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StartseiteHintergrundSozial gerechter oder noch komplizierter20.02.2008

Sozial gerechter oder noch komplizierter

Was bringen die geplanten Reformen der Familienförderung?

Fördert man nun eher die Familie oder lieber das Kind? Die Politik hat in Sachen Kindern- und Elterngeld unzählige Reformen und Vorschläge gemacht, so richtig einig sind sich die Parteien noch nicht geworden. Experten sind auf der Suche nach dem richtigen Schräubchen, auch wenn wahrscheinlich jede Entscheidung letzten Endes immer Benachteiligte mit sich zieht.

Von Dietmar Reiche

Kinder: Kommt ihnen am Ende das Geld auch wirklich zugute? (Stock.XCHNG)
Kinder: Kommt ihnen am Ende das Geld auch wirklich zugute? (Stock.XCHNG)

"Der Antrag der Fraktion ’Die Linken’ den Mehrwertsteuersatz für Produkte und Dienstleistungen für Kinder auf sieben Prozent zu ermäßigen, ist der klassische Fall eines Rohrkrepierers."

"Nehmen Sie mal ein Kinderschnitzel im Restaurant. Nun kommt ein Erwachsener und isst ein Kinderschnitzel. So. Und was machen wir jetzt"."

""In diesem reichsten Land der Erde leben 2,6 Millionen Kinder in Armut."

"Wenn ich Sie von Kindern sprechen höre, dann höre ich immer nur Armutsrisiko, schlechte Lebensbedingungen für die Eltern. Dass Kinder einen Wert an sich darstellen, habe ich bei Ihnen nicht ein einziges Mal gehört"

"Das Mehrwertsteuersystem halten wir nicht für die zentrale Stelle an der wir Sozialpolitik idealerweise betreiben."

Vergangene Woche im Bundestag. Es wird heftig über Steuerpolitik gestritten. Die Abgeordneten müssen entscheiden, ob der Mehrwertsteuersatz von Waren und Dienstleistungen für Kinder gesenkt wird: von 19 Prozent auf den ermäßigten Satz von sieben Prozent. Das Ziel: Der Staat soll die Familien finanziell entlasten.

Gut eine Stunde debattieren die Politiker. Im Kampf gegen Kinderarmut sind sich alle einig: Die Familien brauchen mehr Hilfe und Geld. Doch schließlich lehnt der Bundestag den Antrag der Links-Fraktion mit großer Mehrheit ab. Zu groß sind die Bedenken, dass gegen geltendes EU-Recht verstoßen werde. Zudem ist unklar, ob Unternehmen, wie gewünscht, die Preise nach unten anpassen werden.

Auch wenn "Die Linke" mit ihrem Antrag gescheitert ist. Die Oppositionspartei hat eine Schwachstelle der Großen Koalition offengelegt. SPD und Union hatten Anfang 2007 den Mehrwertsteuersatz von 16 auf 19 Prozent erhöht und damit die Verbraucher noch mehr zu Kasse gebeten. Die Finanzämter verbuchten von Januar bis November 116 Milliarden Euro Umsatzsteuer, 15 Milliarden mehr als im vergleichbaren Vorjahreszeitraum. Rein rechnerisch hat damit jeder Bundesbürger 183 Euro zusätzlich an Mehrwertsteuer gezahlt. Die derzeit diskutierte Kindergelderhöhung von zehn Euro pro Kind und Monat wirkt dagegen bescheiden.

"Da sind Zielkonflikte. Einerseits sollte der Haushalt saniert werden und andererseits will man Familien fördern. Da Familien aber gerade, was Nahrungsmittel angeht, die größten Konsumenten sind, ist es völlig klar, dass die von der Mehrwertsteuer am meisten betroffen werden. Es ist sicherlich erwägenswert, ob man das steuerlich berücksichtigt oder durch ein höheres Kindergeld. Dass aber die Belastungen für Familien gerade in diesem Bereich, was Energiekosten und ähnliches angeht, besonders groß sind, dass ist keine Frage."

Sagt der Soziologe Prof. Hans Bertram, der die Bundesregierung in der Familienpolitik berät. Auch wenn die Arbeitnehmer im Gegenzug durch einen niedrigeren Beitragssatz für die Arbeitslosenversicherung entlastet wurden: Der Zielkonflikt zwischen Haushaltskonsolidierung und Familienförderung ist nicht mehr zu übersehen.

Vor allem einkommensschwache sowie kinderreiche Familien - und Alleinerziehende - spüren täglich beim Einkauf den Preisdruck im Portemonnaie. Zuletzt wurde das Kindergeld vor sechs Jahren erhöht. Seitdem hat sich nichts geändert. Zwar erhalten Eltern 154 Euro pro Kind und Monat, ab dem vierten Kind sogar 179 Euro. Doch die Inflation knabbert an der Haushaltskasse, erklärt Dr. Rudolf Martens vom Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband.

"Das Kindergeld ist heute zehn Prozent weniger wert als 2002. Das heißt, wenn wir von einer Kindergelderhöhung von zehn Euro sprechen, dann ist das noch deutlich unter der Preissteigerung. Wir müssten das um mindestens 15 Euro erhöhen, damit das Niveau von 2002 wieder erreicht ist. Von einer Erhöhung kann eigentlich keine Rede sein."

Die Politiker fühlen den Unmut der Bürger. Die Familien rücken deshalb mit der Landtagswahl in Hamburg verstärkt in den Fokus. Die Wahlerfolge der Partei "Die Linke" in Niedersachsen und Hessen haben die großen Volksparteien aufgeschreckt. Die Opposition links von der Mitte bestimmt zunehmend die politische Diskussion. Sozial- und Christdemokraten versuchen deshalb in der Familien- und Sozialpolitik das Vertrauen der Wähler zurückzugewinnen. Dabei ist eine mögliche Erhöhung des Kindergeldes aber nicht die einzige Option der Politiker. Sie können an mehreren Stellschrauben drehen, sagt Prof. Thomas Rauschenbach vom Deutschen Jugendinstitut in München:

"Der Staat hat nun mindestens drei verschiedene Möglichkeiten. Das eine ist die Gleichverteilung wie er es beim Kindergeld macht. Das hat sich deutlich verändert in den letzten 20 Jahren. Das zweite ist, dass er eher eine individuelle oder fallspezifische Komponente einbaut. Das macht er beim Kinderzuschlag. Hier kann er eine ganz bestimmte Gruppe noch einmal fördern, damit die nicht wegen der Kinder in die Armutsfalle reinkommt, und das dritte sind Infrastrukturpolitik und Sachleistungen - also Betreuungsangebote, Ganztagsschulen, Essensfreiheit oder Bücher. Also insofern haben wir da ein gewisses Spektrum an Möglichkeiten."

Weg von der Gießkanne – hin zur gezielten Förderung – das ist die Stoßrichtung der Großen Koalition.

Erster Schritt: Elterngeld - Die gut bezahlte Babypause!

Das Elterngeld ersetzt das zweijährige Erziehungsgeld. Es ist besonders für berufstätige Eltern interessant. Prof. Hans Bertram:

"Also das Elterngeld hatte ja die Grundidee, dass man sagt, die Fürsorge für das Kind ist genauso wichtig wie der Beruf. Deswegen ist das im Grunde eine Lohnersatzleistung. Man kriegt einen bestimmten Prozentsatz seines vorhergehenden Einkommens für eine bestimmte Zeit, um Kinder zu betreuen."

Das Elterngeld wird für zwölf Monate gezahlt. Berechnet werden 67 Prozent des Einkommens, maximal 1800 Euro. Oft nimmt die Mutter das Elterngeld in Anspruch. Beteiligen sich die Väter für zwei Monate an der Betreuung, wird das Elterngeld entsprechend verlängert. Nachteil: Geringverdiener und Studenten verschlechtern sich finanziell.

Zweiter Schritt: Kinderzuschlag! Das Sicherheitsnetz gegen Hartz IV.

Der Kinderzuschlag richtet sich an berufstätige Eltern mit niedrigem Einkommen, die zwar für ihren eigenen Unterhalt aufkommen können, aber nicht für den ihrer Kinder.

"Wenn Eltern sich nun für Kinder engagieren, dann soll zumindest sichergestellt sein, dass dieses Engagement nicht dazu führt, dass sie sozusagen mit der gesamten Familie unterhalb des Hartz-IV-Niveaus sinken, sodass man einen entsprechenden Zuschlag zahlt, um sicherzustellen, dass dieses einigermaßen ausgeglichen ist."

Nachteil: zu bürokratisch. Die Regierung bessert nach. Voraussichtlich 150.000 Kinder erhalten dann zusätzlich den Kinderzuschlag. Die Kosten: 200 Millionen Euro.

Dritter Schritt: Mehr Geld für kleine und große Kinder.

Im Herbst soll das Kindergeld erhöht werden. Wie und in welcher Höhe bleibt umstritten. Die Union möchte die nun anstehende Kindergelderhöhung vollständig den Eltern zukommen lassen. Die SPD will die staatliche Kinderbetreuung ausbauen, denkt also über eine Mischung aus Geld- und Sachleistungen nach. Prof. Hans Bertram:

"Das Problem dabei ist, dass der Bund im Bezug auf diese Sachleistungen gar keine Zuständigkeiten hat. Also die Schulspeisung, die da diskutiert wird, ist eine Leistung die die Kommunen erbringen müssten. Das heißt: Es ist sehr schwierig sich vorzustellen, wie von der Bundesebene dann bis auf die untere kommunale Ebene diese Leistung erbracht werden soll."

Für die Oppositionspartei "Die Linke" sind die angekündigten Änderungen beim Kindergeld bloßes Wahlkampfmanöver. Gregor Gysi in einem Inter¬netvideo der Bundestagsfraktion:

"Nun denkt man, dass ist ja eine wichtige und vor allem sozialpolitisch richtige Entscheidung in der Politik, die dort getroffen wird. Es ist etwas anders. Das Bundesverfassungsgericht hat festgelegt, dass das Existenzminimum von Kindern immer zu sichern ist und zwar für alle Kinder in Deutschland. Und im September kommt der Bericht, der sagt, wo das Existenzminimum bei den Kindern liegt, und man weiß schon heute, dass das Kindergeld nicht ausreicht, um dieses Existenzminimum zu sichern. Und deshalb erfüllen Sie nur das, was Sie ohnehin erfüllen müssen, weil es vom Bundesverfassungsgericht verlangt wird."

Tatsächlich ist die Familienpolitik maßgeblich von Karlsruhe und damit von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Ende der 90er Jahre mahnten die obersten Richter eine tiefgreifende Neuregelung der Familienbesteuerung an. Der Fiskus muss das Existenzminimum - also den minimalen Sachbedarf für den Lebensunterhalt - steuerlich stärker schonen, ebenso den Betreuungs- und Erziehungsbedarf.

Alle zwei Jahre prüft die Bundesregierung, ob die Steuerfreibeträge wegen gestiegener Lebenshaltungskosten erhöht werden müssen. Der nächste Termin ist im Herbst. Dann legt das Finanzministerium den neuen Existenzminimumbericht vor. Die Steuerfreibeträge werden steigen. Die Politik muss reagieren. Dr. Axel Plünnecke vom Institut der deutschen Wirtschaft Köln:

"Vom Verfassungsgericht gibt es die Vorgabe, dass das Existezminimum der Kinder nicht besteuert werden darf. Also Haushalte werden nach ihrer steuerlichen Leistungsfähigkeit besteuert und wenn sie Kinder haben, sind sie entsprechend weniger in der Lage, Steuern zu zahlen. Da sie für das Existenzminimum der Kinder aufkommen müssen. Und in diesem Umfang wird dann ein Steuerfreibetrag nötig, der das Existenzminimum der Kinder abdecken soll."

Diese Freibeträge werden bei der Berechnung der Einkommenssteuer berücksichtigt. Bislang sind es 3648 Euro für das Existenzminimum des Kindes und 2160 Euro für den Betreuungs- und Ausbildungsbedarf. Das Finanzamt prüft bei der Veranlagung zur Einkommensteuer, ob das Kindergeld oder der Steuerfreibetrag für den Steuerzahler vorteilhafter ist. Doch Steuerfreibetrag und Kindergeld sind zwei ungleiche Zwillinge. Weil das Bundesverfassungsgericht das steuerliche Existenzminimum mit der finanziellen Leistungsfähigkeit der Eltern verknüpft, kommt es zu einer vermeintlichen Gerechtigkeitslücke.

Das Kindergeld ist keine reine Sozialleistung, auch wenn der Staat ohne Wenn und Aber 154 Euro für jedes Kind zahlt. Tatsächlich ist das Kindergeld eine Mischung aus Steuerrückerstattung und Sozialbonus. Rudolf Martens vom Paritätischen Wohlfahrtsverband:

"Man denkt, wenn man 154 Euro hat, dass sei eine Förderung für das Kind. Das stimmt aber nicht. Wenn ich ein Durchschnittseinkommen habe, so drei- bis viertausend Euro, dann ist die Förderung durch das Kindergeld etwa 25 bis 40 Euro. Der Rest ist zurückgezahlte Steuer durch den Steuerfreibetrag der Kinder."

Der Staat zahlte im Jahr 2005 den Familien 34,7 Milliarden Euro Kindergeld. 19 Milliarden Euro davon waren eine Steuerrückerstattung, also der verfassungsrechtlich gebotene Nachteilausgleich gegenüber Haushalten ohne Kinder. Lediglich 15,3 Milliarden Euro fallen unter die Familienförderung, rechnet der paritätische Wohlfahrtsverband vor.

Obwohl die Steuerfreibeträge erhöht wurden, obwohl das Kindergeld zwischen den Jahren 1998 und 2002 um 37 Prozent angehoben wurde, leben über zwei Millionen Kinder in relativer Armut. Der Paritätische Wohlfahrtsverband fordert deshalb eine kräftige Kindergelderhöhung auf 203 Euro – entsprechend der steuerlichen Entlastung für Spitzenverdiener durch den Kinderfreibetrag. Doch auch mit kleinen Beträgen könne man den Familien helfen, sagt Dr. Rudolf Martens. Schon allein ein zehn Prozent höheres Kindergeld bewege 120.000 Kinder aus der Armutsfalle, rechnet Martens vor. Eine beachtliche Größe, leben doch deutschlandweit 1,8 Millionen Kinder in Hartz-IV-Haushalten. Rudolf Martens:

"Hier in Berlin sind es etwa 37 Prozent der Kinder, die in Hartz-IV-Haushalten leben. In Ostdeutschland etwa 30 Prozent. Also es gibt Teile in Deutschland, wo der Bezug von Hartz IV zum Alltag gehört, wo das keine Randgruppenphänomene sind. In manchen Stadtteilen in Berlin ist es zum Beispiel die Mehrheit der Kinder, die aus solchen Familien kommen."

Das Armutsrisiko der Kinder ist ein Spiegelbild der beruflichen Situation der Eltern. Die Ein-Verdiener-Familie hat weniger Geld in der Haushaltskasse als Doppelverdiener. Auch wenn beide Eltern wieder arbeiten wollen, lassen sich Beruf und Familie oft nicht unter einen Hut bringen. Der Grund dafür ist das oft unzureichende Betreuungsangebot für Kleinkinder, besonders in den westdeutschen Bundesländern. Axel Plünnecke vom Institut der deutschen Wirtschaft Köln:

"Es zeigt sich im internationalen Vergleich, dass vor allem die Infrastruktur, die Krippenversorgung ganz wichtig ist. Entscheidend für die Wahrscheinlichkeit von Kinderarmut ist die Erwerbstätigkeit der Eltern. Denken Sie an die Fälle, bei denen man nur ein Einkommen hat. Da sind dann die Risiken sehr hoch. Gerade bei Alleinerziehenden, wenn sie aus dem Beruf ausgeschieden sind. Deshalb ist die Förderung von Erwerbstätigkeit, die Vermeidung von Erwerbsunterbrechung durch Krippen ganz wichtig, um Kinderarmut zu vermeiden."

Deshalb hatten sich Bund, Länder und Kommunen auf dem Krippengipfel im vergangenen Jahr auf den Ausbau der Kleinstkinderbetreuung geeinigt. Bis 2013 soll die Zahl der Krippenplätze für Kinder unter drei Jahren massiv steigen. Mindestens 35 Prozent aller Eltern sollen ein Angebot für ihre Kleinkinder bekommen. Derzeit gibt es lediglich 285.000 Plätze, benötigt werden aber mindestens 750.000. Die Kosten werden auf zwölf Milliarden Euro geschätzt, die zu je einem Drittel von Bund, Ländern und Kommunen getragen werden sollen.

Der Bund beteiligt sich mit 2,15 Milliarden Euro an den Investitionskosten und ab 2009 mit 1,85 Milliarden Euro an den laufenden Betriebskosten. Finanziert wird dies über einen Festbetrag bei der Umsatzsteuerverteilung zugunsten der Länder. Die Kommunen befürchten aber, dass die Finanzierung nicht ausreicht, sollte der Bedarf steigen. Fraglich sei auch, ob genug Erzieherinnen und Erzieher zur Verfügung stünden, sagt Gerd Landsberg, Hauptgeschäftsführer vom Deutschen Städte und Gemeindebund.

"Man hat - gegen den Willen des Deutschen Städte- und Gemeindebundes - einen Rechtsanspruch festgeschrieben. Das heißt, ab dem Jahr 2013 sollen Eltern einen solchen Anspruch haben. Wir haben das abgelehnt, weil wir das für zusätzliche Bürokratie halten und weil wir die Gefahr sehen, dass die 750.000 Plätze nicht reichen, dass man sogar möglicherweise eine Million Plätze braucht. Denn wenn der Rechtsanspruch besteht, dann kann man nicht sagen ’wir haben nur 750.000 Plätze geschaffen, du bekommst das nicht’. Und das würde den Finanzrahmen total sprengen."

Doch vielleicht sind die Sorgen der Kommunen unbegründet, und der Bedarf fällt geringer aus als geplant. Denn sollte sich die Union mit ihren Plänen für das neue Betreuungsgeld durchsetzen, könnten die Eltern später wählen, ob sie ihre Kleinkinder in die staatliche Krippe schicken oder zu Hause erziehen – und dafür bis zu 150 Euro pro Monat und Kind zusätzlich zum Kindergeld erhalten.

Doch das von der Union ins Spiel gebrachte Betreuungsgeld stößt auf erbitterten Widerstand in der SPD. Der Gesetzesentwurf für den Krippenausbau liegt im Kabinett auf Eis. Dennoch will Familienministerin Ursula von der Leyen an ihren umstrittenen Plänen zum Betreuungsgeld festhalten.

Erste Erfahrungen mit dem Betreuungsgeld hat das Land Thüringen gesammelt. Dort bietet die Landesregierung seit Mitte 2006 ein eigenes Betreuungsgeld an – das sogenannte Thüringer Erziehungsgeld. Alle Eltern haben für ihre zwei- bis dreijährigen Kinder einen Anspruch auf das Erziehungsgeld in Höhe von 150 Euro pro Monat, wenn sie die Kinder zu Hause betreuen. 200 Euro zahlt das Land für das zweite Kind, 250 Euro für das dritte Kind. Schicken die Eltern ihre Kinder in die staatliche Krippe, wird der Krippenplatz mit dem gleichen Geld gefördert oder bei Bedarf die Tagesmutter.

Nach Angaben der Landesregierung haben die Eltern nun eine größere Wahlfreiheit. Noch gibt es keine belastbaren Ergebnisse, doch dem ersten Anschein nach entscheiden sich jene Eltern für das Erziehungsgeld, die das Geld besonders gebrauchen können. Prof. Thomas Rauschenbach vom Deutschen Jugendinstitut.

"Was sich nun in Thüringen andeutet – ich muss betonen ’andeutet’, weil wir empirisch zu wenig wissen - dass an einer einzigen Stelle die Zahl der Kinder, die das Angebot in Anspruch nehmen, zurückgegangen ist. Und zwar in der Gruppe der zwei- bis dreijährigen in Thüringen. In allen anderen Altersgruppen, in allen anderen Bundesländern sind die Zahlen nach oben gegangen. Nun stellt sich schon die Frage: Ist das diskutierte Betreuungsgeld nicht faktisch ein ökonomischer Anreiz für diejenigen, die wenig Geld haben, zu sagen: Wenn ich Geld dafür kriege, dass mein Kind nicht geht, dann melde ich es lieber ab."

Genau das befürchten die Sozialdemokraten. Die SPD will nicht, dass bildungsferne und finanzschwache Eltern ihre Kinder allein wegen des staatlichen Betreuungsgeldes zu Hause lassen. Diese Kinder hätten dann weniger Bildungschancen.

Auch wenn die Koalition immer noch über das Betreuungsgeld, die Höhe des Kindergeldes und den Krippenausbau streitet. Die Familienförderung entzieht sich zunehmend dem politischen Lagerdenken. Jüngster Vorschlag: Die Kindergelderhöhung soll nach Zahl und Alter gestaffelt werden. Johannes Singhammer, der familienpolitische Sprecher der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, begründet seinen Vorschlag mit dem deutlich höheren Finanzbedarf für jüngere Kinder.

Vorbild dürfte die Änderung des Kindesgeldes im vergangenen Jahr gewesen sein. Die Bundesregierung verkürzte die maximale Bezugsdauer von 27 auf 25 Jahre. Damit verschafft sich die Politik finanzielle Spielräume und kann das Geld auf weniger Köpfe verteilen. Prof. Hans Bertram sieht die Politik auf einem guten Weg.

"Ich glaube, Deutschland ist eher ein Land, das eine Gießkannenpolitik hatte. Das heißt: Für alle etwas. Und das ist nie richtig konzentriert worden. Beim einkommensabhängigen Elterngeld ist das erstmals versucht worden. Und man muss mal sehen, ob man diese Konzentration der Leistungen eigentlich dorthin, wo sie am dringendsten benötigt werden, nämlich bei den jungen Familien, bei den alleinerziehenden Frauen. Ob man das vielleicht in Deutschland auch hinkriegt."

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