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StartseiteHintergrundDer lange Weg zum neuen Düngegesetz03.02.2017

WasserschutzDer lange Weg zum neuen Düngegesetz

Der Bundestag debattiert bald erneut über einen Entwurf für das neue Düngegesetz. Ob er verabschiedet wird, ist noch unklar. Dabei wäre eine Neuregelung dringend erforderlich, wie nicht zuletzt der aktuelle Nitratbericht der Bundesregierung belegt. Andere wiederum sagen: Ein neues Düngegesetz bringt für den Gewässerschutz so gut wie nichts.

Von Bettina Weiz

Ein Landwirt versprüht auf einem Getreidefeld unweit des brandenburgischen Wriezen ein Pestizid, aufgenommen am 10.05.2010.  (picture alliance / dpa / Patrick Pleul)
Ein Landwirt versprüht ein Pestizid. (picture alliance / dpa / Patrick Pleul)
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Letzte Woche hätte der Bundestag es beschließen sollen: das neue Düngegesetz. Sogar Grüne und Linke waren mit dem Entwurf zufrieden:

"Ich denke auch, dass es als Opposition uns zusteht, jedenfalls einzelnen Akteuren der jetzigen Einigung, das Lob auszusprechen, das war sicherlich eine Herkulesarbeit. Man darf ja auch mal die andere Seite loben, wir hätten nicht gedacht, dass wir in dieser Legislatur zu einer so weitreichenden Einigung kommen."

"Der vorliegende Entwurf leistet zumindest eines, dass nämlich nicht mehr nur der erzielte Ertrag durch die Düngung Grundlage des Düngegesetzes ist, sondern dass tatsächlich auch die Umweltwirkungen mitbeachtet werden und auch der Umweltschutz als Gesetzesziel formuliert ist. Das ist n Durchbruch."

Es wurde offenbar kräftig geschachert

Paradigmenwechsel zugunsten der Umwelt, so nannten es die Experten bei der letzten Anhörung im Agrarausschuss. Aber dann verschwand das Düngegesetz plötzlich spurlos von der Tagesordnung. Nicht zum ersten Mal. Der Berichterstatter der CDU-CSU-Fraktion zum Düngegesetz, Waldemar Westermayer:

"Die Novelle des Düngegesetzes wurde aus dem Grund vom Bundestag 2. /3. Lesung am Donnerstag abgesetzt, weil erstens die sich nicht einigen konnte auf die Höhe des Bußgeldes, man hatte ja zuerst 200.000 Euro drin, dann hat man sich auf 100.000 verständigt, dann war das der SPD wieder zu wenig, dann haben sie 150.000 gefordert."

Es wurde also offenbar noch kräftig geschachert. Hinter verschlossenen Türen. Außer ums Bußgeld für ordnungswidrig handelnde Landwirte, die etwa Gülle auf einem gefrorenen Feld ausbringen, soll es darum gegangen sein, welcher Betrieb wann nachweisen muss, wie er mit seinem Dünger haushaltet. Und ob es Ausnahmen für bestimmte Dünger-Arten geben soll. Ziel ist es, den Einsatz von Dünger nachvollziehbar und transparent zu machen.

Ein toter Seehund liegt am Strand von Hörnum (Schleswig-Holstein) auf der Nordseeinsel Sylt. . (picture alliance / dpa / Simone Steinhardt)In den 80er-Jahren starben massenhaft Seevögel und Seehunde aufgrund der Gewässerverschmutzung. (picture alliance / dpa / Simone Steinhardt)

Wo welche Regelung festgeschrieben wird, hat wohl auch dazu beigetragen, dass der Entwurf von der Tagesordnung genommen wurde. Das Düngerecht besteht neben dem Gesetz nämlich zum Wesentlichen aus Verordnungen. Die muss nur der Bundesrat absegnen, und hier fürchtet zum Beispiel der SPD-Obmann im Landwirtschafts-Ausschuss des Bundestages, Wilhelm Priesmeier, dass das Parlament bei entscheidenden Fragen außen vor bleibt, wenn es nicht möglichst viel schon im Gesetz festzurrt.

"Die Verordnung liegt ja noch nicht vor. Und aus dem Grund haben wir ganz wesentliche Punkte auch über das Inkrafttreten, die Ausnahmebestimmungen und zusätzliche Vorgaben direkt in das Gesetz geschrieben, und die Verordnung hat sich daran auszurichten. Hätten wir das andersherum gefasst, dann hätten wir im Nachhinein vielleicht bei Ausformulieren der Verordnung, die ja vielleicht irgendwann uns im Frühjahr zugeht, wieder den gleichen Streitpunkt gehabt in verschiedenen Bereichen."

Ausnahmen mit erheblichen Folgen

Priesmeier spricht von Ausnahmebestimmungen – das klingt nach Nebensächlichkeiten. Tatsächlich ist ihre Wirkung in Summe gewaltig, meint die linke Agrarpolitikerin Kirsten Tackmann.

"Das sind natürlich alles Öffnungstore, die so groß sind wie Scheunentore."

Unionspolitiker Waldemar Westermayer, der auch gelernter Landwirt und Kreisvorsitzender des Bauernverbandes ist, rechnet schon jetzt, bevor das Gesetz beschlossen ist, fest mit Ausnahmeregelungen– im Fachjargon "Derogationen". Es geht ihm zum Beispiel darum, Wiesen besonders viel düngen zu dürfen.

"Fürs Allgäu, wo ich wohne, brauchen wir die Derogation, damit wir unsere Pflanzen richtig ernähren können. Die Derogation wird ja dann beantragt, wenn das Gesetz durch ist, und da gibt es ja auch schon klare Signale von der EU, dass die Derogation dann auch wieder genehmigt wird."

Druck aus Brüssel

Aus Brüssel gibt es allerdings erst einmal Druck. Im Oktober hat die EU-Kommission Deutschland verklagt. Vor dem Europäischen Gerichtshof. Die Kommission wirft Deutschland vor, sie halte die europäische Nitratrichtlinie – die Grundlage des Düngegesetzes – nicht ein. In der Klage fein säuberlich aufgelistet mit Daten und Aktenzeichen ist eine Chronik seit dem Jahr 2012. Hier kann man nachlesen, wie das geltende EU-Recht systematisch durch Ausnahmeregelungen ausgehöhlt wurde. Die EU-Kommission belegt: Im deutschen Grundwasser nimmt die Nitrat-Belastung nicht ab, sondern sogar noch zu. Deutschland droht nun eine Strafe in Milliardenhöhe. Eigentlich ist die Stickstoffverbindung Nitrat ein Nährstoff und lebensnotwendig. Ohne sie können Pflanzen nicht wachsen. Deshalb düngen Landwirte damit ihre Wiesen und Felder. Aber wenn mehr Nitrat im Boden ist als die Pflanzen aufnehmen können, und es ins Grundwasser gelangt, dann sind die Folgen verheerend.

Wie Säuglinge, die blau anlaufen. Der Grund: die sogenannte Blausucht. Sie gehört zu den erschreckenden Folgen von Nitrat in Getränken und Essen. Im menschlichen Körper kann sich Nitrat zu Nitrit verbinden, und das hemmt den Sauerstofftransport im Blut. Dazu steht Nitrit im Verdacht, indirekt krebserregend zu sein. Aber auch für die Artenvielfalt ist zu viel Nitrat in der Umwelt schädlich. Pflanzenarten, die es gut vertragen, verdrängen andere. Auch deshalb gibt es immer weniger bunte Blumenwiesen und mehr und mehr Einheitsgrün.

Die Luftaufnahme zeigt Penkun (Mecklenburg-Vorpommern) und Teile der Penkuner Seenkette. (dpa/picture-alliance/Klaus Prinz)Die Wasserqualität vieler Flüsse und Seen in Deutschland unterschreitet die EU-Vorschriften. (dpa/picture-alliance/Klaus Prinz)

Außerdem bedroht das viele Nitrat das Klima. Es zerfällt unter anderem zu Lachgas. Das ist rund 300 Mal so klimaschädlich wie der Klimakiller CO2. Und: Nitrat im Wasser verschärft das Problem der Todeszonen in Nord- und Ostsee – jener Zonen also, in denen nichts mehr lebt, kein Fisch, keine Pflanze, denn der Sauerstoff ist aufgebraucht, etwa von wuchernden Algen. Stinkende Strände, massenhaftes Sterben von Fischen, Vögeln und Seehunden: Diese Fälle haben in den 1980er-Jahren Schlagzeilen gemacht. Und sie haben dazu geführt, dass die ersten Nordseeschutzkonferenzen stattfanden – übrigens auf Initiative Deutschlands. Und: Der Rat der "Europäischen Gemeinschaften", wie die EU damals noch hieß, erließ 1991 die Nitratrichtlinie. Die stellt kurz und bündig fest:

"Die Verschmutzung der Gewässer der Gemeinschaft aus diffusen Quellen wird hauptsächlich durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursacht."

Viele Bauern, die an vielen verschiedenen Stellen düngen, daher: Herkunft diffus. Deshalb fordert die Nitratrichtlinie von den Mitgliedsstaaten, Regeln für die Landwirtschaft aufzustellen und die Bauern im Umgang mit Nitrat zu schulen und zu fördern. Die EU-Länder müssen auch Gegenden, in denen der Nitratgehalt im Grundwasser den Grenzwert von 50 Milligramm pro Liter erreicht oder erreichen könnte, benennen. Und sie müssen Aktionsprogramme auflegen, um den Nitratgehalt in den Griff zu bekommen. Der Agrarwissenschaftler Reinhold Gutser hat damals an der Technischen Universität München den Anbau von Pflanzen erforscht und erinnert sich an den Geist jener Zeit.

"Mit dem steigenden Umweltbewusstsein in den 70er-, 80er-Jahren war man so weit, dass man sich Gedanken macht, wie man das Düngen der Landwirte auch in Verbindung bringen kann mit einer umweltgerechten Landbewirtschaftung."

Nicht nur am Erttrag orientierte Landwirtschaft gefordert

Umweltgerecht heißt: nicht nur am Ertrag orientiert. Ein Beispiel: Landwirt Dieter Stünzendörfer aus Elpersdorf in Bayern düngt seine Wiesen, Mais- und Kartoffelfelder mit Gülle von seinen Kühen sowie mit Kunstdünger. Dabei ist die Richtschnur für ihn der Ertrag.

"Da fahren wir sagen wir mal die Düngung am Optimum der Pflanzen, einfach um das natürliche Ertragspotenzial möglichst gut nutzen zu können. "

Er ist überzeugt:

"Wenn die Düngung optimal ist, ist es ja so, da geht da nichts ins Grundwasser, sondern das bleibt oben, und die Pflanzen können das bedarfsgerecht und zeitnah nutzen."

Aber auf sandigen Böden wie denen in Dieter Stünzendörfers mittelfränkischer Heimat wird das Nitrat leicht ausgewaschen, erklärt der Pflanzenexperte Reinhold Gutser. Selbst wenn die Landwirte nur bei günstigem Wetter düngen, den Dünger sofort einarbeiten und ihn nicht zu nah am Fluss ausbringen – die Gefahr, dass das hochmobile Nitrat gewissermaßen zwischen den einzelnen Pflanzen, für die es vorgesehen ist, wegflutscht und ins Grundwasser gelangt, ist groß. Um auch in solchen Gegenden umweltgerecht zu wirtschaften, brauche es eine andere Richtschnur für die Düngung, meint Reinhold Gutser:

"Früher hat man bei den normalen Düngungssystemen gesagt: Dort, wo wir mehr Auswaschung haben, muss mehr gedüngt werden, damit es gut wächst. Um das Ertragsziel, die Standardleistung, einfach auszunützen. Heute sagt man, dort, wo viel Auswaschung ist, muss man verzichten, den letzten hohen Ertrag aus diesem Standort rauszuholen, und man muss auch entsprechend angepasst auch etwas weniger düngen."

Streit über Richtlinien

Wenn ein Landwirt wie Dieter Stünzendörfer weniger düngt, wachsen seine Pflanzen aber schlechter – sprich: Er verdient weniger. Der Ertrag der Landwirte contra Umweltschutz: Nicht zuletzt dieser Interessenkonflikt hat dazu geführt, dass die EU-Nitratrichtlinie, bis heute weitgehend wirkungslos blieb. Und dass der neue Entwurf für das Düngegesetz noch nicht verabschiedet wurde. Reinhold Gutser war vier Jahre lang Vorsitzender des wissenschaftlichen Beirates beim Bundeslandwirtschaftsministerium. Dieses Gremium hat die Vorschläge für die aktuell gültige Düngeverordnung von 2006 entwickelt.

"Unsere Besprechungen mit der fachlichen Ebene im Bundesministerium für Landwirtschaft, die sind immer sehr gut gegangen, und wir hatten doch weitgehend immer Übereinstimmung, aber wenn dieser Vorschlag auf die politische Ebene gekommen war im Landwirtschaftsministerium, da gab es dann bereits große Einschränkungen für gewisse Neuerungen, die insbesondere auf Umweltverbesserungen abgezielt waren, und wenn diese Vorschläge dann letztlich in einer öffentlichen Anhörung noch diskutiert wurden, insbesondere durch berufsständische Organisationen, zum Beispiel der Bauernverband, dann war es zum Schluss eigentlich ein Gesetzesvorschlag geworden, den man eigentlich nicht mehr wiedererkannt hat."

Fehlende Beratung, Kontrollen und Kontrollmöglichkeiten

Reinhold Gutser bemängelt nicht nur, dass die Umweltvorschriften immer wieder systematisch verwässert wurden. Er kritisiert auch, dass selbst die abgeschwächten Vorschriften nicht durchgesetzt werden. Es fehle an Beratung, Kontrollen und vor allem Kontrollmöglichkeiten. Es ist schwer nachzuvollziehen, welcher Landwirt wann zu viel Nitrat ins Grundwasser gelangen ließ. Bei Verstößen gegen das geltende Recht droht zwar ein Bußgeld oder seit 2013 auch die Kürzung der Agrarsubventionen – aber in der Praxis passiert – fast nichts.

"Es gab vielleicht einmal einige Momente, dass ganz große Fälle irgendwie verhandelt worden waren, aber generell ist das nicht geahndet worden, und wenn, dann nur ganz unangepasst an die tatsächlichen Übertretungen."

Auch Landwirt Dieter Stünzendörfer kennt keine Fälle:

"Mir ist nichts bekannt. Dass da im Dorf was geahndet worden wäre. Bzw. im näheren Umkreis, weil es spricht sich ja doch rum, wenn da was gemacht wäre, also mir ist nichts bekannt."

Dabei sind die Nitratwerte in Grundwasser-Messstellen bei seinem Dorf höher als es die Nitrat-Richtlinie der EU erlaubt.

"Ja, das kann man aber nicht ohne Weiteres so der Landwirtschaft zurechnen."

Kühe stehen auf einer Weide. (Deutschlandradio / Ellen Wilke)Oft verkraften die Böden nicht die Masse an Gülle der Tiere, die auf ihnen weiden. (Deutschlandradio / Ellen Wilke)

Der Landwirt macht für den zu hohen Nitratwert an der Messstelle auch das trockene Klima verantwortlich und dass in der Nähe ein Wasserversorgungsunternehmen Wasser abpumpt. Dadurch verändere sich der Boden und gebe Nitrat ab. Der Wasserversorger wiederum, ein kommunales Unternehmen mit Brunnen im mittelfränkischen Wassermungenau, bestreitet das. Die Situation bei Wassermungenau zeigt exemplarisch: Schuldige an zuviel Nitrat im Grundwasser lassen sich oft nur mit großem Aufwand benennen und bestrafen.

Wie Wasserschutz funktionieren kann

Allerdings zeigt sich hier auch: Wenn die Landwirtschaft mitzieht – funktioniert der Wasserschutz. Der Versorger schließt dazu seit zwei Jahrzehnten mit Landwirten, die Flächen im Wasserschutzgebiet nutzen, Verträge ab. Technikchef Friedrich Zapf.

"Der Landwirt verpflichtet sich bei uns, möglichst grundwasserschonend zu wirtschaften, das heißt er verzichtet auf Düngung, Pflanzenschutzmittel, oder er macht zusätzlich Zwischenfruchtanbau, und entweder der Minderertrag oder der Mehraufwand, den er dann hat, der wird von uns entsprechend entschädigt. Und wir haben es erreicht, dass der Großteil der Landwirte bei uns diese Kooperationen mit uns abschließt."

Zwischenfrüchte werden nach der Ernte der Hauptfrucht ausgesät, schützen den Acker vor Erosion und binden übriges Nitrat. Der Versorger stellt den Landwirten günstig Geräte zur Verfügung, mit denen sie den Boden wasserschonender bearbeiten können, zahlt für das Anlegen von Blühflächen und hat eigens einen Agraringenieur angestellt. Der berät die Landwirte, fährt aber auch regelmäßig zu den Flächen und kontrolliert, ob wirklich nicht gedüngt oder gespritzt wurde.

Jeden Herbst sind Mitarbeiter des Wasserversorgers zwei Wochen lang auf den Feldern der Vertrags-Bauern unterwegs. Mithilfe eines lautstarken Bohrers ziehen sie Bodenproben.

Ein blühendes Rapsfeld unter strahlend blauem Himmel (picture alliance / dpa/ Andreas Franke)Experten fordern eine nicht am Ertrag orientierte Landwirtschaft - doch das ist ohne Subventionen bisher nicht möglich. (picture alliance / dpa/ Andreas Franke)

Damit kontrollieren sie, wie hoch die Nitrat-Werte nach der Ernte im Boden sind. Das Wasserschutzkonzept sei zeitintensiv, aber es lohne sich, wenn man die Nitratwerte im Grundwasser betrachtet, meint Werkleiter Friedrich Zapf.

"Bevor wir mit diesem System begonnen haben, hatten wir eindeutig steigende Werte, und diese Tendenz haben wir gebrochen, und jetzt hatten wir halt die letzten Jahre sinkende Werte."

Auch Landwirt Dieter Stünzendörfer bewirtschaftet Flächen im Wasserschutzgebiet und hat mit dem Wasserversorger Verträge abgeschlossen. Aber nur, weil er Geld dafür bekommt.

"Wir müssen auch schauen, wo wir bleiben, und wenn mir Einschränkungen haben bzw. auch Ertragseinbußen, dann müssen wir das geldlich ein bisschen bewertet haben, damit wir geldlich unter dem Strich wieder aufs Ähnliche kommen wie vorher.

Ohne Subventionen geht es bisher nicht

Das zeigt: Ohne Extra-Geld für die Landwirte ist Wasserschutz bisher nicht ohne Weiteres möglich. Es fehlt die gesetzliche Grundlage. Das neue Düngerecht sollte dieses Problem eigentlich lösen. Martin Weyand, Hauptgeschäftsführer des Bundesverbandes der Energie- und Wasserwirtschaft, ist kritisch:

"Es kann nicht sein, dass die Nutzer für die Folgen der industriellen Landwirtschaft aufkommen, dass Aufbereitungskosten zu Lasten der Wasserverbraucher gehen, obwohl die Wasserverbraucher über ihre Steuergelder letztendlich auch die Landwirtschafts-Subventionen zahlen. Das ist ein Unding."

Auch Landwirt Dieter Stünzendörfer, der Milch und Kartoffeln produziert, bekommt Subventionen von der EU. Bei den niedrigen Milchpreisen mache dieses Geld ein Drittel seines Gewinns aus, sagt er. Dazu kommen die Zahlungen aus dem Vertrag mit dem Wasserversorger. Trotzdem muss er zusehen, wie sein Betrieb wirtschaftlich bestehen kann:

"Dann muss man sich überlegen, kann ich noch etwas intensivieren oder kann ich noch irgendwo optimieren, bzw wenn es dann noch enger wird, kann ich eine andere Futtergrundlage suchen."

Intensivieren – sei es mit Biogas oder indem man mehr Rinder oder auch Schweine oder Hühner hält: Das ist der Trend in der bundesdeutschen Landwirtschaft. Da die landwirtschaftliche Fläche aber nicht mit der Zahl der Tiere wächst, steigt die Tierdichte. Das Problem dabei: Die Fläche ist zu knapp, um die Gülle der vielen Tiere umweltverträglich loszuwerden.

Das Gülle-Problem

Gülle wird vom wertvollen Dünger zum Entsorgungsproblem. Der aktuelle Nitratbericht der Bundesregierung zeigt: 28 Prozent der Grundwassermessstellen weisen überhöhte Werte auf. Dadurch stößt allmählich auch der Wasserschutz auf kommunaler Ebene an seine Grenzen. Wasserwerkleiter Friedrich Zapf:

"Am Rand des Schutzgebietes gibt es halt einzelne Messstellen, wo wir ganz hohe Werte haben, also auch 130 mg pro Liter Nitrat ist keine Seltenheit, und das zeigt uns halt, dass von außerhalb des festgesetzten Wasserschutzgebietes Grundwasser zuströmt, das sehr hoch belastet ist. Und darin sehen wir auch halt Probleme für die Zukunft, weil dieses Wasser ja auf unsere Brunnen zuläuft. Und früher oder später wird das in unseren Brunnen sein.

Und deswegen ist eben die Forderung aller Wasserversorger, dass der flächendeckende Grundwasserschutz verbessert werden muss. Durch jetzt zum Beispiel Änderung des Düngegesetzes und Düngeverordnung."

Auf einem Feld in Brandenburg wird Gülle verrieselt. (dpa / picture alliance / Patrick Pleul)Die Landwirtschaft wird vor allem für die steigende Nitratbelastung des Grundwassers verantwortlich gemacht. (dpa / picture alliance / Patrick Pleul)

Der vorliegende Entwurf für ein neues Düngegesetz sieht Regeln vor, um besser kontrollieren zu können, wie ein Betrieb Dünger einsetzt beziehungsweise entsorgt und ob die geltenden Grenzwerte eingehalten werden. Künftig sollen verschiedene öffentliche Stellen ihre Informationen über Landwirte besser untereinander austauschen und abgleichen dürfen. Bessere Kontrollierbarkeit, höhere Geldbußen bei Verstößen – der SPD-Politiker Wilhelm Priesmeier vom Landwirtschaftsausschuss des Bundestages verspricht sich davon, dass die Höchstgrenzen für die Ausbringung von Gülle endlich wirken. Und es am Ende unrentabel wird, zu viele Tiere auf zu wenig Fläche zu halten.

"Es wird also nachhaltige Konsequenzen haben auch für die Strukturen in Gebieten wie dem Oldenburger Münsterland, wie dem Weser-Ems-Bereich, Teilen von Nordrhein-Westfalen, aber auch in Teilen von Schleswig-Holstein zum Beispiel."

Wo es eine extrem hohe Tierdichte gibt. Das setzt aber voraus, dass die Umsetzung des Gesetzes kontrolliert und Verstöße geahndet werden. Dass Ausnahmeregelungen die Wirkung des Gesetzes nicht aushöhlen. Und dass es überhaupt erst einmal verabschiedet wird – mitsamt den dazugehörigen Verordnungen. Kirsten Tackmann von den Linken im Bundestag erinnert sich:

"Wir haben schon zweimal zu Weihnachten ein Düngegesetz versprochen bekommen, und es ist jedes Mal wieder keine Bescherung zustande gekommen."

Übernächste Woche steht das Düngegesetz wieder auf der Tagesordnung des Bundestages, und das Bundeslandwirtschaftsministerium lässt verlauten, es arbeite weiter an der neuen Düngeverordnung – und zwar "mit Hochdruck". Ziel sei, das neue Düngerecht im Frühjahr zu verabschieden. Es bleibt also spannend.

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