sein Freiburger Vorgänger Gerhard Ritter die Dämonie der Macht zu beschwören. Doch etwas Unheimliches, Übermenschliches haftet auch Reinhards Staat an, der im Innersten ein Machttier und nur äußerlich eine Rechtsperson ist. Der Staat ist Reinhard nicht ganz geheuer, und wie Hobbes hätte er ihm den Namen eines Ungeheuers geben können. In der Einleitung bekennt sich Reinhard mit einem Zitat aus Tocquevilles "Das alte Regime und die Revolution" dazu, sein Buch nicht ohne Leidenschaft geschrieben zu haben. Mit der Wahl des Gewährsmanns markiert der Autor seinen Standpunkt. Wie Tocqueville beschreibt und bedauert Reinhard den Untergang jener Zwischengewalten, an denen Montesquieu das Wesen einer freien Verfassung festgemacht hatte. Der Staat verschlingt alle konkurrierenden Gewalten, alle seiner Verfügung ursprünglich entzogenen ständischen, regionalen oder religiösen Instanzen. Zu den Korporationen, in denen sich die Gesellschaft ohne den Staat organisierte, zählten in der frühen Neuzeit nicht nur die Interessenvertretungen von Adel und Klerus, sondern auch Universitäten und gelehrte Gesellschaften sowie die Stadtgemeinden. In dieser Perspektive stellt sich die Gemeindereform, die in den sechziger und siebziger Jahren in der Bundesrepublik durchgesetzt wurde, als Höhe- und Endpunkt der Staatsentwicklung dar. Der Staat, der sich als souverän versteht, kann keine fremde Autonomie anerkennen, weil er selbst alle Gesetze geben will. Selbstverwaltung ersetzt er daher durch Auftragsverwaltung.

    Seit Hobbes den Staat als künstlichen Menschen bestimmte, hat die Staatslehre ihre Begriffe der Subjektphilosophie entnommen. Die Selbstherrschaft, die Autonomie, soll sowohl die Realität als auch das Ideal der staatlichen Existenz bezeichnen. Souverän ist gemäß einer aus dem Mittelalter überkommenen Definition derjenige, der auf Erden keinen Höheren anerkennt. Als das deutsche Kaiserreich eine Politik der freien Hand proklamierte, forderte es so gesehen nur sein gutes Recht. Die Neorankeaner des wilhelminischen Zeitalters konnten von den Staatenbeziehungen noch erzählen wie Hegel von den Anerkennungsverhältnissen der Subjekte: Wer wirklich souverän ist, zieht der eigenen Handlungsfreiheit selbst eine Grenze und gesteht dem Rivalen die gleiche Freiheit zu. Reinhard schreibt Verfassungsgeschichte im denkbar umfassendsten Sinne: Nicht die Buchstaben von Konstitutionen interessieren ihn, sondern der Geist der Gesetze, die Bedingungen von Machterwerb, Machtausübung und Machtmißbrauch. Vor diesem Horizont wird der alte deutsche Historikerstreit um den Primat der Außen- oder der Innenpolitik gegenstandslos. Reinhard sieht zwei Schlachtfelder, auf denen die Staatsmacht denselben Krieg führt: Sie erkennt auf Erden nicht nur keinen Höheren, sondern auch keinen Gleichen an. Die inneren Auseinandersetzungen lehren, daß der Staat jeden Konkurrenten unschädlich macht, sobald er ihn nicht mehr braucht. So dachten die restaurierten Bourbonen nicht daran, Adel und Klerus die Privilegien zurückzugeben, die die Säulen der alten Monarchie gewesen waren. Mit dem äußeren Feind muß dagegen meist irgendwann ein Waffenstillstand geschlossen werden. Die Selbstbeherrschung ist für den Staat bestenfalls ein Gebot der Klugheit, das er alle Tage in den Wind schlägt. Dem Traum der Selbstherrschaft kann er sich nur hingeben, wenn er Macht über andere ausüben kann.

    Aus eigener Kraft wäre der Staat nicht lebensfähig. Er ist angewiesen auf Tribute, Zölle, Steuern und Menschenleben. Die wichtigste direkte Steuer Preußens, die Kontribution, hieß nach der Abgabe, die die Heere des Dreißigjährigen Krieges in den Ländern erpreßten, durch die sie zogen. Freund oder Feind machten vor dem Fiskus keinen Unterschied. Wo das staatliche Gewaltmonopol bei Hobbes den Bürgerkrieg befriedet, da befestigt es bei Reinhard einen permanenten Ausnahmezustand. Auf eine Notlage, necessitas, beriefen sich die Fürsten, um von ihren Untertanen die Zustimmung zu einer Abgabe zu erwirken. Und als sie das Zustimmungsrecht der Stände ausschalten wollten, erklärten sie einfach, eigentlich bestehe die Notwendigkeit besonderer Zahlungen immerfort: Jeden Tag konnte schließlich der nächste Krieg ausbrechen. Die erzwungenen Zahlungen wurden in Zwangsmittel investiert, durch deren Gebrauch neue Zahlungen erzwungen werden konnten. Dieser Kreislauf von Erzwingung und Enteignung ist für Reinhard das Grundgesetz der Staatsentwicklung: die Zauberformel eines permanenten Wachstums, das erst in der Gegenwart an seine Grenzen zu stoßen scheint.

    Der Staat funktioniert zunächst also nicht anders als eine Mafiafamilie, und das hat schon Augustinus in der berühmten rhetorischen Frage aus dem "Gottesstaat" festgestellt, die Reinhard als Motto gewählt hat: "Zieht man nur die Gerechtigkeit ab, was sind dann die Königreiche anderes als große Räuberbanden?" Reinhard zieht die Gerechtigkeit ab und überläßt sie dem jüngsten Gericht. So macht er sichtbar, daß Netzwerke, die von staatlicher Seite als korrupt oder verbrecherisch verurteilt werden, dem Staatsapparat durchaus Konkurrenz machen können und manchmal sogar an seine Stelle treten, seit alters in Süditalien, heute in weiten Teilen der außereuropäischen Welt. Reinhard ist ein ungewöhnlich vielseitiger Historiker, der weit Entferntes in überraschende Nähe bringen kann. Der Autor einer vierbändigen Geschichte der europäischen Expansion behandelt den europäischen Staat als lokales Phänomen, das keineswegs als Normalfall gelten darf. Von Reinhards Erklärung der Zweckmäßigkeit informeller Herrschaftsverhältnisse in der postkolonialen Welt führt eine Brücke zu seinen Forschungen über Patronage und Ämterkauf in der frühen Neuzeit, zumal am Papsthof. Der Staat mußte sich auf persönliche Beziehungen stützen, solange nicht allgemein anerkannt war, daß er über den Klassen und Parteien stand.

    Diese Unabhängigkeit von allen Interessen ist ein weiteres Stück entwendeter Subjektphilosophie: Was Kant vom Menschen fordert, soll der Staat schon erreicht haben. Aus der "Lebenslüge des Obrigkeitsstaates", die Gustav Radbruch denunzierte, ist Reinhard zufolge die Lebenslüge der Demokratie geworden. Die Identität von Regierenden und Regierten ist nicht weniger fiktiv als die Treuhänderschaft eines Junkerparlaments für das Gemeinwohl. Die politischen Parteien der Bundesrepublik sind in Reinhards Augen Syndikate, die den Bürgern die Willensbildung und das Ersparte abnehmen. Dieser Ton einer radikalen Kritik des politischen Systems, den man aus den Streitschriften eines Konrad Adam kennt, könnte in einem gelehrten Werk fremd anmuten. Er harmoniert aber mit einer radikalen Methode, die sich auf die normativen Selbstbeschreibungen des Staates von vornherein nicht einläßt und allein sein tatsächliches Funktionieren untersucht. Einen Abschnitt über Staatsziele und Staatszwecke wird man in dieser Verfassungsgeschichte so vergeblich suchen wie einen Abriß der Menschenrechtsidee.

    Ranke hatte seine Schüler gelehrt, eine Institution von innen heraus zu verstehen und an ihrem Selbstbild das Moment der Wahrheit ans Licht zu heben. Er griff dem Jüngsten Gericht vor und stellte das entfaltete Staatensystem Europas als eine Art vorläufigen Endzustand relativ gerechter Verhältnisse dar. Wo Ranke zufrieden vermerkte, Monarchen und Minister hätten mit der Zeit gelernt, persönliche Motive hinter sachlichen Beweggründen zurückzustellen, da ist die Versachlichung der Politik im Zeitalter nach der Patronage für Reinhard nur die Fassade eines nicht mehr in Verhältnisse der Gegenseitigkeit eingebundenen Ehrgeizes. Das Versprechen, Ruhe und Ordnung zu gewährleisten, kann der Staat nicht einhalten, weil er selbst das Gleichgewicht gefährdet: Er braucht immer noch mehr Geld, um noch mehr Macht zu finanzieren. Wo die Staatsräson regierte, waltet ein Kreislauf der Sucht. Eine Zeit, die dem Subjekt die Herrschaft über die Triebe nicht mehr zutraut, kann auch den Staat nur noch pathologisch betrachten.

    Der Staat, der von Fremdem lebt, aber nichts Fremdes leben läßt, ist ein moralisches Nichts. Konsequenterweise hat Reinhard keine Geschichte des Staates geschrieben, sondern eine Geschichte der Staatsgewalt. Im Staat wird kein ewiges Prinzip anschaulich, er verheißt nicht Dauer im Wechsel der Erscheinungen. In der Unersättlichkeit, mit der er Ressourcen verschwendet, ist er im Gegenteil Emblem der Vergänglichkeit, Furie des Verschwindens. Es gibt den Staat nur in der Mehrzahl, so sehr es jeden einzelnen kränken muß, daß er nicht allein auf der Welt ist. Aber wohin Reinhard auch blickt, von Rankes Pluralismus der Nationalideen und Staatspersönlichkeiten findet er kaum eine Spur. Er beschränkt die vergleichende Analyse nicht auf die vermeintlich klassischen Nationen England, Frankreich und Deutschland; äußerst lehrreich sind die Darlegungen über die iberische Halbinsel und Skandinavien. Aber bei allen Variationen im einzelnen arbeitet er überall dieselben Grundmuster heraus.

    In dieser universalhistorischen Perspektive stellen sich sogar die gewaltigen Gegenspieler des zwanzigsten Jahrhunderts, der totale und der soziale Staat, als Fälle desselben Typus dar, die harte und die weiche Variante: Beide beanspruchen die Verfügung über das Leben der Menschen, der eine in böser, der andere in guter Absicht. An dieser Stelle wird mancher Leser einwenden, spätestens hier dürfe der Historiker von der Gerechtigkeit nicht mehr absehen, müsse er Staat und Verbrecherbande unterscheiden. Aber Reinhards anstößige Wortwahl sollte nicht darüber hinwegtäuschen, daß er seine These scharfsinnig begründet. Als Kronzeuge dient ihm Ernst Forsthoff, der schon den Staat der Industriegesellschaft beschrieb, als er noch den totalen Staat propagierte. Dem Frühneuzeitler Reinhard fällt auf, daß am Anfang der Sozialfürsorge die Absicht der Sozialdisziplinierung stand. Wohltaten sollten das Wohlverhalten der Massen erkaufen; wie die Polizisten schützen die Sozialbürokraten den sozialen Frieden, nicht zufällig hieß "Policey" in der frühen Neuzeit die öffentliche Wohlfahrtspflege.

    Eine Zweidrittelgesellschaft mit zwei Dritteln Armen, stellt Reinhard in unübertrefflicher Nüchternheit fest, müßte ihre demokratische Verfassung gegen ein autoritäres Regime tauschen. Als Festredner am Verfassungstag dürfte Reinhard persona non grata sein; die Politiker werden sich ungern sagen lassen, daß mit der freiheitlich-demokratischen Grundordnung allein kein Staat zu machen ist. Doch Reinhard ist kein Schmittianer, der gerne mit dem Feuer spielt; die Sache, um die es geht, ist brenzlig. Die Folter mag in unseren Breiten abgeschafft sein; dennoch, das ist ein weiterer von Reinhards lakonischen Sätzen, dürfte es keinen Staat geben, "wo nicht wenigstens der Folter verwandte Verhörmethoden angewandt werden". Das Beamtenheer des modernen Staates versteht sich als Friedenstruppe und kann doch den Einsatz von Schußwaffen und Bußgeldbescheiden nicht ausschließen. Reinhard ist immer geneigt, das Schlimmste anzunehmen, und so vermutet er auch, daß das staatliche Gewaltmonopol die Gewalt nicht eingedämmt, sondern nur professionalisiert hat: Früher führte jeder freie Mann Waffen, heute gibt es Polizisten und Berufsverbrecher. Nur von Gnaden der Gewalt gibt es den Staat; er existiert nur in der Anwendung oder Androhung von Gewalt.

    Reinhards Geschichte der Staatsgewalt hat einen doppelten Gegenstand, einen offenkundigen, präzisen und einen latenten, diffusen. Sie handelt sowohl von der Staatsgewalt im juristischen Sinne, von formellen Kompetenzen, kurz: vom Recht, als auch von der Gewalt des Staates, von materiellen Möglichkeiten, kurz: von der Macht. Im zwanzigsten Jahrhundert sind Recht und Macht auseinandergetreten. Der totale Staat hat sich ein Recht auf alles genommen und war deshalb doch nicht allmächtig. Die Staatsgewalt nahm sich Dinge vor, die nicht in der Gewalt des Staates lagen, wieviel Gewalt er auch anwenden mochte. Weder die rassereine noch die klassenlose Gesellschaft ist Wirklichkeit geworden. Und auch der Sozialstaat hat die Sicherheit nicht geschaffen, die er den Bürgern im Tausch gegen ihre Freiheit versprach. Seitdem die Staatsgewalt ihren Höhepunkt überschritten hat, ist sie im Niedergang begriffen. Reinhard sieht sogar ihr Ende voraus, jedenfalls das Ende ihres klassischen Begriffs.

    Dieser Begriff forderte die Einheit von Staatsgewalt, Staatsgebiet und Staatsvolk. Der souveräne Fürst, der keinen Höheren auf Erden anerkannte, wollte die Macht über seine Untertanen und sein Territorium mit niemandem teilen. Nur im Zeitalter der Nationalstaaten prägte dieser Traum von der geschlossenen Gesellschaft die europäische Normalität. Die Mitglieder der Europäischen Union sind keine souveränen Staaten mehr. Mancher Jurist beklagt, daß Europa keine Verfassung hat. Laut Reinhard zu Unrecht: Der Historiker erkennt in dem Geflecht von Verträgen und Verordnungen, Richtlinien und Richtersprüchen, guten Absichten und schlechten Gewohnheiten die Verfassung des Alten Reiches wieder, das Samuel Pufendorf mit einem Monster verglich, weil es die Klassifikationen der politischen Tierwelt sprengte. Denjenigen, die vor einem Brüsseler Superstaat warnen, gibt Reinhard zu bedenken, daß die EU sich von den Staatenbünden und Bundesstaaten der Geschichte dadurch unterscheidet, daß eine gewaltsame Konfliktlösung nicht vorgesehen ist. Sogar der schwache Deutsche Bund von 1815 kannte die Bundesexekution. Wird das sanfte Monster den Leviathan besiegen? Steht das gemeinsame europäische Haus in der Sesamstraße?

    Wie die rechtlichen Voraussetzungen der Souveränität sieht Reinhard ihre faktischen Grundlagen schwinden. Nicht nur im Außenverhältnis, in der internationalen Politik, auch im Innenverhältnis, in den Beziehungen von Obrigkeit und Bürgern, nimmt sich der Staat nicht mehr allzu gewaltig aus. Die Gewohnheit des Gehorsams gegenüber beliebigen Anordnungen versteht sich nicht mehr von selbst. Steuertricks und Schwarzarbeit sind die Listen eines gewaltlosen Widerstands, der den Kreislauf von Ausbeutung und Aufrüstung unterbricht. In der späten Neuzeit kehrt die Netzwerkpolitik der frühen Neuzeit zurück, die Solidarität der Kleingruppe und der Primat der persönlichen Beziehungen. Vielleicht könnte Europa Entwicklungshelfer aus den Entwicklungsländern brauchen. Reinhard hält es für bemerkenswert, daß die Partisanen der alltäglichen Schwarzarbeit sich häufig aus den neuen sozialen Bewegungen rekrutieren, die dem Staat auch ideologisch die Loyalität aufkündigen.

    Es ist nicht einfach, den politischen Standort des Verfassers zu lokalisieren. Wenn er die Identitätspolitik von Frauen- und Homosexuellenbewegung auf den Begriff einer "fundamentalistischen Revolution" bringt, die das Allgemeine durch das Besondere ersetze, klingt er auf einmal wie ein rechtshegelianischer Nostalgiker des Obrigkeitsstaates. Doch wenn er über den Grundrechtsabbau in der Bundesrepublik Klage führt, über Gesinnungszwang und Polizeiwillkür, meint man, er wolle ein neues Russell-Tribunal einberufen. In der Vormoderne, in der Welt der Dynastien und Klientelverbändem war die Familie "gestaltendes Subjekt der Politik und nicht - wie heute mißmutig geduldetes Objekt derselben". Entspringen solche erhellenden Pointen der Verachtung des Konservativen für die Gegenwart? Aber für einen Lobredner der Vergangenheit ist Reinhard zu eigensinnig. Er ist ein radikaler Liberaler der Schule, die man in Amerika "libertarian" nennen würde, fast ein Anarchist.

    Der staatsfromme Geist der klassischen deutschen Geschichtswissenschaft lebt heute in vielen Fachvertretern weiter. Sie suchen die Nähe der politischen Parteien suchen und erklären beflissen, daß die Amerikanisierung der deutschen Gesellschaft ein Geschenk des Himmels gewesen ist. Solches Weihrauchschwenken am Altar der herrschenden Meinung ist Reinhard zuwider. Die Unabhängigkeit, die der Staat verloren hat, hat sich dieser Historiker und Gegenspieler des Staates erkämpft. Wolfgang Reinhard hat ein in jeder Hinsicht souveränes Buch geschrieben.