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StartseiteHintergrundWas vom Sparen übrig blieb12.09.2010

Was vom Sparen übrig blieb

Wie die Bundesregierung den Haushalt sanieren will

Es ist das "Königsrecht" eines jeden Parlaments in westlichen Demokratien - das Recht, über den Haushalt zu beraten und zu beschließen.

Von Christoph Birnbaum

Blick in den Deutschen Bundestag in Berlin vor Beginn einer Sitzung des Parlaments. (AP)
Blick in den Deutschen Bundestag in Berlin vor Beginn einer Sitzung des Parlaments. (AP)

Dann haben die Abgeordneten das Wort und es wird gestritten - in langen Sitzungen, an vielen Sitzungstagen, in mehreren Lesungen: Wie viel Geld darf die Regierung ausgeben und wie viele Schulden darf sie machen? Ab morgen finden sie wieder statt - die Haushaltsberatungen im Berliner Reichstag.

Dann werden die Abgeordneten dort darüber streiten, wie der Haushalt 2011 aussehen soll. Eines steht schon jetzt fest: Er wird riesig sein: Der Bund soll im kommenden Jahr 307,4 Milliarden Euro ausgeben dürfen. So sieht es der Entwurf der Bundesregierung vor – und so wird es aller Wahrscheinlichkeit nach auch wohl kommen.

Die Nettoneuverschuldung soll dabei im kommenden Jahr 57,5 Milliarden Euro betragen, das heißt, jeder fünfte Euro – nein, eigentlich ist es bereits fast jeder vierte Euro – in diesem Etat wird nicht durch Einnahmen gedeckt. Der zweitgrößte Posten im Haushalt ist – nach dem Sozialetat – die Zinslast, mit der Schulden der Vergangenheit bedient werden müssen.

Und doch soll mit dem Haushalt 2011 eigentlich alles ganz anders werden. Zum ersten Mal soll nämlich im nächsten Jahr die neue, im Grundgesetz verankerte, Schuldenbremse greifen. Sie besagt, dass der Bund bis 2016 die strukturelle Lücke zwischen seinen Einnahmen und Ausgaben auf rund zehn Milliarden Euro im Jahr verringern muss. Strukturelles Defizit, damit ist jenes Geld gemeint, das dem Staat nicht etwa deshalb fehlt, weil die Konjunktur außergewöhnlich schlecht läuft. Das strukturelle Defizit ist jenes Geld, das er sich jedes Jahr pumpen muss, um seine Ausgaben zu decken. Die Sanierung läuft in immer größeren Schritten ab. 2011 liegen die Einschnitte bei elf Milliarden Euro, 2012 bereits bei 17 Milliarden. 2013 muss der Finanzminister 25 Milliarden einsparen und 2014 32 Milliarden Euro.

Zum ersten Mal wollen die Politiker also wirklich Ernst machen mit dem Abbau des Defizits. Zum ersten Mal sollen das alles nicht nur bloße Lippenbekenntnisse sein. Wenn man die Bundeskanzlerin hört, kann man keinen Zweifel daran haben, dass es so kommen wird. Die Koalition habe "das größte Sparpaket in der bundesdeutschen Geschichte" verabschiedet, sagte sie im Juni dieses Jahres nach der Spar-Klausur der Regierung. Bis 2014 will sie die Rekordsumme von mehr als 80 Milliarden Euro einsparen:

"Ich glaube, die letzten Monate haben gezeigt in Zusammenhang mit Griechenland und anderen Eurostaaten, von welch herausragender Bedeutung solide Finanzen sind, dass sie sozusagen die Voraussetzung dafür sind, dass wir in Stabilität und in Wohlstand leben können. Also, der Ernst der Lage ist uns dargestellt und vor Augen geführt worden. Und ich glaube, dass Deutschland als größte Volkswirtschaft hier eine herausragende Aufgabe hat, mit gutem Beispiel voranzugehen."

Unterstützt wurde sie dabei von ihrem Koalitionspartner Guido Westerwelle:

"Wir werden sparen, obwohl Sparen niemand gerne hat, ist es aber doch unbedingt notwendig. Wir haben in den letzten Jahren auch über die eigenen Verhältnisse gelebt und deswegen müssen wir zurückkehren zu der Regel, dass die Ausgaben den Einnahmen folgen, und das ist auch das, was jeder private Bürger kennt. Das, was wir auf den Weg gebracht haben, ist aber nicht nur ein ehrgeiziges, ein umfassendes, ein solides Sparpaket, sondern es ist auch ein ausgewogenes, ein faires und ein gerechtes Sparpaket."

Auf der Pressekonferenz informiert die Koalition über die geplanten Sparmaßnahmen (AP)Auf der Pressekonferenz informiert die Koalition über die geplanten Sparmaßnahmen (AP)Doch ist das wirklich so? Zieht sich mit den morgen beginnenden Haushaltsberatungen Deutschland sozusagen am eigenen Schopf aus dem Schuldensumpf der vergangenen Jahre? Und gilt die Analogie Guido Westerwelles zwischen privater Verschuldung und öffentlichen Haushalten? Gelten die Tugenden der "schwäbischen Hausfrau", wie dies Angela Merkel einmal vor Kurzem so genannt hat, auch in der Politik? Für einen Volkswirtschaftler wie den Münchener Kai Konrad vom Münchener Max-Plank-Institut für Geistiges Eigentum, Wettbewerb und Steuerrecht tut sich genau hier ein Abgrund auf:

"Da fällt eben eine Asymmetrie auf zwischen Privatleuten, die sich verschulden, und Politikern, die sich im öffentlichen Interesse verschulden entsteht. Wenn ich mich als Privatmann verschulde und mir davon ein neues Auto kaufe, dann ist das zwar schön heute, aber ich weiß, die nächsten Jahre werde ich mich einschränken müssen. Das heißt, ich trage die Kosten, die aus dem Kredit, den ich aufnehme, in der Zukunft entstehen, die trage ich selbst. Und das ist für einen Politiker, der an der Regierung ist, ein bisschen anders."

Denn der kann die Rückzahlungspflicht übertragen: auf seine Nachfolger, auf spätere Generationen:

"Als Politiker kann ich das Schuldeninstrument dazu nutzen, dass ich mehr von dem machen kann heute, was ich gerne machen möchte. Und ich muss nicht die vollen Lasten tragen, sondern die tragen eben andere Politikergenerationen. Die müssen sich einschränken. Das hat sogar den Nebeneffekt, dass wenn ich weiß, dass die Politikergenerationen, die da kommen, irgendwas machen wollen, was ich eigentlich so gar nicht möchte, und ich verschulde mich heute heftig, dann kann ich diese zukünftigen Politiker in ihrem Handeln sogar noch zusätzlich einschränken. Ich kann also heute bereits durch die Verschuldung vermeiden, dass die irgendwelche Projekte umsetzen, die mir gar nicht am Herzen liegen."

Politikverhinderung durch das Auftürmen von Schulden. Ist das tatsächlich das geheime Bewegungsgesetz für Politiker beim Schuldenmachen? Auf jeden Fall: Wenn Politiker vom Sparen reden, sind Zweifel angebracht. Das sehen viele jener Wissenschaftler so, die der Politik seit jeher beim Schuldenmachen argwöhnisch zugeschaut haben. Zum Beispiel Winfried Fuest vom Institut der deutschen Wirtschaft in Köln. Glaubt er, dass das große Sparpaket der Bundesregierung wirklich die Wende zum besseren beim Schuldenmachen bringt? Werden wir wirklich in den nächsten Jahren 80 Milliarden. Euro einsparen können?

"Diese Leistung muss natürlich erst einmal eingefordert werden, denn diese 80 Milliarden stehen ja zurzeit erst mal nur auf dem Papier. In der Tat hat es lange gedauert, bis die Bundesregierung hier Farbe bekannt hat und dementsprechend Pläne vorgelegt hat."

HAUSHALT 2011Selbst wenn die Verschuldung um 80 Milliarden sinken sollte: Der Schuldenberg wächst weiter. Die Bundesregierung will bis 2014, so steht es in der mittelfristigen Finanzplanung, noch einmal mehr als 150 Milliarden Euro an zusätzlichen Krediten aufnehmen. Ein Privatmann mit einer solchen Haushaltsführung, der das Auftürmen weiterer Schulden als Sparen bezeichnet, wäre ein Kandidat für die Schuldnerberater im Privatfernsehen.

Auch für die nächsten Jahre gilt also: Mehr Schulden. Und das, obwohl die Konjunktur gerade angesprungen ist und damit auch die Steuerquellen sprudeln. Eigentlich, so Winfried Fuest, Experte für öffentliche Finanzen beim Winfried Fuest, müsste man in einer solchen Situation sehr viel mehr über Ausgabenkürzungen als über Einnahmeverbesserungen reden:

"Ja, wenn man mal hart formuliert, bedeutet ja Sparen immer, dass man einen Überschuss hat, wie der Einzelne auch, zwischen seinen Einnahmen und Ausgaben, mit einem positiven Finanzierungssaldo. Das ist nicht der Fall. Der Bund ist nach wie vor gezwungen, einen Teil seiner Ausgaben über die sogenannte Netto-Neuverschuldung zu finanzieren. Und das bedeutet nichts anderes, als dass der Schuldenstand hier weiter aufgebaut wird. Das zeigt aber auch, wie schwer es ist, im Grund genommen bei dem Niveau der Verschuldung diesen Trend umzukehren, und dazu zu kommen, dass wir wieder sinkende Schuldenstandsquoten bekommen."

Halten wir also fest: Die Staatsschulden steigen in den kommenden Jahren also weiter - trotz "Schuldenbremse" und "historischem Sparpaket". Überhaupt gab es den letzten ausgeglichenen Haushalt in Deutschland 1969 zur Zeit der Großen Koalition und einem Bundeskanzler namens Kurt Georg Kiesinger. Der Marsch in den Schuldenstaat begann vor 40 Jahren: Von 1970, dem Jahr der Ölkrise, bis 1990, dem Jahr der Wiedervereinigung, verzehnfachte sich die Verschuldung des Bundes von 30 auf 306 Milliarden Euro. Und 1990 stand Deutschland bereits mit rund 540 Milliarden Euro in der Kreide. Selbst als die Liberalen 1982 zur Union wechselten, brach nicht einmal vorübergehend die große Sparwut aus. So lag zum Beispiel 1988 das Haushaltsdefizit bei über 1,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes.

Doch das war erst der Anfang. In den vergangenen beiden Jahrzehnten haben die Bundesfinanzminister – von Theo Waigel über Hans Eichel bis hin zu Peer Steinbrück – riesige Schuldengebirge angehäuft. Inzwischen hat allein der Bund die Eine-Billion-Schulden-Grenze geknackt. Zusammen mit Ländern und Kommunen wuchs die gesamte Staatsverschuldung bis Ende des vergangenen Jahres auf etwa 1,7 Billion Euro an - ein Wert, der rund 70 Prozent der jährlichen Wirtschaftsleistung entspricht. In fünf Jahren wird die Gesamtverschuldung die Zwei-Billionen-Marke nehmen. Jeder Bundesbürger, ob neugeborenes Baby oder Greis, ist heute mit 22.000 Euro verschuldet. Das ist das 116-fache des Betrages von 1950.

Stellt sich die Frage: Wie gefährlich ist der Schuldenstand Deutschlands? Für einen Finanzwissenschaftler wie Rainer Kambeck vom Rainer Kambeck, eine vielschichtige Frage:

"Der Schuldenstand, das hört sich immer etwas merkwürdig an, ist eigentlich nicht das ganz große Problem. Natürlich ist die Summe gigantisch groß. Die meisten Bürger können sich unter dieser Summe – 1,8 bald 1,9 Billionen Euro – nicht viel vorstellen. Das Problem ist in der Tat, dass jedes Jahr noch ein Betrag dazu kommt. Dass jedes Jahr in der Tat noch mit neuen Krediten der Haushalt finanziert wird. Und das macht das insofern problematisch, dass natürlich für die zunehmenden Schulden weiter Zinsen bezahlt werden müssen. Die Frage der Tilgung, die wird dabei sehr kontrovers diskutiert, weil man sagt, das Problem sind die neuen Schulden. Die alten Schulden einmal abzutragen – da sagen viele, das ist a) utopisch und b) vielleicht ökonomisch auch gar nicht sinnvoll, weil man in erster Linie auf die Zinsbelastung schaut, und wenn man durch die Kredite, die aufgenommen wurden, das Wirtschaftswachstum so ankurbelt, dass man – vereinfacht gesagt – es sich leisten kann, die Zinsen zu zahlen, dann ist das vielleicht gar nicht so unvernünftig, den Schuldenberg zumindest nicht abzutragen."

Kann aber eine Demokratie wirklich nachhaltig den Marsch aus dem Schuldenstaat heraus antreten oder ist die Staatsverschuldung ein Webfehler von repräsentativen Demokratien? Für den Münchener Volkswirtschaftler Kai Konrad stellt sich hier in der Tat die Systemfrage:

"Ich denke, es ist ein Problem, das damit zu tun hat, dass man Regierungsgewalt zeitweise delegiert an Politiker, die eine verhältnismäßig kurze Verweildauer haben. Das hat sicher viele Vorteile, aber im Bereich der Staatsverschuldung hat es eben diese Nachteile. Die Politik verlagert eben ganz gerne Wohltaten in die Gegenwart und Zumutungen in die Zukunft."

Und ein Blick ins bevölkerungsreichste Land, Nordrhein-Westfalen, zeigt gerade, dass jede neue Regierung – in diesem Fall zum Beispiel die rot-grüne Koalition – dies genau als Erstes macht. Mit dem Antritt von Ministerpräsidentin Hannelore Kraft in Düsseldorf wurde erst einmal die Neuverschuldung erhöht. Nur zur Erinnerung: Nordrhein-Westfalen alleine hat bereits 110 Milliarden Euro an Schulden in den vergangenen Jahrzehnten angehäuft.

Wenn Politiker sparen, müssen sie mit dem Widerstand der Wähler rechnen. Deshalb fällt es ihnen leichter an der Einnahmeschraube eines Haushalts zu drehen als an der Ausgabenschraube. Und so machen denn auch im Bundeshaushalt 2011 Union und FDP den Wählern etwas vor. Ihr sogenannter Spar-Haushalt besteht zu einem beträchtlichen Teil aus einer Liste von Einnahmeerhöhungen, und nur zu einem geringen Teil aus Ausgabensenkungen: Von der neuen Luftverkehrssteuer über die Brennelementesteuer im gerade verabredeten Energiekonzept, die die deutschen Energieversorger für eine Laufzeitverlängerung ihrer Kernkraftwerke bezahlen sollen bis hin zur Bankenabgabe. Hinzu kommt: Projekte wie die Brennelementeabgabe sind noch längst nicht in trockenen Tüchern. Sie müssen erst noch ein schwieriges und kontroverses Gesetzgebungsverfahren durchlaufen.

Die Liste echter Einsparungen, sie fällt vergleichsweise kurz aus. Allerdings trifft sie die Ärmeren im Land, was ihr den Vorwurf eingebracht hat, sozial unausgewogen zu sein.
• Das Elterngeld soll moderat gekürzt werden und für Hartz-IV-Empfänger gänzlich entfallen. Einsparung: rund 600 Mio. Euro;
• Der Renten- und Heizkostenzuschuss entfällt künftig für Langzeitarbeitslose. Das soll 1,8 Milliarden Euro jährlich einsparen;
• Im Arbeitsministerium soll umfangreich gespart werden – im Volumen von 1,5 Milliarden Euro 2011, 2,5 Milliarden Euro in 2012 und 3 Milliarden Euro in 2013 und 2014. Wo genau, das ist nicht näher spezifiziert – so etwas heißt dann "globale Minderausgabe".
• Und schließlich soll bei den Bundesbediensteten gespart werden. 10.000 bis 15.000 Beamtenstellen sollen bis 2014 abgebaut werden und die Beamten sollen auf die geplante Erhöhung des Weihnachtsgeldes 2011 verzichten – das bedeutet, die Bezüge werden unterm Strich um 2,5 Prozent abgesenkt. Einspareffekt: 800 Mio. Euro im Jahr.

Verteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg besucht eine Truppenübung der Bundeswehr und der US-Army in der Nähe von Nürnberg. (AP)Verteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg besucht eine Truppenübung - und will durch den Umbau der Bundeswehr sparen. (AP)All diese Kürzungen werden für einen heißen Herbst sorgen. Opposition, Gewerkschaften und Sozialverbände werden sich auf den Straßen treffen, um zu protestieren. Nicht weniger kontrovers werden die Kürzungen diskutiert, die andere Ressorts tragen müssen. Offen ist, ob eine Reform der Bundeswehr, die Bundesverteidigungsminister Theodor zu Guttenberg zurzeit plant, wirklich den Spareffekt erbringt, den der Finanzminister ihm verordnet hat? Und wie teuer wird uns beispielsweise das Gesundheitssystem in den nächsten Jahren kommen, über dessen Reform unabhängig von allen kleineren Reparaturversuchen immer noch nicht entschieden ist? Kann man vor diesem Hintergrund der Regierung also tatsächlich attestieren, sie spare? Rainer Kambek, Finanzwissenschaftler beim Rheinisch-Westfälischen Wirtschaftsinstitut in Essen ist da skeptisch:

"Ja, der Begriff Sparen passt natürlich nicht so ganz, wird aber benutzt, wenn öffentliche Haushalte konsolidieren, heißt auch in der Regel, dass sie noch nicht einmal weniger ausgeben, es ist sogar so, dass die Ausgaben weiter steigen. Das Sparen bezieht sich so nur auf eine Verminderung der Netto-Neuverschuldung. Also man nimmt weniger Kredit in Anspruch, als im Haushaltsjahr zuvor. Insofern hat sich das so eingebürgert. Es ist natürlich kein Sparen, wie das private Haushalte kennen und für sich verstehen."

Und solch ein Haushaltsgebaren soll die Schuldenbremse ein für alle Mal verhindern? Zweifel sind angebracht. Schon allein deshalb, weil es für wirtschaftlich schwierige Zeiten auch in der grundgesetzlich verankerten Schuldenbremse Ausnahmen geben soll. Es gibt also auch in Zukunft die Möglichkeit, die Schuldenbremse zu umgehen - man muss die Zeiten nur als schwierig klassifizieren. Auch die Erfahrung mit den Maastricht-Verträgen zur Europäischen Währungsunion stimmt nicht gerade euphorisch. Denn die berühmten Maastricht-Kriterien beinhalteten bisher nichts anderes als eine europäische Schuldenbremse. Und seit Griechenland wissen wir, wie ernst sie zu nehmen sind. Zudem hat die "Schuldenbremse" einen Kardinalfehler: Es gibt keinerlei Sanktionsmechanismus, wenn sich eine Regierung nicht an sie hält und sie nicht ernst nimmt. Der Münchener Volkswirt Kai Konrad:

"Also, wenn man sie mal genau anschaut, die Schuldenbremse, so wie sie ausgestaltet ist, dann ist sie überhaupt nicht sanktionsbewehrt. Da steht drin, das sollen der Bundeshaushalt und die Länderhaushalte eben tun – ein mehr oder minder ausgeglichenes Budget, mit konjunkturellen Glättungsmöglichkeiten – aber wenn sie es nicht tun, das was ihnen dann droht, ist zu vernachlässigen. Dann werden sie im Prinzip ermahnt vom Stabilitätsrat, der sich das anguckt und möglicherweise ein Konsolidierungsprogramm vorschlägt, oder so was. Und wenn sie das nicht machen, werden sie noch einmal vor den Stabilitätsrat zitiert. Das mag vielleicht öffentlich ein bisschen peinlich sein, aber ansonsten blüht eigentlich nichts."

Was also ist die Konsequenz, wenn der Bundestag ab morgen trotz aller Bekundungen, man wolle Sparen, wieder einmal neue Schulden beschließen wird? Für einen Wirtschaftswissenschaftler wie Kai Konrad kommt die Lösung nicht vonseiten der Politik, sondern von einer Öffentlichkeit, die sich immer mehr des Themas Schulden bewusst wird:

"Ich glaube, dass wir hier miteinander sprechen, dass Medien sich für dieses Thema stärker interessieren, ist ein sehr gutes Signal. Das zeigt, dass die Problematik in den Köpfen eben ankommt, dass das als bedrohlich empfunden wird. Und zu Recht: Wenn es so weiter geht, dann gerät auch Deutschland in die Schieflage. Also bei dem Schuldenpfad, den wir seit 1970 eingeschlagen haben in der Bundesrepublik, ist klar, dass eine Umsteuerung erfolgen muss. Und diese Einsicht, die wird im Moment ganz gut transportiert. Und wenn die in den Köpfen der Wähler gut etabliert ist, neben all den anderen Dingen, die man als Wähler mit berücksichtigt, dann kann ich mir auch vorstellen, dass dies die Politik veranlasst, eine andere Richtung einzuschlagen."

Weitere Informationen zum Thema auf DRadio.de:
Ist eine Schuldenbremse in Europa durchsetzbar?- DLF-Reihe "Euro in der Krise", Aktuell vom 18.5.2010
Defizitverbot für Länder - Bundesrat billigt Schuldenbremse, Aktuell vom 12.6.2009
Bundestag beschließt Schuldenbremse- Zwei-Drittel-Mehrheit im Parlament , Aktuell vom 29.5.2009

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