Im Februar 2024 hat der vom Deutschen Bundestag eingesetzte Bürgerrat Ernährung Vorschläge zur Ernährungspolitik vorgelegt. Diese sind für die Politik allerdings nicht bindend, Bürgerräte haben keine Entscheidungsbefugnisse. Es ist offen, wie die Politik nun mit den Vorschlägen umgeht. Klar ist aber: Wenn Bürgerräte zukünftig eine Rolle in der politischen Landschaft spielen sollen, dann muss die Politik sie ernst nehmen.
Bürgerräte sind mit Hoffnungen verbunden. Befürworter sehen in ihnen eine Möglichkeit, die Teilhabe von Bürgern am politischen Prozess zu stärken und damit Politikverdrossenheit abzubauen. In dieser Funktion etablieren sie sich zunehmend neben Petitionsausschüssen, Volksentscheiden und Volksbegehren. Doch an den Räten gibt es auch deutliche Kritik.
Wie funktioniert ein Bürgerrat?
Neben Petitionsausschüssen, Volksentscheiden und Volksbegehren haben sich inzwischen auch Bürgerräte in der politischen Landschaft etabliert. Obwohl sie keine Entscheidungsbefugnisse haben, werden sie medial und politisch beachtet. Befürworter sehen in ihnen eine Möglichkeit, die Teilhabe von Bürgern am politischen Prozess zu stärken.
Der Bürgerrat ist ein Instrument der dialogischen Demokratie (*) und soll die Politik beraten. Er wird zu einem bestimmten Thema eingesetzt, seine Mitglieder werden über die kommunalen Melderegister per Losverfahren bestimmt. Dabei wird darauf geachtet, dass der Rat den Querschnitt der Bevölkerung repräsentiert: Kriterien hierfür sind Geschlecht, Alter, Bildungsstand, die Größe der Herkunftsgemeinde und ein möglicher Migrationshintergrund.
Dieser Umstand macht Bürgerräte demokratietheoretisch attraktiv: Denn durch die bewusst repräsentative Auswahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit, ein auch für die gesamte Bevölkerung gültiges Meinungsbild zu ermitteln. In Bürgerräten kann jeder und jede mit seiner oder ihrer Ansicht präsent sein, jede Stimme hat das gleiche Gewicht. Es gibt keine Hierarchien – und auch keine anderen Zwänge, wie beispielsweise die Fraktionsdisziplin in den Parlamenten.
Am Ende des Beratungsprozesses – nach vielen Diskussionen und der Anhörung von Experten – sollen dann konkrete Vorschläge stehen, die an die Politik übergeben werden und als Basis für politische Entscheidungen dienen können, aber nicht müssen. Die Politik ist an die Empfehlungen nicht gebunden.
Was können Bürgerräte leisten?
Der Wuppertaler Politikwissenschaftler Hans Joachim Lietzmann sieht in Bürgerräten eine Chance für die Politik, Vertrauen zurückzugewinnen. "Viele Menschen erkennen sich nicht mehr in den Parteien, in den Parlamenten", stellt er fest. Das Vertrauen in das politische System sei massiv geschwunden:
"Wir brauchen neue Möglichkeiten, die Gesellschaft sichtbar werden zu lassen – und zwar für sich selber. Dass sie nicht nur repräsentiert wird, sondern dass sie sich repräsentiert sieht, dass sie sich aufgehoben fühlt in den politischen Systemen. Bürgerräte können einer der Wege dorthin sein."
Betrachtet man Studien und Umfragen zur Politikverdrossenheit, ist ein Gegensteuern tatsächlich dringend nötig. Laut einer Umfrage im Auftrag der Körber-Stiftung von Ende 2021 vertrauen nur 50 Prozent der Deutschen der Demokratie, 30 Prozent vertrauen ihr weniger bis gar nicht. Lediglich 32 Prozent haben Vertrauen in Bundestag und Bundesregierung, nur 20 Prozent vertrauen den Parteien.
Hohe Unzufriedenheit mit der Demokratie
Alarmierende Zahlen lassen sich viele finden. Der Deutschland-Monitor für 2022 ergab, dass nur noch gut jeder dritte Ostdeutsche mit der Demokratie in Deutschland zufrieden ist. Die ermittelten 39 Prozent Zustimmung bedeuten neun Prozentpunkte weniger als noch 2020. Mit 59 Prozent ist die Zufriedenheit mit der Demokratie unter den Westdeutschen sehr viel höher. Aber auch hier sank die Zustimmung um sechs Prozentpunkte.
Vor diesem Hintergrund bietet es sich an, die Bürgerinnen und Bürger stärker in politische Prozesse einzubinden. Eine Institution, die dafür kräftig trommelt, ist der Verein "Mehr Demokratie". Nach einer vom Verein veröffentlichten Umfrage sind rund 70 Prozent der Bürgerinnen und Bürger dafür, dass die parlamentarische Demokratie in Deutschland durch mehr Mitwirkungsmöglichkeiten ergänzt wird. Rund 64 Prozent befürworten demnach die Einführung von Bürgerräten. Über 56 Prozent glauben, dass die Demokratie durch bundesweite Volksentscheide gestärkt würde. Für einen Volkseinwand, also die Möglichkeit, Gesetzentwürfe per Volksentscheid zu stoppen, sind rund 67 Prozent.
"Wenn die beteiligten Bürgerinnen und Bürger ihre Erfahrungen einbringen, wenn sie ernst genommen und gehört werden, kann diese besondere Form der Beteiligung das Vertrauen in die Politik in unserem Land stärken. Dann können die Bürgerräte die bewährten politischen Prozesse ergänzen und der repräsentativen Demokratie neue Impulse geben." (Wolfgang Schäuble (CDU), ehemals Schirmherr des Bürgerrates zum Thema Deutschlands Rolle in der Welt)
Welche Bürgerräte hat es schon gegeben und wie sind die Erfahrungen damit?
Bürgerräte gibt es in Deutschland auf Bundes-, Landes- und auf kommunaler Ebene. Der erste bundesweite Rat tagte 2019 zum Thema Demokratie. Es folgten weitere bundesweite Bürgerforen, unter anderem zu Deutschlands Rolle in der Welt und zum Klimaschutz.
Zuletzt beschäftigte sich ein Bürgerrat mit der Ernährungspolitik. Im Februar 2024 überreichte er seine Vorschläge an Bundestagspräsidentin Bärbel Bas.
Der Bürgerrat schlägt unter anderem kostenfreies, gesundes Mittagessen für Kinder in Schulen und Kitas, eine Tierwohlabgabe und ein Mindestalter für Energy-Drinks vor. Er geht auf eine Vereinbarung im Koalitionsvertrag der Ampel-Regierung zurück. Es ist das erste Mal, dass ein solcher Rat durch den Bundestag eingesetzt wurde.
Bisher wurden Empfehlungen kaum umgesetzt
Vergangene Bürgerräte wurden weniger offiziell implementiert – und ihre Empfehlungen überwiegend nicht umgesetzt. Ein Bürgerrat unter der Schirmherrschaft des ehemaligen Bundespräsidenten Horst Köhler zur Klimapolitik hatte 2021 beispielsweise ein Tempolimit von 120 km/h auf Autobahnen befürwortet. Auch andere Vorschläge wurden nicht in konkrete Politik übertragen.
Doch weil der Bürgerrat zu Ernährung vom Parlament eingesetzt wurde, sind die Erwartungen dieses Mal größer. Die Politik müsse sich intensiv mit dem Bürgergutachten auseinandersetzen, fordert die SPD-Abgeordnete Marianne Schieder.
Aus Sicht des Politologen Frank Decker ist das der entscheidende Prüfstein zur Sinnhaftigkeit solcher Bürgerräte. Wenn nun auch der vom Bundestag eingesetzte Rat nicht ausreichend ernst genommen werde, sei das Konzept von Bürgerräten gescheitert.
Mitte März 2024 diskutierte der Bundestag erst mal über die Vorschläge des Bürgerrates Ernährung. Dabei drehte sich die Debatte in weiten Teilen auch um die Frage, wie sinnvoll Bürgerrate sind. Sowohl aus der CDU als auch der FDP kam grundlegende Kritik.
Modellprojekt in zehn ausgewählten Kommunen
Auch in den Ländern und Kommunen gibt es immer wieder Bürgerräte. In einem Modellprojekt setzten 2022 zehn ausgewählte Kommunen in Deutschland sogenannte Zukunftsräte ein, die Empfehlungen für die Kommunalpolitik entwickeln sollen.
In Berlin debattierten hundert Bürgerinnen und Bürger drei Monate lang darüber, mit welchen Maßnahmen die Stadt das Klima schützen soll. Zum gleichen Thema tagte ein Rat in Stuttgart. In Baden-Württemberg trat von Oktober 2022 bis Januar 2023 ein Bürgerforum zum Thema „Krisenfeste Gesellschaft“ zusammen, ein anderes Forum beschäftigte sich mit der Landwirtschaft des Bundeslandes.
In Sachsen gab es ein "Forum Corona", das von Juli 2021 bis Januar 2022 digital über die Pandemie und ihre gesellschaftlichen Folgen beriet. Aus diesem Bürgerrat kamen schließlich 43 Empfehlungen und 190 Ideen zum Umgang mit Pandemien.
Das Landeskabinett beschäftigte sich mit den Ergebnissen und veröffentlichte seinerseits Stellungnahmen zum Thema - es habe dabei aber vor allem Maßnahmen aufgezählt, die in der Vergangenheit bereits ergriffen worden seien, so der Verein "Mehr Demokratie": Neue Maßnahmen, die auf das Corona-Forum zurückzuführen wären, fänden sich "fast nirgendwo", wurde kritisiert.
Wahlkreistage als neues Format
Ein weiteres Experiment nach dem Vorbild der Bürgerräte ist "Hallo, Bundestag", ein Projekt der Denkfabrik "Es geht LOS": In zunächst sechs Wahlkreisen, verteilt über ganz Deutschland, wird das Format der Wahlkreistage erprobt. Bis zu 35 zufällig aus den Melderegistern ausgeloste Menschen ab 12 Jahren können an einem solchen Wahlkreistag mit ihren Bundestagsabgeordneten teilnehmen.
Zu einem zuvor festgelegten Thema werden Diskussionspapiere erarbeitet. Interessierte Teilnehmer können hinterher ihr Engagement als Wahlkreisräte fortsetzen. Für jeden Wahlkreistag werden neue Teilnehmer ausgelost, die dann ebenfalls weiter beratend als Wahlkreisrätinnen und -räte dabei bleiben können. Das Projekt läuft noch bis Sommer 2024, wird wissenschaftlich begleitet und bewertet. Ziel des Projektteams ist es, dem Bundestag Wahlkreistage als feste Institution zu empfehlen.
Welche Kritik gibt es an Bürgerräten?
In einer Demokratie kann man kaum etwas dagegen einwenden, dass Bürger sich engagieren und an der Willensbildung mitwirken. Dennoch werfen Bürgerräte eine grundlegende Frage auf: Wie viel direkten Einfluss sollen Bürgerinnen und Bürger in einer repräsentativen Demokratie haben? Deren Grundidee ist nun einmal, dass die Wählerinnen und Wähler ihre politische Macht an Vertreterinnen und Vertreter delegieren, die politische Fragen dann aushandeln und entscheiden.
Die Kritik an Bürgerräten greift deswegen vor allem ihre Rolle im politischen System auf. Durch die Räte werde "die Bedeutung von Parlamenten unterminiert", sagt etwa die CDU-Abgeordnete Gitta Connemann: "Der Bundestag kann jederzeit Experten aus Wissenschaft und Gesellschaft befragen. Es braucht keine Alibi-Parlamente, die per Los zusammengewürfelt werden."
Losverfahren und die Verantwortung für Entscheidungen
Kritiker wenden sich auch gegen das Losverfahren, mit dem die Teilnehmerinnen und Teilnehmer von Bürgerräten ausgewählt werden. Dieser Weg bringe nicht mehr Demokratie, sondern sei vielmehr eine Gefahr für diese, heißt es. Wenn man die Teilnehmenden nicht demokratisch auswähle, sei ein Kernmerkmal der Demokratie nicht erfüllt. Bürgerräte müssten zudem – im Gegensatz zu demokratisch gewählten Abgeordneten – keine Verantwortung für ihre Entscheidungen übernehmen.
Auch aus einer gänzlich anderen Perspektive gibt es hin und wieder Zweifel am Nutzen der Gremien. Da Bürgerräte nur beratend tätig sind und nichts entscheiden können, besteht die Sorge, dass sie als Alibi-Instrument betrachtet werden und die Politikverdrossenheit nur noch verstärken, wenn die Politik den Empfehlungen letztlich nicht folgt. Ob die Räte ein ernst zu nehmendes demokratisches Instrument sein können, ist damit auch stark von ihrer Akzeptanz in der Politik abhängig – und von der Bereitschaft, dem Willen der Räte zu entsprechen.
Gibt es Bürgerräte auch in anderen Ländern?
Deutschland ist nicht das erste Land, das seine Bürgerinnen und Bürger mit Räten am politischen Prozess beteiligt. Das große Vorbild ist Irland mit der "Citizens‘ Assembly". Wie in Deutschland werden Bürgerinnen und Bürger des Rates repräsentativ zusammengestellt. Außerdem kann jeder dem Rat Vorschläge und Eingaben vorlegen. Auch Anhörungen von Organisationen, Betroffenen oder Experten können beantragt werden. Vor einigen Jahren beschäftigte sich der Rat mit dem Thema Abtreibung – und sein Votum führte im katholischen Irland tatsächlich zu einem liberaleren Abtreibungsrecht. Momentan ist die "Citizens‘ Assembly" mit dem Thema Drogen beschäftigt.
Bürgerversammlung zum Thema Sterbehilfe in Frankreich
In Frankreich hat ein Bürgerrat jetzt empfohlen, unter strengen Bedingungen aktive Sterbehilfe zuzulassen und jedem Bürger ein einklagbares Recht auf Palliativmedizin einzuräumen. Der französische Präsident Macron hat aber bereits betont, dass die Empfehlungen des Rats nicht direkt in die Gesetzgebung einfließen sollen. Sie dienten vielmehr dazu, die parlamentarische Debatte anzureichern.
In Belgien hat sich ein Rat mit der Parteienfinanzierung befasst. Weitere Länder, in denen Bürgerräte am politischen Prozess teilhaben, sind unter anderen Australien, Dänemark, Finnland, Großbritannien, Luxemburg, Österreich, Polen und Spanien. Und auch auf EU-Ebene gibt es Bürgerforen: Hier kommen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer aus allen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union.
(*) Wir haben einen falschen durch den richtigen Begriff ersetzt.
ahe, mkn, rwh, bd, pto
