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StartseiteHintergrundIm Labyrinth des Fiskus25.08.2006

Im Labyrinth des Fiskus

Steuerpolitik in Deutschland

Die Finanzminister von Bund und Ländern klagen immer wieder über zu niedrige Steuereinnahmen. Die aber waren bis jetzt stets höher als die des Vorjahres. Weniger Steuereinnahmen heißt in der Sprache der Politiker nur, dass sie hinter den Erwartungen der Steuerschätzer zurückbleiben. In diesem Jahr jedoch wurde selbst die Steuerschätzung um gut acht Milliarden Euro übertroffen.

Von Nikolaus Bora

Die Experten des Arbeitskreises Steuerschätzung stellen die Grundlage für die Aufstellung der Haushalte aller drei staatlichen Ebenen auf. (AP)
Die Experten des Arbeitskreises Steuerschätzung stellen die Grundlage für die Aufstellung der Haushalte aller drei staatlichen Ebenen auf. (AP)
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"Steuern auf Haus und Hof, auf Hab und Gut. Steuern auf alles, was Du zum Leben brauchst. Steuern sogar auf den Strick, mit dem Du gehängt wirst!" So stöhnte vor rund 200 Jahren ein Londoner Unternehmer über die steigende Steuerlast im Vereinigten Königreich. Wie viele unterschiedliche Steuern damals in den einzelnen Teilen Großbritanniens erhoben wurden, lässt sich nicht mehr ermitteln. Heute sind es in England nur noch 22.

Bis jetzt hat auch noch niemand gezählt, durch wie viele Steuerarten die Bürger im zersplitterten Deutschland um 1800 zur Kasse gebeten wurden. Mehrere Königreiche, diverse Kurfürsten- und Fürstentümer, viele Grafschaften und noch mehr Städte verlangten Geld. Im Jahr 2006, davon kann man zumindest ausgehen, ist die Situation wohl etwas übersichtlicher. Die Statistik des Bundesfinanzministeriums weist 37 Steuerarten aus, von Abzugsteuern bei beschränkt Steuerpflichtigen bis zur Zwischenerzeugnissteuer.

Eingeteilt werden sie nach unterschiedlichen Kriterien. Zum Beispiel nach der Ertragskompetenz in Bundes-, Länder-, Gemeinschafts- und Gemeindesteuern. Unterschieden wird aber auch zwischen direkten und indirekten Steuern. Zu den direkten gehören Lohn- und Einkommensteuer, zu den indirekten die Steuern auf Tabak, Kaffee, Branntwein, Bier, Strom und Mineralöl, die auch als Verbrauchsteuern bezeichnet werden. Weitere Einteilungsmethoden sind möglich. Für die Bürger ist die Einordnung in der Regel uninteressant. Sie müssen zahlen. Von Jahr zu Jahr mehr.

Dennoch klagen die Finanzminister von Bund und Ländern immer wieder über zu niedrige Steuereinnahmen. Die aber waren bis jetzt immer höher als die des Vorjahres. Weniger Steuereinnahmen heißt in der Sprache der Politiker nur, dass sie hinter den Erwartungen der Steuerschätzer zurückbleiben.

Im vergangenen Jahr sind fast 451 Milliarden Euro in die Kassen von Bund, Länder und Gemeinden geflossen. Laut neuesten Prognosen werden es in diesem Jahr etwa 465 Milliarden Euro sein. Das sind gut acht Milliarden Euro mehr, als von der Steuerschätzung im November vergangenen Jahres prognostiziert worden ist. Experten erwarten jetzt für 2007 sogar über 490 Milliarden Euro.

Denn mit der Konjunktur geht es bergauf, vorerst jedenfalls. Vor allem aber verhelfen diverse ab ersten Januar 2007 geltende direkte und indirekte Steuererhöhungen dem Fiskus zu Mehreinnahmen. Die Mehrwertsteuer wird um drei Punkte von 16 auf 19 Prozent erhöht. Für Ledige mit einem zu versteuernden Einkommen über 250.000 Euro und Verheiratete, deren zu versteuerndes Einkommen über 500.000 Euro liegt, wird der Spitzensteuersatz von 42 auf 45 Prozent angehoben. Entfernungspauschale und Sparerfreibetrag werden gekürzt. Einschränkungen beim Kindergeld und den Werbungskosten schlagen ebenfalls positiv zu Buche - für die Finanzminister.

Bei so viel zusätzlichem Geld solle die Regierung auf die Mehrwertsteuererhöhung verzichten, fordern Opposition, verschiedene Wissenschaftler und Mittelständler der Union. Dem hält Finanzminister Peer Steinbrück entgegen, die Konsolidierung des Haushalts habe Vorrang. Das Drei-Prozent-Maastricht-Defizit-Ziel müsse eingehalten werden, und der Artikel 115 des Grundgesetzes setze Grenzen. Danach dürfen neue Schulden nicht höher sein als die Summe der Investitionen. Steinbrück weiß Bundeskanzlerin Angela Merkel auf seiner Seite. Sie sagte auf ihrer ersten Pressekonferenz nach der Sommerpause:

"Wir alle wissen nicht, ob sich der Trend, der sich im Augenblick zeigt, verstetigt. Mein Ziel ist es und unser gemeinsames Ziel, den Artikel 115 des Grundgesetzes im Jahre 2007 definitiv einzuhalten. An der Mehrwertsteuer wird überhaupt nichts mehr geändert. Das ist beschlossen und wird gemacht."

Weitere Steuererhöhungen schließt die Bundeskanzlerin aus. SPD-Chef Kurt Beck und der sozialdemokratische Vizekanzler und Arbeitsminister Franz Müntefering machen sich jedoch bereits Gedanken darüber, welche Steuern erhöht werden könnten, um die Gesundheitsreform teilweise zu finanzieren. Überlegungen, das dafür notwendige Geld durch Einsparungen zu erwirtschaften, stellt derzeit niemand an. Und offenbar haben viele Politiker auch vergessen, dass Steuern nicht zweckgebunden; sondern gegenleistungslos sind, wie Georg Crezelius, Steuerrechtler an der Universität Bamberg, erklärt:

"Der Bürger, der Steuern zahlt, der einen Euro gibt, hat keinen Anspruch darauf, dass er einen Euro Gegenleistung vom Staat wiederbekommt. Gleichwohl wird in der steuerpolitischen Diskussion immer wieder das Argument gebraucht, wir erhöhen die und die Steuer, um irgendwelche Aufgaben zu erfüllen. Das heißt, das ist vom Steuerbegriff her gesehen eigentlich unsystematisch. Man muss allerdings sehen, dass die Politiker, die dieses Argument einsetzen, nicht daran denken, dass in dem Steuergesetz selbst formuliert wird, dass eine Steuererhöhung für gewisse Zwecke benutzt wird."

Ende 2003 verständigten sich Bundestag und Bundesrat darauf, die Tabaksteuer in drei Stufen zu erhöhen. Mit dem Geld sollten versicherungsfremde Leistungen der gesetzlichen Krankenkassen finanziert werden. Im Gesetz ist davon nicht die Rede. Darum kann Finanzminister Peer Steinbrück den Zuschuss zur gesetzlichen Krankenversicherung ohne Gesetzesänderung von 4,2 Milliarden Euro in diesem auf 1,5 Milliarden Euro im nächsten Haushaltsjahr reduzieren.

Die Gesetzgebungskompetenz für die einzelnen Steuern wird durch Artikel 105 des Grundgesetzes geregelt. Zwar ist die Bundesrepublik Deutschland ein föderaler Bundesstaat, aber davon ist in diesem Artikel wenig zu spüren. Denn der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die meisten Steuern, auch wenn das Aufkommen den Ländern oder Gemeinden zusteht. Gerade einmal die Getränke-, Hunde-, Jagd- und Fischereisteuer, die Vergnügungs-, Zweitwohnungs- und Kirchensteuer dürfen die Länder für sich regeln.

Auch die Ertragskompetenz, also die Verteilung der Steuern zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, wird durch das Grundgesetz bestimmt. Einige Steuern, zum Beispiel die auf Kaffee, Strom oder Tabak, stehen ausschließlich dem Bund zu. Die Biersteuer ist eine Ländersteuer. Die Gewerbesteuer geht - abzüglich einer Umlage - an die Gemeinden. Die so genannten Gemeinschaftssteuern, also Lohn- und Einkommen-, Umsatz- oder Körperschaftsteuer, werden nach einem bestimmten Schlüssel zwischen Bund, Ländern und Gemeinden oder nur zwischen Bund und Ländern aufgeteilt.

Von der Lohn- und Einkommensteuer; zum Beispiel, erhalten Bund und Länder jeweils 42,5 Prozent, die Kommunen 15 Prozent. Die Umsatzsteuer war ursprünglich eine reine Bundessteuer. Seit 1969 steht sie Bund und Ländern zu, und seit 1998 erhalten die Gemeinden einen geringen Prozentsatz. Die wiederum müssen einen Teil der ihnen zustehenden Gewerbesteuern an die Länder und den Bund abführen.

Mit dieser Aufteilung ist es nicht getan. Das Grundgesetz schreibt vor, dass bundesweit gleiche Lebensverhältnisse geschaffen werden müssen. Also müssen die reichen Bundesländer im Rahmen des Länderfinanzausgleichs einen Teil ihrer Einnahmen an die ärmeren abgeben. Finanzschwache Bundesländer erhalten zudem Bundesergänzungszuweisungen aus dem Bundeshaushalt, die neuen Bundesländer Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zur Bewältigung teilungsbedingter Lasten.

Seit Jahren gibt es Streit um den Länderfinanzausgleich. Die Geberländer Bayern, Hessen, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Hamburg fordern Entlastung; die Empfängerländer wollen auf keinen Euro verzichten. Im zweiten Teil der Föderalismusreform sollen die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern und der Länder untereinander neu geregelt werden. Die Beratungen beginnen im Herbst. Noch sind sich die Politiker einig, dass das System geändert werden muss. Christine Scheel, Finanzexpertin der Bundestagsfraktion der Grünen:

"Wir müssen hier auch Steuerzuweisungen klarer strukturieren und nicht immer diese Mischfinanzierungen zwischen Bund und Ländern, jeder kriegt ein bisschen was, und es ist in der Entscheidungsfindung dann jedes Mal ein Riesenproblem, wenn es um Gesetze geht, wie dann die Wirkungen sind. Deswegen sollen auch die Länder und auch die Kommunen Möglichkeiten für eigene Erhebungen in Zukunft haben."

Der FDP-Finanzexperte Carl-Ludwig Thiele empfiehlt, die Vorschriften im Grundgesetz zu ändern und anzustreben,

"dass die Länder mehr von dem behalten, was sie zusätzlich erwirtschaften und eben nicht das, was sie zusätzlich erwirtschaften, zu 99,5 Prozent abzugeben haben. Das schafft nämlich keinen Anreiz, Mehreinnahmen zu erwirtschaften oder auf zusätzliche Ausgaben zu verzichten."

Der stellvertretende Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion, Joachim Poß, ist skeptisch:

"Das Ergebnis ist nicht vorhersehbar, denn jeder, der sich damit ein wenig auskennt, weiß, wie unterschiedlich die Interessenlagen der Länder sind. Und der Spielraum, da etwas zu bewegen, ist ja auch nicht größer geworden in den letzten Jahren."

Der Fehler sei, dass der Bund alle Steuerquellen regelt, meint Dieter Birk, der Direktor des Instituts für Steuerrecht der Universität Münster:

"Was man machen müsste, und da genügt ein Blick in die Vereinigten Staaten, ist, mehr eigene Ländersteuern zu erheben, also den Ländern mehr Steuergesetzgebungskompetenz einzuräumen und dadurch auch das Interesse zu wecken, einem Wettbewerb innerhalb Deutschlands, so wie wir es in der europäischen Union ohnehin schon haben, aber innerhalb Deutschlands hinsichtlich der Steuerquellen zu entfachen."

Doch wie sollen Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt oder Berlin im Steuerwettbewerb mit Bayern oder Hamburg bestehen? Bis jetzt jedenfalls ist offen, ob sich die für eine Grundgesetzänderung erforderliche Zweidrittelmehrheit findet.

Der Bund würde gern noch ein anderes Problem lösen, sagt die parlamentarische Staatssekretärin im Finanzministerium, Barbara Hendricks:

"Wir sind der Auffassung, dass es besser wäre, wenn wir eine Bundessteuerverwaltung hätten. Also eine, die tatsächlich einheitlich im ganzen Bundesgebiet wirkt und wo nicht auf Grund der Konkurrenz zwischen den Bundesländern ein Land nicht so genau hinguckt und die Steuern nicht einnimmt, die eigentlich eingenommen werden müssten, nur weil es die nicht teilen will mit anderen."

Notwendig wäre eine große, grundlegende Finanz- und Steuerreform, so wie die nach dem Finanzminister Matthias Erzberger benannte Reform von 1919 und 1920, die das bis dahin zersplitterte Steuerrecht vereinheitlichte. Aber eine so umfassende Reform wird es nicht geben. Otto Bernhardt, der Vorsitzende der Arbeitsgruppe Finanzen der Union-Bundestagsfraktion meint:

"Die Neuordnung der Finanzbeziehungen, möglichst so, dass bestimmte Steuern ganz den Ländern zufließen und andere möglichst ganz dem Bund zufließen, dieser zweite Schritt, der angekündigt ist, für den es aber noch keine konkreten Vorschläge gibt, ist wahrscheinlich der wichtigere Schritt. Ob er der Großen Koalition gelingt, ich bin da etwas vorsichtig. Nur wenn es der Großen Koalition nicht gelingt, wem soll es dann eigentlich gelingen?"

Die Gespräche über die Neuordnung der Finanzbeziehungen von Bund, Ländern und Gemeinden werden sich wohl bis zum Frühjahr 2007 hinziehen. Nach der Sommerpause werden zunächst andere Steuergesetze beraten:

Die Reform der Unternehmensteuern, die des Erbschaftsteuerrechts und die Einführung einer so genannten Abgeltungsteuer.

Allerdings: Die Unternehmensteuer gibt es gar nicht. Personengesellschaften, zum Beispiel, zahlen gar keine Einkommensteuer, wohl aber wird ihr Inhaber nach der Einkommensteuertabelle zur Kasse gebeten - Höchstsatz 42 Prozent, im nächsten Jahr 45 Prozent. Juristische Personen, insbesondere Kapitalgesellschaften, und Vermögensmassen unterliegen der Körperschaftsteuer. Diese ist also eine besondere Einkommensteuer. Der Körperschaftsteuersatz beträgt für einbehaltene und ausgeschüttete Gewinne einheitlich 25 Prozent. Auf die Ausschüttung werden dann noch einmal 20 Prozent Kapitalertragsteuer erhoben.

Zusätzlich werden alle Unternehmen, also Kapital- und Personengesellschaften, zur Gewerbesteuer herangezogen. Diese Realsteuer gibt es außer in Deutschland nur noch in Luxemburg. Ihre Besteuerungsgrundlage ist der Gewerbeertrag. Sie ist mit weit über 30 Milliarden Euro die wichtigste Einnahmequelle der Kommunen. Diese wehren sich gegen alle Versuche der Wirtschaft, die Gewerbesteuer zu streichen und den Gemeinden andere Quellen zur Verfügung zu stellen.

Die Frage ist, warum die Besteuerung der Unternehmen überhaupt neu geregelt werden muss. Arbeitnehmer werden vom nächsten Jahr an erheblich belastet, Unternehmen sollen entlastet werden. Dabei ist der Körperschaftsteuersatz erst 2002 herabgesetzt worden. Barbara Hendricks, Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesfinanzministerium:

"Es gibt in der Tat einen internationalen Steuerwettbewerb, auch innerhalb von Europa, aber darüber hinaus eben auch. Und dass wir die Steuersätze gesenkt haben, dabei aber zugleich die Bemessungsgrundlage verbreitert haben im Jahr 2002, das ist natürlich nicht unbeobachtet geblieben in den anderen Ländern, und die haben durchaus nachgezogen. Das führt dazu, dass wir im europäischen Vergleich, wenn man die Körperschaftsteuer und die Gewerbesteuer zusammen nimmt, wieder in der Spitze stehen, also sozusagen in der negativen Spitze."

Nur die Fraktion Die Linke.PDS ist strikt gegen niedrigere Steuersätze für Unternehmen. Sie fordert höhere. Alle anderen Fraktionen wollen die Wirtschaft entlasten. Der FDP-Abgeordnete Carl-Ludwig Thiele sagt:

"Deutschland ist keine Insel. Wir stehen im internationalen Wettbewerb, auch um Investitionen und damit um Arbeitsplätze. Andere Länder machen sich wettbewerbsfähig, und wir sind das Hochsteuerland für Investitionen in Europa und auf der Welt."

Christine Scheel, die Finanzexpertin der Grünen, plädiert ebenfalls für niedrigere Sätze, macht aber - wie die Linken in der SPD-Fraktion - eine Einschränkung:

"Wir meinen auch, dass die Steuersätze international vergleichbar und auch gut sein sollen, aber brauchen auch, was den deutschen Haushalt anbelangt, sowohl des Bundes und als auch der Länder und der Kommunen, eine vollständige Gegenfinanzierung."

Anders als Union und Freie Demokraten folgen die meisten SPD-Abgeordneten dem Vorschlag von Bundesfinanzminister Peer Steinbrück, der die Entlastung der Wirtschaft auf etwa fünf Milliarden Euro begrenzen will. Sein Hauptargument für die Unternehmensteuerreform:

"Wenn wir nichts tun, werden Investitionen und wird Kapital abfließen. Und dies ist schlecht für Wachstum, für Investition und für Jobs. Das heißt, es geht darum, dafür Sorge zu tragen, dass Gewinne, die in Deutschland erwirtschaftet werden, auch hier besteuert werden, dass Verluste nicht nach Deutschland transferiert werden und dass wir insgesamt für Investoren, wie auch private Kapitalanleger den Steuerstandort Deutschland deutlich attraktiver machen."

Aus der Körperschaftsteuer soll eine föderale Unternehmensteuer, aus der Gewerbesteuer eine kommunale Unternehmensteuer werden.

"Wir wollen eine gemeinsame einheitliche Bemessungsgrundlage für diese Unternehmensbesteuerung haben. Wir wollen die nominale Belastung bei den Körperschaften, den Kapitalgesellschaften, deutlich senken, auf unter 30 Prozent. Was für eine erhebliche Erleichterung für die Unternehmen bedeuten würde, die nicht bisher die möglichen legalen Verschiebebahnhöfe benützen, sondern die werden von einer solchen Absenkung des nominalen Steuersatzes erhebliche Vorteile haben."

Die Gewerbesteuer erhält also nur einen neuen Namen. Für die Kommunen ändert sich nichts, wohl aber für die Unternehmen. Denn Steinbrücks Pläne zielen, vereinfacht gesagt, darauf ab, dass Unternehmen Steuern zahlen müssen, auch wenn sie Verluste machen. Nach Ansicht vieler Experten werden sich die großen Konzerne, die weltweit tätig sind und Niederlassungen in vielen Ländern haben, durch diese Reform nicht locken lassen, mehr Gewinne als bisher in Deutschland zu versteuern.

Auch Personengesellschaften sollen profitieren. Einzelheiten werden in den nächsten Wochen ausgearbeitet. Überlegt wird einmal ein niedrigerer Steuersatz für eine Investitionsrücklage, zum anderen eine so genannte Thesaurierungsbegünstigung. Da soll es keine Rolle spielen, ob das Geld für Investitionen oder zur Stärkung des Eigenkapitals verwendet wird.

Unklar sind noch die Pläne für die Abgeltungsteuer auf Kapitalerträge. Vorgesehen sind zunächst 30 Prozent, ein Jahr danach 25 Prozent. Aber für welche Kapitalerträge die Regelung gelten soll, ist noch nicht festgelegt.

Ein Thema, mit dem die Politiker sich sehr bald werden beschäftigen müssen, ist das Erbschaftsteuerrecht, denn hier wird eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts erwartet. Dabei geht es um die Frage, ob im Erbfall Immobilien anders behandelt werden dürfen als Geldvermögen.

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