Wer führe nicht gerne mal nach Genf, so idyllisch am Wasser und zwischen hohen Bergen gelegen. Und mittendrin steht das Gebäude der Welthandelsorganisation - der schöne alte Bau des Centre William Rappard, umgeben von einem Park mit Zedern und Zypressen, ausgestattet mit antikem Mobiliar und einem herrlichen Ausblick auf den Genfer See und die Alpen. Hierhin wollten sie in diesem Wonnemonat Mai reisen, die Minister aus aller Herren Länder, um sich auf ein weltweites Handelsabkommen zu verständigen.
Doch aus dem idyllischen Frühlingsausflug wurde leider nichts. Denn das Treffen auf höchster Ebene wurde verschoben - wie schon so oft. Der Grund: Die Welthandelsorganisation, WTO, dümpelt vor sich hin. Die sogenannte Doha-Runde, auf dem 4. WTO-Ministertreffen im Jahr 2001 in Doha, im arabischen Emirat Katar, beschlossen, kommt nicht zum Abschluss. Sie sah vor, dass beim Ringen um ein weltweites Freihandelsabkommen die speziellen Interessen der Entwicklungs- und Schwellenländer stärker berücksichtigt werden. Doch nach einem gescheiterten WTO-Treffen in Cancún 2003 und keinen nennenswerten Fortschritten 2005 in Hongkong stagniert die Runde.
Mehrfach wurden in diesem Jahr schon Treffen auf Ministerebene am Sitz der WTO in Genf angekündigt, um ein Welthandelsabkommen nun endlich dingfest zu machen - und kamen dann doch nicht zustande. In der vergangenen Woche kamen nun immerhin maßgebliche Verhandlungspapiere auf den Tisch. Diese und der Vorschlag, strittige Bereiche nicht mehr gesondert, sondern zusammen und damit schneller in einem sogenannten "horizontalen Prozess" zu verhandeln, nährt nun erneut die Hoffnung auf ein Ministertreffen im Juni. Ob es aber wirklich dazu kommt, steht weiter in den Sternen.
Warum WTO-Chef Pascal Lamy trotz all dieser Widrigkeiten nicht müde wird, immer wieder von der "letzten Chance" und dem knapp bevorstehenden "Durchbruch" für ein Abkommen zu sprechen? Geschickte Taktik, nennt das Michael Frein, Handelsexperte des Evangelischen Entwicklungsdienstes, eed:
"Das, was dahintersteckt, ist so eine Art intelligente politische Eigenwerbung. Also in Genf bei der WTO hat man offensichtlich das Problem, dass man gegenüber der Welt, gegenüber den Regierungen darstellen möchte, dass man dort ganz eifrig verhandelt und ganz erstaunliche Fortschritte macht. Und eine dieser Methoden, eines dieser Instrumente, der Welt mitzuteilen, wie wichtig die WTO ist und dass die Doha-Verhandlungen nach wie vor weitergehen und dass sie nach wie vor eine Rolle spielen, ist offensichtlich die Ankündigung von irgendwelchen Terminen, die dann stattfinden."
Tatsächlich scheint die WTO, anders als noch vor einigen Jahren, aus den Schlagzeilen verschwunden. Mit der komplizierten Idee eines multilateralen Handelssystems und dem noch komplizierteren Verlauf der bisherigen WTO-Verhandlungen, mit hochkomplexen Berechnungsformeln für Tarife, Zölle und Subventionen, mit der Flut an Entwürfen und Gegenentwürfen für ein Abkommen, mit Absichtserklärungen und Protestpapieren und unzähligen ungeklärten Detailfragen beschäftigen sich nur noch wenige Experten.
Selbst die Nichtregierungsorganisationen scheinen die WTO als Buhmann und Feindbild ein wenig aus den Augen verloren zu haben. Das räumt auch Marita Wiggerthale ein, globalisierungskritische Handelsexpertin und Mitarbeiterin der Organisation Oxfam.
"Die WTO war sehr lange der Kristallisationspunkt der Zivilgesellschaft, um auf die Problematik der neoliberalen Handelsagenda hinzuweisen, auf die negativen Auswirkungen, die das auch für die Entwicklung, auch für Kleinproduzenten, Arbeiter in den Entwicklungsländern hat. Dieser Kristallisationspunkt ist uns ein Stück weit abhandengekommen, dadurch, dass bilaterale Freihandelsabkommen mit mehreren Ländern gleichzeitig verhandelt werden, und damit auch die Befassung mit diesen einzelnen Abkommen dazu geführt hat, dass es schwieriger geworden ist, die zentrale Kritik an dieser Art von Freihandelspolitik stärker in den Vordergrund zu stellen."
Dabei war das vor einigen Jahren noch ganz anders. Wo immer WTO-Ministerkonferenzen stattfanden, da protestierten, demonstrierten, musizierten auch die Heerscharen ihrer Gegner auf den Straßen dieser Welt. Der Kern der Kritik: Die WTO trage dazu bei, die Schwächsten und Ärmsten dieser Welt noch weiter auszubeuten. Sie unterdrücke Entwicklungsländer und Kleinbauern - im Namen der Liberalisierung und im Interesse der multinationalen Konzerne.
Dabei hatte die Weltgemeinschaft im November 2001 doch eigentlich versprochen, alles anders machen zu wollen: Beim Treffen im arabischen Emirat Katar wurde die Doha-Runde eingeleitet, benannt nach dem Tagungsort. Am Ende dieser Verhandlungsrunde sollte eine heile, liberale und zugleich gerechte Handelswelt stehen, die die Interessen der Entwicklungsländer in besonderer Weise berücksichtigt. Ein globaler Güter- und Dienstleistungsaustausch war das Ziel, von dem nicht länger hauptsächlich die Industrienationen, sondern auch die armen Länder profitieren sollten.
Die politischen Gründe für ein solches Bekenntnis zu Entwicklung und Armutsbekämpfung waren vielschichtig. Zum einen stand die Welt unter dem unmittelbaren Eindruck der Terroranschläge auf das World Trade Center in New York am 11. September 2001. Zum anderen war zwei Jahre zuvor eine WTO-Ministerkonferenz im amerikanischen Seattle gescheitert. Ein erneutes Scheitern wollte und konnte sich niemand leisten - Liberalisierung und Globalisierung, so die Erkenntnis bei den Industrienationen, ließ sich nicht mehr gegen die Entwicklungsländer, sondern nur noch mit ihnen realisieren.
Und so wurde viel gut Gemeintes verabredet: Die Zeiten, in denen nur die mächtigen Nationen untereinander und hinter geschlossenen Türen verhandelten, sollten vorbei sein. Verabredet wurde der Abbau marktverzerrender Agrarsubventionen durch die Europäische Union und die USA, die vor allem die Kleinbauern im Süden in ihrer Existenz bedrohen.
Ein weiteres Ziel von Doha: der bessere Zugang für Agrarprodukte aus den Entwicklungsländern zu den Märkten der Industriestaaten. Die Entwicklungsländer sollten im Gegenzug ihre zum Teil sehr hohen Zölle für Industriegüter senken - allerdings mit speziellen Schutz- und Ausnahmeregelungen für die armen Staaten. Doch schon zwei Jahre später, beim Ministertreffen der WTO im mexikanischen Urlaubseldorado Cancún, platzte der Traum von einem raschen und harmonischen Abkommen zwischen Nord und Süd.
Vor allem die Regierungen der Entwicklungsländer und die Vertreter der Nichtregierungsorganisationen und Kleinbauernvereinigungen blieben deshalb bei ihrem Protest gegen die WTO. Denn nach ihrer Meinung hatte die WTO alles andere als die Interessen der Armen und Schwachen im Sinn - wie es auch auf einer Protestveranstaltung der indigenen Farmer am 8. September 2003 in Cancún hieß:
"Wir fordern, dass die WTO aus der Landwirtschaft aussteigt. Wir fordern, dass Ernährung genauso wie Gesundheit und Bildung nicht zum Gegenstand von Handelsabkommen werden. Denn davon profitieren nur einige transnationale Konzerne, während unsere Wirtschaft, das Leben und die Zukunft der indigenen Farmer und die familiäre kleinbäuerliche Struktur zerstört werden."
Nach knapp fünf Tagen heißer Debatten, nächtelanger Verhandlungsrunden und Großdemonstrationen auf den Straßen scheiterte die Konferenz von Cancún schließlich am Widerstand der Entwicklungsländer. Sie widersetzten sich zum einen den sogenannten "Singapur-Themen", die Abkommen zu Investitionen, Wettbewerb und öffentlichen Beschaffungswesen umfassen sollten. Denn hier fürchteten viele arme Länder, dass Dienstleister aus den reichen Ländern, wie zum Beispiel Banken, ihre Märkte dominieren könnten.
Auch die Privatisierung öffentlicher Leistungen im Rahmen des sogenannten Dienstleistungsabkommens GATS, wie etwa die Privatisierung in den Bereichen Bildung und Wasserversorgung, blieb umstritten. Eine Gruppe von Entwicklungs- und Schwellenländern, die sogenannte G-20-Gruppe, stellte sich überdies im Agrarbereich quer und wandte sich geschlossen gegen die Interessen des Nordens - mit Brasilien und Indien als starke Wortführer an der Spitze.
"Unsere Märkte werden mit billigen, weil hoch subventionierten Lebensmittelimporten aus den Industrieländern überschwemmt", so ihre Argumentation, "und unsere Bauern werden immer ärmer, geben ihre Produktion auf, verlieren ihre Existenz."
Von vielen Nichtregierungsorganisationen wurde das geplatzte Ministertreffen in Cancún schließlich als Erfolg gewertet. Zum ersten Mal, so hieß es, hätten sich die Entwicklungs- und Schwellenländer zu einem breiten Bündnis zusammengefunden und den reichen Nationen widerstanden.
Zwei Jahre später, bei einem neuen Verhandlungsanlauf in Hongkong, blieb die Runde immerhin bis zum Ende an den Verhandlungstischen sitzen, bis ein Abschlussdokument formuliert war. Das aber blieb an vielen Stellen vage. Vereinbart wurde lediglich, dass man weiterverhandeln wolle. WTO-Chef Pascal Lamy lobte damals trotzdem die Delegierten.
"Sie waren hier in Hongkong alle sehr stark engagiert in den Verhandlungen, in einem gemeinsamen und transparenten Prozess. Sie haben die Runde wieder auf die Schiene gesetzt, Sie haben ihr eine neue Dringlichkeit gegeben, eine quantitative und qualitative Verbesserung. Was Sie alle aus Hongkong mitnehmen, ist eine neue politische Energie, wir haben wieder Antrieb, um die Geschwindigkeit in 2006 zu erhöhen."
Doch es kam anders. Im Jahr 2006 kam man zu keiner weiteren, konkreten Einigung, und die Doha-Runde wurde ausgesetzt. Die Gespräche verharren seither "zwischen Intensivstation und Krematorium", wie es der indische Handelsminister Kamal Nath einst ausdrückte. Dabei sind die alten gegenseitigen Vorwürfe im Kern immer noch die gleichen:
Die EU und USA werden kritisiert, sie bauten Subventionen für Agrarprodukte nicht genügend ab und ruinierten so heimische Produzenten der armen Länder und provozierten damit nicht zuletzt Hungerkrisen. Europäische Union und Vereinigte Staaten kontern, die Entwicklungs- und Schwellenländer blockierten mit viel zu hohen Industrie- und Importzöllen den freien Zugang auf ihre Märkte und einen Handel, der Wohlstand für alle bringen könnte.
Von einem gerechten Welthandelsabkommen, mit dem alle Seiten zufrieden sein könnten, kann also vorerst keine Rede sein. Das zeigt sich besonders bei den Verhandlungen um NAMA, den Non-Agricultural Market Access, also den Marktzugang für nicht agrarische Industriegüter, sagt eed-Handelsexperte Frein:
"Man wendet dort eine Zollsenkungsformel an, die dazu führt, dass insbesondere hohe Zölle sehr stark gesenkt werden sollten. Die Entwicklungsländer verfügen über die hohen Zölle, die Industrieländer haben bereits sehr viel niedrigere Zölle, sodass es sie nicht so treffen wird. Man muss sich vorstellen, dass man in einem Entwicklungsland irgendein Produkt produziert - beispielsweise Schuhe, Reifen -, und man kommt so halbwegs zurande und kann auf dem nationalen Markt seine Sachen dort erfolgreich anbieten. Dieses funktioniert aber im Moment nur, weil man mit diesem kleinen Unternehmen durch Zollmauern geschützt ist."
Strittig ist derzeit vor allem, nach welchen genauen Formeln und Koeffizienten die Zollsenkungen in den Entwicklungsländern erfolgen sollen. Auch über die Anzahl der sensiblen landwirtschaftlichen Produkte, also solche, deren heimische Produktion vor allzu großer ausländischer Konkurrenz bewahrt bleiben soll, herrscht Uneinigkeit. Sollen 20 Prozent aller Produkte von der Liberalisierung ausgenommen werden, wie es die Gruppe der 33 Entwicklungsländer, auch G-33 genannt, möchte - oder doch nur acht Prozent, oder 15, wie es andere Vorschläge vorsehen?
Und schließlich gehe es beim Thema Agrarsubventionen kaum voran, beklagen viele Nichtregierungsorganisationen. Die Ankündigung der EU, ihre handelsverzerrenden Stützungen bis zum Jahre 2013 abzubauen, gehe nicht weit genug. Tatsächlich hat die EU-Kommission jetzt beschlossen, ihre Unterstützungszahlungen an die Bauern um maximal 22 Prozent zu reduzieren. Das klingt viel, liegt aber deutlich hinter zuvor angekündigten Verringerungen zurück.
Seit Jahren widersetzen sich überdies die Amerikaner einem drastischen Einschnitt bei den Subventionen für ihre Farmer. Für Marita Wiggerthale, Agrarexpertin und Oxfam-Mitarbeiterin, steht daher fest:
"Die Öffnung der Agrarmärkte dient in erster Linie der Ernährungsindustrie und denjenigen Konzernen, die international im Handel tätig sind. Sie sind es auch, die sehr stark auf die Öffnung der Märkte drängen. Die bäuerlichen Produzenten im Norden und im Süden sind es, die immer wieder darauf hinweisen, was für negative Auswirkungen es für sie, für ihre Existenzgrundlagen hätte, von daher stehen die Profiteure auf der einen Seite und die möglichen Verlierer schon heute fest."
Der Generalsekretär des deutschen Bauernverbandes Helmut Born hält dagegen. Die EU habe mit ihrer tief greifenden Agrarreform vor vier Jahren den Weg für einen Abschluss der Runde frei gemacht. Born:
"Und ich glaube, wenn das jetzt nicht passiert, da darf man nicht den Europäern und auch nicht der europäischen Agrarpolitik Vorwürfe machen, sondern da muss man schon mal schauen, was haben die Amerikaner jetzt mit ihrem Farm Bill vor, was ist Brasilien, Indien, was sind wichtige Schwellenländer, die große Agrarexporteure mittlerweile sind, was sind diese Länder bereit, wirklich einzubringen. Und da haben wir wenig gesehen. Und das führt dazu, dass diese Runde wahrscheinlich jetzt nichts wird."
Auch in den Augen des Verbandes der Deutschen Industrie, BDI, ist vonseiten der reichen Länder viel getan worden, um die Entwicklungsrunde voranzubringen. Der BDI befürchtet eher eine Benachteiligung der deutschen Wirtschaft, wenn durch zu viele Ausnahmeregelungen und Flexibilitäten zugunsten der ärmeren Länder der Zugang zu den Märkten dort erschwert werde. Guido Glania, WTO-Experte und BDI-Repräsentant in Brüssel:
"Es ist nämlich so, dass die ärmsten Länder von Zollabbauverpflichtungen gänzlich ausgenommen sind. Das steht seit vielen Jahren fest, der BDI unterstützt das auch, das ist okay. Jedes dieser Länder soll selbst entscheiden, wann und wie stark es seine Zölle im WTO-Rahmen senkt. Bei den Schwellenländern aber, wir reden über Brasilien, wir reden über Indien, die stark wachsen, die international immer wettbewerbsfähiger werden, verlangen wir, dass auch diese Länder ihre angewandten Zölle senken. Wir wollen nicht eine Einbahnstraßen-Liberalisierung, dass wir als Europäer unsere Märkte einseitig gegenüber Schwellenländern öffnen."
Der für Handelsfragen zuständige Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium, Bernd Pfaffenbach, sieht das ganz ähnlich:
"Für uns ist natürlich das Interesse, dass die Runde ausgeglichen im Ergebnis ist. Das heißt, es gibt jetzt schon große Bereiche für Entwicklungsländer und noch stärker für am wenigsten entwickelte Länder, die jetzt schon Zollbegünstigungen haben. Wir müssen darauf drängen, dass die Doha-Runde keine reine Agrarhandelsrunde ist, sondern dass auch im Industriegüterbereich gewisse Zollsenkungen von den Schwellenländern vorgenommen werden."
Bleibt zu fragen, was denn nun passieren würde, wenn es auf lange Sicht nicht zu einem multilateralen Handelsabkommen käme. Zwar käme dann natürlich nicht der Welthandel zum Erliegen, so Pfaffenbach, aber:
"Wenn das nun nicht zum Abschluss käme, wird sicher weitergehandelt, aber es wird eine Tendenz sich verstärken, die bereits jetzt erkennbar ist, dass die großen Blöcke, und die haben es einfacher, so etwas zu tun, sich über bilaterale Verträge absichern werden. Unser Interesse muss sein - und das Interesse eigentlich der ganzen Welt -, dass das multilaterale Handelssystem gestärkt wird und nicht beschädigt wird."
Ob die jetzt vorgelegten neuen Verhandlungspapiere noch eine Lösung in Richtung Welthandelsabkommen bieten, ist unklar. Immerhin seien die in den Papieren vorgeschlagenen Berechnungsformeln für die Senkung der Zölle auf Industriegüter nun für die Entwicklungsländer günstiger ausgefallen als in früheren Entwürfen, heißt es im deutschen Wirtschaftsministerium. Mehr Spielraum hätten sie auch bei der Entscheidung, einzelne Produkte ganz von Zollsenkungen ausnehmen zu dürfen. Ob diese Länder das auch so sehen, bleibt abzuwarten.
Nichtregierungsorganisationen wie Oxfam halten die neuen Papiere eher für eine Verschlechterung. Sie bleiben bei ihrem Fazit: Besser kein Abkommen als ein schlechtes. Indiens Handelsminister Kamal Nath jedenfalls hat jetzt schon mal seine Unzufriedenheit mit der Liste der landwirtschaftlichen Güter ausgedrückt, die als spezielle Produkte gelten und vor ausländischen Importen geschützt werden dürfen.
Und natürlich sind auch die Industrieländer nicht mit allen aktuellen Vorschlägen einverstanden - etwa mit dem Ansinnen des Ölstaates Venezuela, als kleiner, besonders verletzlicher Staat eingestuft zu werden und damit von einigen Zollsenkungen und Liberalisierungsanforderungen ausgenommen zu sein. Und so wird es also noch zahlreiche Vorgespräche und Verhandlungen unter den Experten geben, bevor dann vielleicht auch endlich ihre Minister und Regierungsvertreter in die Schweiz fahren können. Staatssekretär Bernd Pfaffenbach jedenfalls lässt sein Köfferchen dafür erst einmal gepackt - und schwankt noch ein bisschen zwischen Optimismus und Skepsis.
""Genf ist sehr schön. Ich bin auch schon oft da gewesen. Aber in diesen Verhandlungen sieht man nicht sehr viel von Genf." (lacht)"
Doch aus dem idyllischen Frühlingsausflug wurde leider nichts. Denn das Treffen auf höchster Ebene wurde verschoben - wie schon so oft. Der Grund: Die Welthandelsorganisation, WTO, dümpelt vor sich hin. Die sogenannte Doha-Runde, auf dem 4. WTO-Ministertreffen im Jahr 2001 in Doha, im arabischen Emirat Katar, beschlossen, kommt nicht zum Abschluss. Sie sah vor, dass beim Ringen um ein weltweites Freihandelsabkommen die speziellen Interessen der Entwicklungs- und Schwellenländer stärker berücksichtigt werden. Doch nach einem gescheiterten WTO-Treffen in Cancún 2003 und keinen nennenswerten Fortschritten 2005 in Hongkong stagniert die Runde.
Mehrfach wurden in diesem Jahr schon Treffen auf Ministerebene am Sitz der WTO in Genf angekündigt, um ein Welthandelsabkommen nun endlich dingfest zu machen - und kamen dann doch nicht zustande. In der vergangenen Woche kamen nun immerhin maßgebliche Verhandlungspapiere auf den Tisch. Diese und der Vorschlag, strittige Bereiche nicht mehr gesondert, sondern zusammen und damit schneller in einem sogenannten "horizontalen Prozess" zu verhandeln, nährt nun erneut die Hoffnung auf ein Ministertreffen im Juni. Ob es aber wirklich dazu kommt, steht weiter in den Sternen.
Warum WTO-Chef Pascal Lamy trotz all dieser Widrigkeiten nicht müde wird, immer wieder von der "letzten Chance" und dem knapp bevorstehenden "Durchbruch" für ein Abkommen zu sprechen? Geschickte Taktik, nennt das Michael Frein, Handelsexperte des Evangelischen Entwicklungsdienstes, eed:
"Das, was dahintersteckt, ist so eine Art intelligente politische Eigenwerbung. Also in Genf bei der WTO hat man offensichtlich das Problem, dass man gegenüber der Welt, gegenüber den Regierungen darstellen möchte, dass man dort ganz eifrig verhandelt und ganz erstaunliche Fortschritte macht. Und eine dieser Methoden, eines dieser Instrumente, der Welt mitzuteilen, wie wichtig die WTO ist und dass die Doha-Verhandlungen nach wie vor weitergehen und dass sie nach wie vor eine Rolle spielen, ist offensichtlich die Ankündigung von irgendwelchen Terminen, die dann stattfinden."
Tatsächlich scheint die WTO, anders als noch vor einigen Jahren, aus den Schlagzeilen verschwunden. Mit der komplizierten Idee eines multilateralen Handelssystems und dem noch komplizierteren Verlauf der bisherigen WTO-Verhandlungen, mit hochkomplexen Berechnungsformeln für Tarife, Zölle und Subventionen, mit der Flut an Entwürfen und Gegenentwürfen für ein Abkommen, mit Absichtserklärungen und Protestpapieren und unzähligen ungeklärten Detailfragen beschäftigen sich nur noch wenige Experten.
Selbst die Nichtregierungsorganisationen scheinen die WTO als Buhmann und Feindbild ein wenig aus den Augen verloren zu haben. Das räumt auch Marita Wiggerthale ein, globalisierungskritische Handelsexpertin und Mitarbeiterin der Organisation Oxfam.
"Die WTO war sehr lange der Kristallisationspunkt der Zivilgesellschaft, um auf die Problematik der neoliberalen Handelsagenda hinzuweisen, auf die negativen Auswirkungen, die das auch für die Entwicklung, auch für Kleinproduzenten, Arbeiter in den Entwicklungsländern hat. Dieser Kristallisationspunkt ist uns ein Stück weit abhandengekommen, dadurch, dass bilaterale Freihandelsabkommen mit mehreren Ländern gleichzeitig verhandelt werden, und damit auch die Befassung mit diesen einzelnen Abkommen dazu geführt hat, dass es schwieriger geworden ist, die zentrale Kritik an dieser Art von Freihandelspolitik stärker in den Vordergrund zu stellen."
Dabei war das vor einigen Jahren noch ganz anders. Wo immer WTO-Ministerkonferenzen stattfanden, da protestierten, demonstrierten, musizierten auch die Heerscharen ihrer Gegner auf den Straßen dieser Welt. Der Kern der Kritik: Die WTO trage dazu bei, die Schwächsten und Ärmsten dieser Welt noch weiter auszubeuten. Sie unterdrücke Entwicklungsländer und Kleinbauern - im Namen der Liberalisierung und im Interesse der multinationalen Konzerne.
Dabei hatte die Weltgemeinschaft im November 2001 doch eigentlich versprochen, alles anders machen zu wollen: Beim Treffen im arabischen Emirat Katar wurde die Doha-Runde eingeleitet, benannt nach dem Tagungsort. Am Ende dieser Verhandlungsrunde sollte eine heile, liberale und zugleich gerechte Handelswelt stehen, die die Interessen der Entwicklungsländer in besonderer Weise berücksichtigt. Ein globaler Güter- und Dienstleistungsaustausch war das Ziel, von dem nicht länger hauptsächlich die Industrienationen, sondern auch die armen Länder profitieren sollten.
Die politischen Gründe für ein solches Bekenntnis zu Entwicklung und Armutsbekämpfung waren vielschichtig. Zum einen stand die Welt unter dem unmittelbaren Eindruck der Terroranschläge auf das World Trade Center in New York am 11. September 2001. Zum anderen war zwei Jahre zuvor eine WTO-Ministerkonferenz im amerikanischen Seattle gescheitert. Ein erneutes Scheitern wollte und konnte sich niemand leisten - Liberalisierung und Globalisierung, so die Erkenntnis bei den Industrienationen, ließ sich nicht mehr gegen die Entwicklungsländer, sondern nur noch mit ihnen realisieren.
Und so wurde viel gut Gemeintes verabredet: Die Zeiten, in denen nur die mächtigen Nationen untereinander und hinter geschlossenen Türen verhandelten, sollten vorbei sein. Verabredet wurde der Abbau marktverzerrender Agrarsubventionen durch die Europäische Union und die USA, die vor allem die Kleinbauern im Süden in ihrer Existenz bedrohen.
Ein weiteres Ziel von Doha: der bessere Zugang für Agrarprodukte aus den Entwicklungsländern zu den Märkten der Industriestaaten. Die Entwicklungsländer sollten im Gegenzug ihre zum Teil sehr hohen Zölle für Industriegüter senken - allerdings mit speziellen Schutz- und Ausnahmeregelungen für die armen Staaten. Doch schon zwei Jahre später, beim Ministertreffen der WTO im mexikanischen Urlaubseldorado Cancún, platzte der Traum von einem raschen und harmonischen Abkommen zwischen Nord und Süd.
Vor allem die Regierungen der Entwicklungsländer und die Vertreter der Nichtregierungsorganisationen und Kleinbauernvereinigungen blieben deshalb bei ihrem Protest gegen die WTO. Denn nach ihrer Meinung hatte die WTO alles andere als die Interessen der Armen und Schwachen im Sinn - wie es auch auf einer Protestveranstaltung der indigenen Farmer am 8. September 2003 in Cancún hieß:
"Wir fordern, dass die WTO aus der Landwirtschaft aussteigt. Wir fordern, dass Ernährung genauso wie Gesundheit und Bildung nicht zum Gegenstand von Handelsabkommen werden. Denn davon profitieren nur einige transnationale Konzerne, während unsere Wirtschaft, das Leben und die Zukunft der indigenen Farmer und die familiäre kleinbäuerliche Struktur zerstört werden."
Nach knapp fünf Tagen heißer Debatten, nächtelanger Verhandlungsrunden und Großdemonstrationen auf den Straßen scheiterte die Konferenz von Cancún schließlich am Widerstand der Entwicklungsländer. Sie widersetzten sich zum einen den sogenannten "Singapur-Themen", die Abkommen zu Investitionen, Wettbewerb und öffentlichen Beschaffungswesen umfassen sollten. Denn hier fürchteten viele arme Länder, dass Dienstleister aus den reichen Ländern, wie zum Beispiel Banken, ihre Märkte dominieren könnten.
Auch die Privatisierung öffentlicher Leistungen im Rahmen des sogenannten Dienstleistungsabkommens GATS, wie etwa die Privatisierung in den Bereichen Bildung und Wasserversorgung, blieb umstritten. Eine Gruppe von Entwicklungs- und Schwellenländern, die sogenannte G-20-Gruppe, stellte sich überdies im Agrarbereich quer und wandte sich geschlossen gegen die Interessen des Nordens - mit Brasilien und Indien als starke Wortführer an der Spitze.
"Unsere Märkte werden mit billigen, weil hoch subventionierten Lebensmittelimporten aus den Industrieländern überschwemmt", so ihre Argumentation, "und unsere Bauern werden immer ärmer, geben ihre Produktion auf, verlieren ihre Existenz."
Von vielen Nichtregierungsorganisationen wurde das geplatzte Ministertreffen in Cancún schließlich als Erfolg gewertet. Zum ersten Mal, so hieß es, hätten sich die Entwicklungs- und Schwellenländer zu einem breiten Bündnis zusammengefunden und den reichen Nationen widerstanden.
Zwei Jahre später, bei einem neuen Verhandlungsanlauf in Hongkong, blieb die Runde immerhin bis zum Ende an den Verhandlungstischen sitzen, bis ein Abschlussdokument formuliert war. Das aber blieb an vielen Stellen vage. Vereinbart wurde lediglich, dass man weiterverhandeln wolle. WTO-Chef Pascal Lamy lobte damals trotzdem die Delegierten.
"Sie waren hier in Hongkong alle sehr stark engagiert in den Verhandlungen, in einem gemeinsamen und transparenten Prozess. Sie haben die Runde wieder auf die Schiene gesetzt, Sie haben ihr eine neue Dringlichkeit gegeben, eine quantitative und qualitative Verbesserung. Was Sie alle aus Hongkong mitnehmen, ist eine neue politische Energie, wir haben wieder Antrieb, um die Geschwindigkeit in 2006 zu erhöhen."
Doch es kam anders. Im Jahr 2006 kam man zu keiner weiteren, konkreten Einigung, und die Doha-Runde wurde ausgesetzt. Die Gespräche verharren seither "zwischen Intensivstation und Krematorium", wie es der indische Handelsminister Kamal Nath einst ausdrückte. Dabei sind die alten gegenseitigen Vorwürfe im Kern immer noch die gleichen:
Die EU und USA werden kritisiert, sie bauten Subventionen für Agrarprodukte nicht genügend ab und ruinierten so heimische Produzenten der armen Länder und provozierten damit nicht zuletzt Hungerkrisen. Europäische Union und Vereinigte Staaten kontern, die Entwicklungs- und Schwellenländer blockierten mit viel zu hohen Industrie- und Importzöllen den freien Zugang auf ihre Märkte und einen Handel, der Wohlstand für alle bringen könnte.
Von einem gerechten Welthandelsabkommen, mit dem alle Seiten zufrieden sein könnten, kann also vorerst keine Rede sein. Das zeigt sich besonders bei den Verhandlungen um NAMA, den Non-Agricultural Market Access, also den Marktzugang für nicht agrarische Industriegüter, sagt eed-Handelsexperte Frein:
"Man wendet dort eine Zollsenkungsformel an, die dazu führt, dass insbesondere hohe Zölle sehr stark gesenkt werden sollten. Die Entwicklungsländer verfügen über die hohen Zölle, die Industrieländer haben bereits sehr viel niedrigere Zölle, sodass es sie nicht so treffen wird. Man muss sich vorstellen, dass man in einem Entwicklungsland irgendein Produkt produziert - beispielsweise Schuhe, Reifen -, und man kommt so halbwegs zurande und kann auf dem nationalen Markt seine Sachen dort erfolgreich anbieten. Dieses funktioniert aber im Moment nur, weil man mit diesem kleinen Unternehmen durch Zollmauern geschützt ist."
Strittig ist derzeit vor allem, nach welchen genauen Formeln und Koeffizienten die Zollsenkungen in den Entwicklungsländern erfolgen sollen. Auch über die Anzahl der sensiblen landwirtschaftlichen Produkte, also solche, deren heimische Produktion vor allzu großer ausländischer Konkurrenz bewahrt bleiben soll, herrscht Uneinigkeit. Sollen 20 Prozent aller Produkte von der Liberalisierung ausgenommen werden, wie es die Gruppe der 33 Entwicklungsländer, auch G-33 genannt, möchte - oder doch nur acht Prozent, oder 15, wie es andere Vorschläge vorsehen?
Und schließlich gehe es beim Thema Agrarsubventionen kaum voran, beklagen viele Nichtregierungsorganisationen. Die Ankündigung der EU, ihre handelsverzerrenden Stützungen bis zum Jahre 2013 abzubauen, gehe nicht weit genug. Tatsächlich hat die EU-Kommission jetzt beschlossen, ihre Unterstützungszahlungen an die Bauern um maximal 22 Prozent zu reduzieren. Das klingt viel, liegt aber deutlich hinter zuvor angekündigten Verringerungen zurück.
Seit Jahren widersetzen sich überdies die Amerikaner einem drastischen Einschnitt bei den Subventionen für ihre Farmer. Für Marita Wiggerthale, Agrarexpertin und Oxfam-Mitarbeiterin, steht daher fest:
"Die Öffnung der Agrarmärkte dient in erster Linie der Ernährungsindustrie und denjenigen Konzernen, die international im Handel tätig sind. Sie sind es auch, die sehr stark auf die Öffnung der Märkte drängen. Die bäuerlichen Produzenten im Norden und im Süden sind es, die immer wieder darauf hinweisen, was für negative Auswirkungen es für sie, für ihre Existenzgrundlagen hätte, von daher stehen die Profiteure auf der einen Seite und die möglichen Verlierer schon heute fest."
Der Generalsekretär des deutschen Bauernverbandes Helmut Born hält dagegen. Die EU habe mit ihrer tief greifenden Agrarreform vor vier Jahren den Weg für einen Abschluss der Runde frei gemacht. Born:
"Und ich glaube, wenn das jetzt nicht passiert, da darf man nicht den Europäern und auch nicht der europäischen Agrarpolitik Vorwürfe machen, sondern da muss man schon mal schauen, was haben die Amerikaner jetzt mit ihrem Farm Bill vor, was ist Brasilien, Indien, was sind wichtige Schwellenländer, die große Agrarexporteure mittlerweile sind, was sind diese Länder bereit, wirklich einzubringen. Und da haben wir wenig gesehen. Und das führt dazu, dass diese Runde wahrscheinlich jetzt nichts wird."
Auch in den Augen des Verbandes der Deutschen Industrie, BDI, ist vonseiten der reichen Länder viel getan worden, um die Entwicklungsrunde voranzubringen. Der BDI befürchtet eher eine Benachteiligung der deutschen Wirtschaft, wenn durch zu viele Ausnahmeregelungen und Flexibilitäten zugunsten der ärmeren Länder der Zugang zu den Märkten dort erschwert werde. Guido Glania, WTO-Experte und BDI-Repräsentant in Brüssel:
"Es ist nämlich so, dass die ärmsten Länder von Zollabbauverpflichtungen gänzlich ausgenommen sind. Das steht seit vielen Jahren fest, der BDI unterstützt das auch, das ist okay. Jedes dieser Länder soll selbst entscheiden, wann und wie stark es seine Zölle im WTO-Rahmen senkt. Bei den Schwellenländern aber, wir reden über Brasilien, wir reden über Indien, die stark wachsen, die international immer wettbewerbsfähiger werden, verlangen wir, dass auch diese Länder ihre angewandten Zölle senken. Wir wollen nicht eine Einbahnstraßen-Liberalisierung, dass wir als Europäer unsere Märkte einseitig gegenüber Schwellenländern öffnen."
Der für Handelsfragen zuständige Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium, Bernd Pfaffenbach, sieht das ganz ähnlich:
"Für uns ist natürlich das Interesse, dass die Runde ausgeglichen im Ergebnis ist. Das heißt, es gibt jetzt schon große Bereiche für Entwicklungsländer und noch stärker für am wenigsten entwickelte Länder, die jetzt schon Zollbegünstigungen haben. Wir müssen darauf drängen, dass die Doha-Runde keine reine Agrarhandelsrunde ist, sondern dass auch im Industriegüterbereich gewisse Zollsenkungen von den Schwellenländern vorgenommen werden."
Bleibt zu fragen, was denn nun passieren würde, wenn es auf lange Sicht nicht zu einem multilateralen Handelsabkommen käme. Zwar käme dann natürlich nicht der Welthandel zum Erliegen, so Pfaffenbach, aber:
"Wenn das nun nicht zum Abschluss käme, wird sicher weitergehandelt, aber es wird eine Tendenz sich verstärken, die bereits jetzt erkennbar ist, dass die großen Blöcke, und die haben es einfacher, so etwas zu tun, sich über bilaterale Verträge absichern werden. Unser Interesse muss sein - und das Interesse eigentlich der ganzen Welt -, dass das multilaterale Handelssystem gestärkt wird und nicht beschädigt wird."
Ob die jetzt vorgelegten neuen Verhandlungspapiere noch eine Lösung in Richtung Welthandelsabkommen bieten, ist unklar. Immerhin seien die in den Papieren vorgeschlagenen Berechnungsformeln für die Senkung der Zölle auf Industriegüter nun für die Entwicklungsländer günstiger ausgefallen als in früheren Entwürfen, heißt es im deutschen Wirtschaftsministerium. Mehr Spielraum hätten sie auch bei der Entscheidung, einzelne Produkte ganz von Zollsenkungen ausnehmen zu dürfen. Ob diese Länder das auch so sehen, bleibt abzuwarten.
Nichtregierungsorganisationen wie Oxfam halten die neuen Papiere eher für eine Verschlechterung. Sie bleiben bei ihrem Fazit: Besser kein Abkommen als ein schlechtes. Indiens Handelsminister Kamal Nath jedenfalls hat jetzt schon mal seine Unzufriedenheit mit der Liste der landwirtschaftlichen Güter ausgedrückt, die als spezielle Produkte gelten und vor ausländischen Importen geschützt werden dürfen.
Und natürlich sind auch die Industrieländer nicht mit allen aktuellen Vorschlägen einverstanden - etwa mit dem Ansinnen des Ölstaates Venezuela, als kleiner, besonders verletzlicher Staat eingestuft zu werden und damit von einigen Zollsenkungen und Liberalisierungsanforderungen ausgenommen zu sein. Und so wird es also noch zahlreiche Vorgespräche und Verhandlungen unter den Experten geben, bevor dann vielleicht auch endlich ihre Minister und Regierungsvertreter in die Schweiz fahren können. Staatssekretär Bernd Pfaffenbach jedenfalls lässt sein Köfferchen dafür erst einmal gepackt - und schwankt noch ein bisschen zwischen Optimismus und Skepsis.
""Genf ist sehr schön. Ich bin auch schon oft da gewesen. Aber in diesen Verhandlungen sieht man nicht sehr viel von Genf." (lacht)"