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StartseiteHintergrundBraucht die EU eine Verfassung?24.01.2007

Braucht die EU eine Verfassung?

"Werkstatt Europa": Europäische Identität, Werte und Ziele

Als im Sommer 2003 der Entwurf eines EU-Verfassungsvertrags nach 16-monatigen Beratungen stand, hatte das Werk den Umfang des Pariser Telefonbuchs. Einvernehmen war damit aber noch lange nicht hergestellt. Zahlreiche Details des Entwurfes wurden geändert und schließlich endete die Ratifizierungsphase in einem Desaster: Die Niederlande und Frankreich sagten Nein.

Eine Sendung von Peter Kapern

Kühe protestieren gegen die EU-Verfassung in der Nähe von Amsterdam (AP)
Kühe protestieren gegen die EU-Verfassung in der Nähe von Amsterdam (AP)
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Ganz zum Schluss versuchten die Mitglieder des Verfassungskonvents, der Europäischen Union noch eine symbolträchtige Identität zu verleihen. Das blaue Tuch mit den zwölf, im Kreis angeordneten Sternen soll die Flagge der EU sein, Beethovens Ode an die Freude ihre Hymne. Das waren die letzten Beschlüsse, die der Konvent fasste, bevor sein Präsident, Valéry Giscard d´Estaing, die Beratungen für beendet erklärte:

"Unsere Unternehmung war eine Reise ins Unbekannte, wie bei den Seeleuten, die am Horizont neue Sterne aufgehen sehen. Sie können gewiss sein, dass sie mit Geduld, Bestimmtheit, mit gegenseitiger Toleranz und beflügelt von ernsthafter Überzeugung zu dieser sechzehnmonatigen Reise beigetragen haben. Vielleicht haben wir damit europäische Geschichte geschrieben. Vielleicht."

Das war im Juli 2003. Geschichte hat er bestimmt geschrieben, der Konvent. Allerdings anders, als es sich Giscard d´Estaing gewünscht hatte. Denn eigentlich sollte die Verfassung längst ratifiziert sein und in diesem Jahr in Kraft treten.

Was der Konvent zu Wege brachte während seiner sechzehnmonatigen Beratungen, war am Ende genau so ambitioniert wie umfangreich: 448 Artikel umfasst der Verfassungsentwurf, das Werk hat den Umfang des Telefonbuchs von Paris. Eines aber schaffte der Konvent nicht: nämlich echtes Einvernehmen herzustellen. Weil das die Regierungen der Mitgliedstaaten vorausgesehen hatten, hatten sie für sich das Recht reserviert, sich im Rahmen einer Regierungskonferenz über den Verfassungsentwurf zu beugen. Das geschah im zweiten Halbjahr 2003. Das Ergebnis war ernüchternd: Am Ende der Beratungen, im Dezember 2003, scheiterte ein EU-Gipfel beim Versuch, Einvernehmen herzustellen. Erst sechs Monate später gelang der Verfassungs-Konsens - allerdings zu einem hohen Preis: Zahlreiche Details des Konventsentwurfes wurden geändert; das britische Veto in der Steuer- und Sozialpolitik wurde festgeschrieben; auf Drängen vor allem Tschechiens und Polens wurde das an sich klare Verfahren für Mehrheitsentscheidungen wieder verwässert. Trotzdem: Im Herbst 2004 wurde der Verfassungstext feierlich in Rom unterzeichnet - von den Regierungen aller Mitgliedstaaten.

Und damit begann die Ratifizierungsphase, die im Frühjahr 2005 im Desaster endete. Dass es schwierig sein würde, in Polen oder Großbritannien eine Mehrheit für die Verfassung zu mobilisieren, damit hatte man gerechnet - aber mit einem Nein der Niederländer und der Franzosen nicht. Ein niedergeschlagener Ratspräsident Jean Claude Juncker am Abend des französischen Referendums:

"Frankreich hat gewählt und Frankreich hat Nein gesagt. Eine Mehrheit der Franzosen hat die Verfassung in der vorgeschlagenen Form abgelehnt. Darüber sind wir sehr traurig, das muss ich sagen. Aber wir nehmen das Ergebnis zur Kenntnis aus Respekt vor dem allgemeinen Wahlrecht."

Als Reaktion auf die gescheiterten Referenden verordnete sich die EU eine so genannte Denkpause. Die Brüsseler Kommission ließ sich manches einfallen, um diese Pause nicht zum Vakuum werden zu lassen. Die Kommissare, zum Beispiel, schwärmten vermehrt in die Mitgliedstaaten aus, um den Europäern den Puls zu fühlen. In Wahrheit jedoch war die Denkpause vor allem eines: ein Tribut an die totale Ratlosigkeit in den Hauptstädten der Mitgliedstaaten. Ein Patentrezept zur Überwindung der Verfassungskrise hatte niemand.

Gleichzeitig aber sind der EU mit Rumänien und Bulgarien zwei weitere Staaten beigetreten. Und die Herausforderungen, die die Union zu bestehen hat, sind seit dem Scheitern der Referenden nicht geringer geworden. Das zeigen die Militäreinsätze im Kongo und im Libanon genauso wie das Ringen der EU um eine gemeinsame Energiepolitik. Langsam aber sicher dringt die Realität durch die Ritzen des Brüsseler Politikbetriebes. Und auch wenn die Sitzungsroutine im Brüsseler Ratsgebäude oder die unverdrossene Richtlinienproduktion im Parlament und in der Kommission anderes suggerieren: Für Josef Janning vom Münchener Centrum für angewandte Politikforschung ist die Handlungsunfähigkeit der verfassungslosen EU bereits jetzt mit Händen zu greifen.

"Nach außen bekommt man das nicht so mit. Aber im eigentlichen Betrieb Europa sind viele Akteure erstaunt, dass überhaupt noch etwas funktioniert, denn die wesentlichen Gremien der Union sind in der heutigen Ordnung praktisch disfunktional geworden. Es hat dieser Tage im Zusammenhang mit der deutschen Gesundheitsreform den Vorschlag gegeben, in Baden-Württemberg, das Bedenken hat, könnte zugestimmt werden, wenn der Bund sich an der Tieferlegung des Stuttgarter Bahnhofs beteiligt - was eine skurrile Verkopplung ganz unterschiedlicher Materien ist. In Brüssel ist das Alltag. Pausenlos müssen sie völlig sachfremde Überlegungen in ein Entscheidungspaket mit aufnehmen, um Zustimmung zu gewinnen. Also, damit kann man einen Raum diese Größe, mit diesen Interessen in einer unsicheren Welt nicht gescheit regieren."

Und deshalb steht die EU-Verfassung nun wieder ganz oben auf der politischen Agenda. Angela Merkel, die Bundeskanzlerin, soll es richten. Bis zum Ende der deutschen Präsidentschaft soll sie den Stillstand überwinden. Dabei gehe es darum, sagt sie, die Substanz des Verfassungsentwurfes zu erhalten. Was aber ist diese Substanz? Der Politikwissenschaftler Josef Janning:

"Das Wichtigste aus den Verhandlungen des Konvents sind sicherlich die Modifikationen am institutionellen Gefüge und am Entscheidungsverfahren, also der Versuch, aus der Kurzatmigkeit, die rotierende Sechsmonats-Präsidentschaft zu modernisieren, einen Präsidenten im Rat zu haben, einen eigenen Außenminister zu haben, die Entscheidungsverfahren zu vereinfachen, die Mehrheitsentscheidungen zu Regelverfahren zu machen und nur noch Ausnahmen davon zuzulassen und gleichzeitig die Zahl der Blockademöglichkeiten zu verringern. Das ist die eigentliche Substanz."

Andere holen weiter aus, wenn sie die Essenz des Verfassungsvertrages beschreiben sollen, zum Beispiel Markus Ferber, Abgeordneter der CSU im Europaparlament. Zu den zentralen Errungenschaften des Konventsentwurfes zählt für ihn die Parlamentarisierung des europäischen Politikbetriebes. Die Abgeordneten des Straßburger Parlamentes müssten, wenn die Verfassung Realität würde, an weit mehr als 80 Prozent der auf europäischer Ebene gefällten Entscheidungen beteiligt werden. Ein klarer Zugewinn an Demokratie, so Ferber:

"Das Europa-Parlament wäre dann der gleichwertige Gesetzgeber mit dem Ministerrat. Das heißt, das Demokratiedefizit, das die EU nach wie vor hat, wäre beseitigt, weil es einen doppelten Legitimationsstrang gibt - über die nationalen Wahlen und die Regierungsbildung im Ministerrat, über europäische Wahlen und die Abgeordneten im Europäischen Parlament."

Die Grünen im Europaparlament sehen noch einen weiteren Zugewinn an Demokratie auf die EU zukommen. Nicht nur der Einfluss der Europaabgeordneten auf die Entscheidungsprozesse soll nach der Verfassung zunehmen, sondern auch der der europäischen Normalbürger. Der Konventsentwurf räumt ihnen die Möglichkeit ein, ein europaweites Bürgerbegehren zu starten und so wichtige Themen auf die Tagesordnung der Kommission zu setzen. Johannes Voggenhuber, Abgeordneter der österreichischen Grünen:

"Man stelle sich vor: Von der Atomfrage, von der Frauenfrage, der Dritte-Welt-Frage, alle, die Umweltfrage - alle diese großen Fragen, die die Zivilgesellschaft bewegen, könnten in einem grenzüberschreitenden Bürgerbegehren an die Gesetzgeber Europas herangetragen werden. Da kann man nur sagen: Das ist eine grandiose neue Möglichkeit, Momente, Elemente der direkten Demokratie in die europäische Gesetzgebung einzubringen."

Für Jo Leinen, den Europaabgeordneten der SPD, zählt noch etwas ganz anderes zur Substanz des Verfassungsentwurfes. Im Konvent nämlich, erläutert er, sei es erstmals gelungen, eine klare Trennlinie zwischen den Zuständigkeiten der EU auf der einen und denen der Mitgliedstaaten auf der anderen Seite zu ziehen. Ein echter Fortschritt im Sinne der Subsidiarität:

"Die Verfassung bringt wesentlich mehr Durchschaubarkeit der Handlungsebenen, und die Verfassung markiert auch genau, was Europa macht und was Europa nicht macht. Der Vorwurf, mit dem Vertrag würde eine Zentralisierung stattfinden und eine schleichende Kompetenzaushöhlung der Nationalstaaten, ist falsch. Das Gegenteil ist richtig. Das ist der erste Vertrag, der ziemlich genau regelt, was Europa zu machen hat und was die Nationalstaaten - und im Falle Deutschlands auch die Bundesländer zu tun haben."

Zumal, so Jo Leinen, den nationalen Parlamenten erstmals die Möglichkeit eingeräumt würde, vor den Europäischen Gerichtshof zu ziehen, wenn sie den Verdacht haben, dass sich Brüssel Kompetenzen aneignet, die eigentlich Sache der Mitgliedstaaten sind. Kurzum: Je mehr Politiker man befragt, desto umfangreicher wird das, was als Substanz der Verfassung bezeichnet wird. Dieselbe Erfahrung dürfte derzeit Angela Merkel machen, wenn sie als Ratspräsidentin Kontakt aufnimmt zu den 26 Regierungen der übrigen Mitgliedstaaten, um herauszufinden, was in einer jeden Hauptstadt als Essenz des Verfassungsvertrages angesehen wird: Die Bundeskanzlerin in der vergangenen Woche vor dem Europaparlament:

"Wir machen vertrauliche Konsultationen und finden erst einmal heraus, was die einzelnen Mitgliedsstaaten für Beschwernisse haben. Die Zeit ganz allgemeiner Debatten, ob man das braucht oder nicht braucht, ob man nun so oder so vorgeht, die sind vorbei. Wir müssen jetzt sehr spezifisch an die Sache herangehen, sonst kommen wir aus meiner Sicht nicht ans Ziel."

Das Ziel der Bundeskanzlerin ist es, zum Ende der deutschen Präsidentschaft einen Fahrplan vorzulegen, nach dem die Verfassungskrise gelöst werden kann. Was den zeitlichen Ablauf betrifft, sind die Eckpunkte dieses Fahrplans bereits zu erkennen: Unmittelbar nach der französischen Präsidentschaftswahl im Mai soll ein Konsens aller Mitgliedstaaten über das weitere Vorgehen hergestellt worden. Idealerweise gehört zu diesem Konsens die Vereinbarung, in einer kurzen Regierungskonferenz die Änderungen am Verfassungsvertrag vorzunehmen, die notwendig sind, um die Zustimmung aller Mitgliedstaaten sicherzustellen. Diese Regierungskonferenz könnte, einen optimalen Ablauf unterstellt, bis zum Jahresende abgeschlossen sein. Danach bliebe dann ein gutes Jahr für die Ratifizierung. Und schließlich könnte die Verfassung dann im Sommer 2009 in Kraft treten, wenn auch ein neues Europaparlament gewählt und eine neue EU-Kommission bestimmt wird. Soweit die Wunschvorstellungen der Bundesregierung, was den Zeitrahmen angeht. Die Frage aber, was inhaltlich mit dem Verfassungsentwurf geschehen muss, damit ihm alle Mitgliedstaaten zustimmen, ist damit noch nicht beantwortet. Lediglich eines, so der grüne Europaabgeordnete Johannes Voggenhuber, stehe fest:

"Man kann nicht mit demselben Text zum Souverän zurück. Man kann den Franzosen und den Niederländern nicht zumuten, wieder über denselben Text abzustimmen. Daraus resultiert die Verpflichtung, die Verfassung zu verbessern."

Darüber, wie der Vertrag zu verbessern sei, gehen die Meinungen aber weit auseinander. Prinzipiell lassen sich drei Positionen unterscheiden. Erstens wird die Forderung erhoben, dem Verfassungsentwurf etwas hinzuzufügen, um so Bedenken, die in Frankreich und den Niederlanden, aber auch in anderen Mitgliedstaaten geäußert worden sind, auszuräumen. In diese Richtung gingen die Überlegungen Angela Merkels, der Verfassung eine Sozialcharta voranzustellen - ein Verlangen, dass in Osteuropa und in Großbritannien auf Skepsis stoßen wird. Andere Politiker hingegen fordern ganz andere Zusätze zur EU-Verfassung. In Polen wird nach wie vor verlangt, einen Gottesbezug in das Dokument einzufügen, was auf den erbitterten Widerstand der Franzosen trifft. Die hingegen verlangen eine europäische Wirtschaftsregierung, was in Berlin, und nicht nur dort, nach politischer Einflussnahme auf die Europäische Zentralbank klingt. Und im Europaparlament werden Forderungen laut, als Reaktion auf die gescheiterten Referenden bei der Behebung des Demokratiedefizits der EU noch weiterzugehen als der Konvent. Johannes Voggenhuber verlangt einen Verfassungszusatz:

"In diesem kurzen Dokument sollten die Verbesserungen aufgenommen werden, die da nur sein können. Verbesserung der Demokratie durch Vervollständigung des Parlamentarismus, dass wir alle Gesetze zu Entscheidungen des Parlaments machen. Die heutige Gesetzgebung im Rat findet hinter verschlossenen Türen statt - bestenfalls mit Internet-Übertragung. Das verletzt das Gebot der Öffentlichkeit der Gesetzgebung. Alle Handlungen der Union müssen dem Europäischen Gerichtshof unterliegen. Das ist der Versuch auf europäischer Ebene, die Grundprinzipien der Demokratie zu verwirklichen."

Die zweite Position hingegen läuft darauf hinaus, den Verfassungstext nicht durch Ergänzungen, sondern durch Streichungen attraktiver zu machen. Insbesondere auf den dritten Teil der Verfassung zielt dieses Argument. Denn dort sind sehr umfangreich die einzelnen Politikfelder der EU und die jeweiligen Entscheidungsverfahren beschrieben. Das ist im Wesentlichen der Inhalt der bestehenden Verträge. Dieser Teil der Verfassung könnte fast ersatzlos gestrichen werden. Nur einige wenige Neuerungen, die sich dort finden, beispielsweise über die Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen, müssten in die bestehenden Verträge übernommen werden. Von der Verfassung bliebe dann der erste Teil übrig, der die Ziele, die Werte und die Institutionen der EU beschreibt. Dieser Teil entspricht am ehesten einer klassischen Verfassung. Und es bliebe übrig Teil zwei der Verfassung, die Grundrechtecharta der EU, in der die Menschen- und Bürgerrechte der EU-Bürger festgeschrieben sind. Am Ende könnte ein schlanker Text stehen, der den Bürgern auch zu vermitteln ist. So die Hoffnung, die mit dieser Position verbunden ist. Skeptiker aber betonen die mit diesem Verfahren verbundenen Gefahren. Wenn jedes der 27 Mitgliedsländer aus der Verfassungskathedrale die Steine herauslöst, die ihm am wenigsten gefallen, könnte am Ende nichts als ein Trümmerberg übrig bleiben.
Josef Janning hingegen schlägt einen dritten Weg vor: Nicht durch Ergänzungen oder Streichungen im Konventsentwurf sei die Substanz der Verfassung zu retten, sondern dadurch, dass die EU völlig darauf verzichtet, sich eine Verfassung zu geben:

""Die andere Option bestände darin, einen Schritt zurückzugehen und nicht einen neuen, gesonderten Vertrag mit dieser Substanz des Verfassungsvertrages zu beraten, sondern den Versuch zu unternehmen, diese Substanz in eine Reform der bestehenden Verträge zu überführen, das heißt: überall dort, wo in den heutigen Verträgen die entsprechenden Entscheidungsverfahren und Institutionen angesprochen sind, die Artikel so umzuformulieren, dass sich der Konsens aus der Regierungskonferenz zum Verfassungsvertrag hier niederschlägt."

Auf das identitätsstiftende Symbol einer Verfassung müssten die Europäer dann einstweilen verzichten, so der Politikwissenschaftler. Dieser Verlust würde aber kompensiert durch eine viel unaufgeregtere Diskussion über das, was die Substanz des Verfassungsvertrages ausmacht. Ebenso umstritten wie die inhaltlichen Änderungen an der Verfassung ist der Weg, der dorthin führen soll. Als Angela Merkel in der vergangenen Woche das Europaparlament besuchte, wurde sie aus allen Fraktionen mit der Forderung konfrontiert, die Abgeordneten bei den anstehenden Verfassungsdebatten nicht zu übergehen. Ein neuer Konvent solle über notwendige Änderungen am Text beraten, so der CSU-Abgeordnete Markus Ferber:

"Ich denke, dass ein Konvent-Klein, also eine Einbeziehung der nationalen Parlamente, eine Einbeziehung auch der Europa-Abgeordneten und eine Einbeziehung der Mitgliedsstaaten, sprich der Regierungen, durchaus die Option wäre, hier einen Beitrag dazu zu leisten, zu einer Lösung zu kommen."

Nur so könne man sicherstellen, dass der geänderte Verfassungstext nicht dem Generalverdacht ausgesetzt ist, in dunklen Hinterzimmern von den Regierungen der Mitgliedstaaten ausgeklüngelt worden zu sein. Ein Argument, das Angela Merkel in Straßburg in aller Deutlichkeit zurückwies:

"Das mit der Dunkelkammer und dem Rat, da muss ich mich natürlich wehren. Also, dass es ein leuchtendes, lichtes, transparentes Parlament gibt und ansonsten eine Dunkelkammer "Rat", das ist nicht die richtige Zuordnung, die wir miteinander haben sollten. Die Römischen Verträge waren ein Werk des Rates, das Parlament ist daraus sozusagen entsprungen. Wir wollen, dass das Parlament eine große Bedeutung hat - und damit breite Diskussionen -, denn wir dürfen ja nicht vergessen, die Abgeordneten, sie bringen ja Europa zu den Menschen. Aber ich bitte dann auch, dass die Vertreter der immerhin auch demokratisch gewählten Regierungen nach bestem Wissen und Gewissen ihre Dinge tun und dass man das Miteinander von Kommission, Rat und Parlament zu einer vernünftigen Handlungsfähigkeit bringen wird."

Für jeden, der zwischen den Zeilen lesen kann, war damit klar: Eine Beteiligung des Europaparlaments bei der Überarbeitung der Verfassung, ein neuer Verfassungskonvent gar, ist im Arbeitsplan der Bundeskanzlerin nicht vorgesehen. Ob ihr am Ende Erfolg beschieden sein wird, bleibt abzuwarten. Der Preis für ein erneutes, dann wohl endgültiges Scheitern der Verfassung wäre hoch. Die EU der 27 würde unbeweglich vor sich hin dümpeln, unfähig auf Herausforderungen angemessen zu reagieren. Es drohte eine Erosion der Union, ein Wiederaufleben der Debatte um eine EU der unterschiedlichen Geschwindigkeiten oder der konzentrischen Kreise. Um dies zu verhindern, hat die Bundeskanzlerin vor den Europaabgeordneten auch schon mal ihre Folterwerkzeuge vorgezeigt. Damit wollte sie die mutmaßlich größten Verfassungsskeptiker unter den Mitgliedstaaten zu einem konstruktiven Vorgehen animieren: Großbritannien und Polen, Dänemark und Tschechien. Denn diese Länder, das trifft sich aus Sicht der Kanzlerin ganz gut, sind zugleich die heftigsten Befürworter einer Fortgesetzten Erweiterung der Union:

"Diejenigen, die sehr für Erweiterung sind - und ich gehöre nicht unbedingt dazu -, diejenigen, die sehr für Erweiterung sind, die müssen wissen, wenn sie gleichzeitig skeptisch zum Verfassungsvertrag sind, dann wird es auf der jetzigen Rechtsgrundlage keine Erweiterung geben."

Damit versucht Angela Merkel also, den Trend der letzten Jahre umzukehren. Nun soll gelten: Ohne Vertiefung keine Erweiterung mehr.

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