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StartseiteHintergrund"Bürokratisches Monster" zähmt sich14.10.2005

"Bürokratisches Monster" zähmt sich

Wie die EU die eigene Regulierungswut bremsen will

Kellnerinnen sollen keine Dirndl im Freien tragen, Kaffee-Packungen müssen gleich groß sein - die EU-Kommission produziert immer wieder Gesetzesvorschläge, die schlicht realitätsfern sind. Viele in Kraft getretene EU-Gesetze zwingen dann Mitgliedstaaten ihrerseits zu mehr Bürokratie und bremsen die Wirtschaft. Der deutsche Wettbewerbs-Kommissar Günter Verheugen hat jetzt ein Anti-Bürokratie-Paket vorgestellt.

Von Ruth Reichstein

Europäische Richtlinien und Verordnungen, die in 25 Mitgliedsstaaten gelten sollen, verursachen viel Papiermüll und Kopfzerbrechen. (AP)
Europäische Richtlinien und Verordnungen, die in 25 Mitgliedsstaaten gelten sollen, verursachen viel Papiermüll und Kopfzerbrechen. (AP)
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"Wir beliefern die Kommission mit Papier, Druckerpatronen, Tackern, Kugelschreibern und mit allem, was man im Büro sonst noch so braucht. Das sind im Jahr 1900 Tonnen Papier, 30.000 Druckerpatronen und 118.000 Ordner. Das muss man sich mal vorstellen, dass all diese Ordner in den Kommissionsbüros rumstehen. Das ist völliger Wahnsinn!"

Diesen täglichen Wahnsinn organisiert Pilato Michelangelo. Er ist dafür zuständig, dass der Europäischen Kommission nie die Kugelschreiber oder Radiergummis ausgehen. Der gelernte Kaufmann arbeitet bei einem Brüsseler Logistikunternehmen und schickt jeden Tag mehrere Lastwagen voller Büromaterial los - zu allen 60 Gebäuden der Behörde. Aus Druckertinte und Papier entstehen dann die europäischen Richtlinien und Verordnungen, die in 25 Mitgliedsstaaten gelten sollen. Ständig kommen neue hinzu - und das nur sehr selten zur Freude der Unternehmen in den einzelnen Ländern. Folker Franz vom europäischen Industrieverband Unice:

"Die Unternehmen beschweren sich schon seit langem über die zunehmende Gesetzesflut, die aus Brüssel kommt. In Holland hat man errechnet, dass ungefähr 40 Prozent aller nationalen Gesetze auf EU-Initiativen zurück zu führen sind, und die Kosten, die Unternehmen daraus erwachsen, belaufen sich auf ungefähr sieben Milliarden im Jahr. England hat ähnliche Untersuchungen angestellt."

393 Gesetzesvorschläge hat die Barroso-Kommission seit ihrem Amtsantritt vor rund einem Jahr produziert. Das sind vergleichsweise wenige. Unter Barroso-Vorgänger Prodi waren es im gleichen Zeitraum immerhin 50 mehr. Und das hat auch seinen Grund. Denn die Truppe des Portugiesen José Manuel Barroso hat sich vorgenommen, möglichst wenig überflüssiges Papier zu produzieren.

"Better regulation" und "better legislation" - also "bessere Regulierung", "bessere Gesetzgebung", darum geht es. Verantwortlich für das ehrgeizige Vorhaben zeichnet der deutsche Wettbewerbskommissar Günter Verheugen. Er hat den Bürokratie-Abbau zu seiner Herzensangelegenheit erklärt:

"Bürokratie-Abbau ist eines der größten Projekte, die wir zur Zeit in der Europäischen Union haben. Die Barroso-Kommission produziert weniger Gesetze. Der Grund ist, dass die Gesetze produzierenden Generaldirektionen durch das Nadelöhr Verheugen müssen; und der guckt sich an: "Was bedeutet dieses Gesetz für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft?" und "Was verursacht es für administrative Belastungen auf der Ebene der Mitgliedsländer?". Wenn diese Fragen nicht klar beantwortet werden können, dann kommt das Ding nicht auf den Tisch der Kommission. Und das ist gut so."

Günter Verheugen hat ein ganzes Paket für weniger Bürokratie vorgestellt. Drei Punkte sind darin entscheidend:

Erstens will die Kommission knapp 90 Gesetzesvorschläge zurückziehen, die sich zurzeit noch in der Beratungsphase befinden.

Zweitens lässt Verheugen die 80.000 Seiten des so genannten Acquis Communautaire, also des gesamten EU-Rechts, auf überflüssiges Material durchforsten. Dabei sollen die Regeln ausgedünnt und vereinfacht werden.

Und drittens soll ab sofort jeder neue Vorschlag für eine Richtlinie auf Kosten und Auswirkungen geprüft werden.

Kürzlich hat Verheugen den ersten Gang seines Anti-Bürokratie-Menüs im EU-Parlament in Straßburg vorgestellt - die Rücknahme von 86 Richtlinien.

"Wir verfolgen damit zwei Ziele: Wir wollen das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die europäische Integration stärken und dem Eindruck entgegentreten, die EU sei ein regulierungswütiges, bürokratisches Monster. Gleichzeitig wollen wir Wachstumskräfte in der Wirtschaft freisetzen, die durch zu viele oder zu komplizierte Vorschriften gehemmt sind."

Zu viele, zu komplizierte Vorschriften - die Liste der Beispiele ist lang. Zu den sinnlosen Vorhaben, die Verheugen jetzt einkassieren will, gehört etwa ein Teil der so genannten Sonnenschein-Richtlinie. Die EU wird also keine Regeln zum Sonnen-Schutz am Arbeitsplatz erlassen. Die Kellnerin darf wie bisher im Dirndl bedienen und der Bauarbeiter "oben ohne" arbeiten.

Ein anderes Beispiel: Die Vereinheitlichung der Größe von Kaffee-Verpackungen. Wer würde sich über so etwas je ernsthaft den Kopf zerbrechen? Aber in Brüssel stand auch das auf der Agenda:

"Wenn man zum Beispiel 250 Gramm Kaffee nimmt, einen normalen Dessert-Kaffe und einen Mokka, dann hat man eine verschiedene Mahlungsgröße, und das gleiche Gewicht hat ein anderes Volumen. Also, wenn man sagen will, ich will für 250 Gramm nur eine so hohe Verpackung, die nicht breiter sein darf als so viel und nicht tiefer also so viel, dann kann man den Kaffee da gar nicht rein bekommen. Man braucht also schon verschiedene Packungsgrößen,"

sagt Gert Liebens von der Firma Amcor im belgischen Halen. Das Unternehmen produziert Verpackungen für Schokoriegel, Gummibärchen und eben für Kaffee. Obwohl die Einzelheiten der geplanten - und nun zurückgezogenen - Richtlinie nicht bekannt sind, ist Liebens froh, dass nicht noch mehr Regeln auf ihn zukommen.

Weniger Regulierungswut, weniger bürokratischer Ballast - das ist der Ansatz der EU-Kommission. So wollen Verheugen und Barroso die europäischen Unternehmen fit machen für den globalen Wettbewerb.

"Wir haben viele, viele Beispiele in der europäischen Gesetzgebung, vor allem aber auch in der nationalen Umsetzung europäischer Richtlinien, wo dann eine wirklich ausufernde Detailbesessenheit sichtbar wird, und sicher bin ich der Meinung, dass das falsch ist. Wenn wir unsere Gesellschaft, unsere Wirtschaft überziehen mit einem solch feinmaschigen Netz von Vorschriften, dann teile ich die Auffassung, dass der Gesellschaft und der Wirtschaft die Luft zum Atmen fehlt, weil das Vorschriftennetz einfach zu dicht ist."

Die Wirtschaftsverbände begrüßen die Initiative von Günter Verheugen. Viele Unternehmer sehen die Schuld für all den bürokratischen Ballast auch gar nicht allein bei den Brüsseler EU-Kommissaren. Denn etliche der aberwitzigen Regeln, meint etwa Folker Franz vom europäischen Dachverband Unice, gehen auf die Ideen einzelner Unternehmen oder Lobbys zurück.

"Es gibt immer wieder ganz konkrete Beispiele, zum Beispiel eine Bestimmung über die Länge und Breite von Leitern. Es ist nur leider so, dass diese Regelungen immer von irgendwem gewollt worden sind. Das ist kein EU-Bürokrat, der sich das an seinem Schreibtisch ausgedacht hat, sondern es ist immer irgendjemand in Europa, ein Bürger oder ein Unternehmen in Europa, dem diese Regelung zuträglich ist. Unserer Meinung nach kann man gar nicht bestimmte Leute dafür verantwortlich machen in Brüssel. Die Kommission macht an sich einen guten Job. Es ist nur so, dass die EU von ihrer Struktur her eine große Kompromiss-Maschine ist. Die EU muss es allen recht machen. Es ist ein strukturelles Problem, dem die EU ausgesetzt ist."

Ein Beispiel für diesen Mechanismus ist die Richtlinie zur Normung von Traktoren-Sitzen. Auch da wurde natürlich Kritik laut, auch da hieß es: bürokratischer Unfug aus Brüssel. Allerdings steckt hinter dem Gesetzesvorschlag vor allem die bayerische Firma Fendt, die, um ihre Traktoren unkomplizierter in der gesamten EU verkaufen zu können, einheitliche Sitze gefordert hatte.

Auch die europäischen Abgeordneten begrüßen die Initiative der Kommission, überflüssige Regelungen zu streichen. Allerdings weist Parlaments-Präsident Joseph Borrell auch auf ein Problem hin:

"Natürlich hat die Kommission das Recht, Vorschläge zurückzuziehen. Aber man muss sich schon fragen, wie es kommt, dass die Kommissare plötzlich ihre Meinung zu bestimmten Richtlinien ändern. Und man muss sich auch fragen, wie weit die Gesetzesvorschläge schon gediehen sind, ob es zum Beispiel schon einen gemeinsamen Standpunkt von Parlament und Rat gibt. Ich denke, da könnte es durchaus juristische Probleme geben."

Theoretisch hat die Kommission das Recht, ihre Vorschläge jederzeit zurückzunehmen. Das gehört zu ihren Kompetenzen als Gesetzgeber. Allerdings gab es bisher noch keinen solchen Fall in der Praxis. Das Parlament besteht jedenfalls darauf, die Streichungen gemeinsam mit der Kommission vorzunehmen.

Und auch beim zweiten Projekt, das Günter Verheugen angestoßen hat, wollen die Abgeordneten mitarbeiten: beim Entschlacken des Acquis Communautaire, des europäischen Gemeinschaftsrechts. Verheugens Mitarbeiter sind zur Zeit schon dabei, die rund 80.000 Seiten Verordnungen und Richtlinien zu durchforsten. Es geht nicht nur darum, sinnlose Verordnungen zu streichen, sondern auch darum, sie klarer zu gliedern und zusammenzufassen.

"Wenn ich die Zahl sehe: mehrere hundert Vorschriften, die für die Automobil-Industrie gelten. Es sind alles Vorschriften, die die Industrie selber gewollt hat. Und deshalb können wir hier etwas für die Wirtschaft tun, nämlich all die verschiedenen Vorschriften zusammenfassen in Paketen und dabei auch modernisieren. Das machen wir."

Damit in Zukunft überflüssige Papierberge gar nicht erst entstehen, sollen alle Gesetzesvorschläge im Vorfeld auf ihre Folgen untersucht werden. Der Vorgang nennt sich: Impact Assessment. Nur wenn ein Vorschlag diese Kontrolle besteht, kommt er überhaupt an die Öffentlichkeit. Noch ist nicht klar, wie das genau funktionieren soll. Aber die Kommission arbeitet seit diesem Sommer an einem Plan dafür. Günter Verheugen:

"Das ist in der Tat keine ganz einfache Aufgabe. Aber der Gesetzgeber muss verlangen, dass diejenigen, die einen Gesetzesvorschlag machen, ihm auch sagen, was eine Gesetzinitiative eigentlich in der Praxis bedeutet. Und es sind wissenschaftliche Methoden entwickelt worden in den letzten Jahren - es gibt auch Mitgliedsländer, die das bereits tun und auf deren Erfahrung wir uns stützen können - so dass wir Methoden entwickelt haben, die uns erlauben, sehr präzise auszudrücken, welche kostenmäßigen Belastungen auf der einzelbetrieblichen Ebene auf die Unternehmen zukommen, wenn ein bestimmtes Projekt verwirklicht wird und selbstverständlich auch, welche Kosten auf ein Mitgliedsland zukommen."

Eine wichtige Frage ist: Wer macht die Folgenabschätzung und welche Kriterien gelten dabei? Denn ob eine Richtlinie gut oder schlecht ist, darüber sind sich naturgemäß nicht immer alle einig. Ein Beispiel die aktuelle Diskussion über die Arbeitszeitrichtlinie: Die Gewerkschaften fordern, dass auch Großbritannien seine Höchst-Arbeitszeit verringert. Dort gilt bisher eine Ausnahme-Regelung. Die liberalen Briten lehnen das aber ab. Wer nun Recht hat, ist schwer zu beurteilen. Unternehmensvertreter Folker Franz:

"Regulierung hat viel mit Ideologie zu tun. Was für die einen eine bürokratische Bürde ist, ist für die anderen genau die Idee, der Zweck des Gesetzes. Deshalb meinen wir, dass man zunächst eine unabhängige Methodologie entwerfen sollte, einen objektiven Bewertungskatalog, den man ausfüllen muss, bevor man überhaupt eine Gesetzesinitiative veröffentlicht. Wenn die Europäische Kommission an einem Gesetz bastelt, dann muss eine Instanz da sein, die im Notfall sagt: Stopp! Das, was ihr vor habt, ist zwar sehr löblich, aber in der Art und Weise, wie ihr das umsetzen wollt, würde das Gesetz mehr Probleme schaffen als es löst."

Günter Verheugen hat angekündigt, noch vor Jahresende Ergebnisse seiner Anti-Bürokratie-Offensive vorzustellen. Der EU-Parlaments-Präsident Borrell will das noch abwarten, bevor er das Projekt der Kommission bewertet.

"Das alles großartig anzukündigen, ist sicherlich politisch attraktiv, aber man muss es auch wirklich tun. Es geht ja darum, die Rechtssetzung zusammenzufassen. Wenn man hier erfolgreich sein möchte, muss man alle legislativen Stellen einbeziehen, auch das Parlament. Und es ist ja nicht das erste Mal, dass die Kommission das versucht. Es ist bereits die dritte Kommission. Da kann man sich schon die Frage stellen, ob da überhaupt irgendetwas passieren wird."

Schon 1992 hatten die Mitgliedsstaaten die EU-Kommission aufgefordert, ihre Gesetzgebung auszudünnen und die komplizierten Regeln für Unternehmer zu verbessern. Die Kommission stellte daraufhin 2001 eine Strategie zur Vereinfachung der EU-Gesetzgebung vor. Es folgten in regelmäßigen Abständen zahlreiche Papiere und Projekte. Aber sichtbare Erfolge gab es bislang nicht. Günter Verheugen ist trotzdem zuversichtlich, dass seine Initiative Früchte tragen wird.

"Diesmal ist es ein echtes politisches Projekt. In der Vergangenheit war es ein Projekt des Apparates selbst. Bei allem Respekt vor der Leistungsfähigkeit unseres Apparates, unserer Bürokratie ... ich glaube nicht, dass die Bürokratie in der Lage ist, sich selber abzuschaffen. Ich glaube, dass das ein Projekt sein muss mit hoher politischer Priorität, für das Politiker persönliche Verantwortung übernehmen. Und das tun José Manuel Barroso und ich."

Doch nicht überall erntet Verheugen Applaus für sein Projekt. Umwelt- und Verbraucherschutz-Verbände befürchten, dass die EU-Kommission vor allem Regeln streichen will, die die Industrie Geld kosten, also zum Beispiel der Umweltschutz. Martin Rochholl, Vorsitzender des Umweltverbands Friends of the Earth:

"Erst einmal glaube ich, freut sich jeder, wenn man Bürokratie verhindert oder los wird, da wo sie unnötig ist. Aber man muss natürlich aufpassen, dass man das Kind nicht mit dem Bade ausschüttet. Wenn Bürokratie-Abbau bedeutet, dass man plötzlich keine Umweltschutzbestimmungen mehr hat oder keine Verbraucherschutzbestimmungen, dann wird es natürlich gefährlich und kann sich auch sehr schädlich auswirken."

Tatsächlich heißt es in Brüssel immer häufiger, die EU-Kommission schlage eine neoliberale Politik ein und sorge sich weniger um Verbraucher und Umwelt. Indizien dafür gibt es: Anfang dieses Jahres hat die Kommission die so genannte Lissabon-Strategie reformiert - ein Plan, mit dem die EU bis 2010 zu einem der wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsräume der Welt avancieren sollte. Mit dieser Reform hat sich der Schwerpunkt der EU-Wirtschaftspolitik klar verschoben: Das Hauptziel sind jetzt neue Arbeitsplätze. Umwelt- und Verbraucherschutz werden dagegen nur noch kleingeschrieben. Schon damals erntete Verheugen Kritik aus dem linken Lager im EU-Parlament. Die Grünen-Abgeordnete Rebecca Harms:

"Was uns schwer bestürzt, ist, dass die dritte wichtige Säule in der Lissabonstrategie, nämlich das Ziel, Nachhaltigkeit für Europa zu erreichen, immer weiter in den Hintergrund rückt. Ich habe mich mit dem Aktionsprogramm für Umwelttechnologien beschäftigt. Pro Jahr wächst dieser Sektor zurzeit um fünf Prozent. Wenn dann Verheugen oder Barroso sagen, ehrgeizige Umweltpolitik stünden dem Wachstum in Europa entgegen, dann muss man sagen: Mit den eigenen Zahlen widerlegt die Kommission diese Behauptung."

Und auch beim Bürokratieabbau befürchten Grüne und einige Sozialisten eine einseitige Politik der Kommission. Umweltaktivist Martin Rochholl nennt ein Beispiel: Die Diskussion über die Chemikalien-Richtlinie Reach:

"Wo wir das sehr gut sehen, ist, ob sich die EU dazu entschließen wird, eine Chemikalien-Gesetzgebung zu machen, endlich damit anfängt, mehr als 10.000 Chemikalien, die in Europa benutzt werden, die aber nie auf ihre gesundheitlichen Auswirkungen untersucht worden sind, nun endlich zu untersuchen und gegebenenfalls vom Markt zu nehmen, wenn sie schädlich sind. Das ist natürlich ein Gesetzesvorhaben, das sehr kompliziert ist, der sehr viele Seiten umfasst, das aber auch nötig ist, um die Gesundheit der Bürger zu garantieren. Es besteht die Gefahr, dass mit dem Argument "Wir wollen keine bürokratische Europäische Union" dann Verbraucherschutz verhindert wird, wo er unbedingt notwendig ist."

Wettbewerbskommissar Günter Verheugen will davon allerdings nichts wissen:

"Dafür muss mir jemand einen Beleg nennen. Den gibt es aber nicht. Die Grundlinie, die wir vorgeben, ist ganz eindeutig die: Es gibt keinen natürlichen Gegensatz in Europa zwischen ökonomischen Bedürfnissen und ökologischen Bedürfnissen. Das ist einfach falsch. Im 21. Jahrhundert kann etwas, was ökologisch falsch ist, nicht ökonomisch richtig sein. Das ist völlig eindeutig."

Einstweilen produzieren die 25 EU-Kommissare und ihre Mitarbeiter erst einmal weiter Berge von Papiermüll. Der wird täglich aus den Büros abtransportiert und streng bewacht im Nebenraum einer Tiefgarage zerkleinert.

"Wir schmeißen das Papier hier in diese Box. Dann werden sie über ein Laufband nach oben transportiert. Da ist dann der erste Schredder, der das Metall zerkleinert und es vom Papier trennt. Das Papier läuft durch einen zweiten Schredder, der es zu Konfetti macht. Da können sie wirklich nichts mehr erkennen. Die Schnipsel werden in großen Containern gesammelt und zum Recycling gebracht."

Noch hat Anngiolo Gissi, zuständig fürs Papier-Recycling bei der Kommission, keine Abnahme der Papierberge beobachtet. Aber so sorgt er sich wenigstens nicht um seinen Arbeitsplatz:

"Wir zerstören hier sensible Informationen, die nicht außerhalb der Kommission öffentlich werden sollen. Das sind zum Beispiel Richtlinien, die im Entscheidungsprozess sind, die aber noch nicht veröffentlicht werden dürfen oder abgelehnt wurden. Zurzeit zerkleinern wir ungefähr sieben Tonnen Papier im Monat. Das sind am Tag zwischen zwölf und 15 Container, die 600 Liter fassen. Und wir könnten noch mehr verarbeiten, wenn wir bessere Maschinen hätten. Das ist beeindruckend."

Trotzdem: Nicht jede Richtlinie ist eine schlechte Richtlinie. Das sagt auch der selbst erklärte Anti-Bürokratie-Kämpfer Verheugen.

"Von den mehreren hundert Vorschriften, die die Herstellung von Automobilen betreffen, kriegt der europäische Bürger überhaupt nichts mit. Ihre und meine Freiheit ist nicht dadurch eingeschränkt, dass es für die europäischen Autos Vorschriften gibt in Bezug auf die Abgase, in Bezug auf die Verkehrssicherheit und andere Standards. Deshalb muss man sehr vorsichtig sein mit der These: Eine Regelung ist prinzipiell schlecht."

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