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StartseiteHintergrundDer Rundfunkbeitrag in Karlsruhe auf dem Prüfstand15.05.2018

BundesverfassungsgerichtDer Rundfunkbeitrag in Karlsruhe auf dem Prüfstand

In Deutschland wird für jede Wohnung monatlich 17,50 Euro Rundfunkbeitrag fällig. Das steht in der Kritik und dem Bundesverfassungsgericht liegen vier Verfassungsbeschwerden vor. Deshalb befasst sich ab dem 16. Mai das höchste deutsche Gericht mit dem Rundfunkbeitrag.

Von Christoph Sterz

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Mikrofone stehen am 17.03.2016 bei der Ministerpräsidentenkonferenz der Länder in der Landesvertretung des Landes Bremen in Berlin auf einem Tisch (Bernd von Jutrczenka,dpa picture-alliance)
Auch wer keinen Fernseher oder nur ein Radio besitzt, muss den vollen Rundfunkbeitrag von 17,50 Euro monatlich zahlen. (Bernd von Jutrczenka,dpa picture-alliance)
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Bundesverfassungsgericht Rundfunkbeitrag auf dem Prüfstand

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Wer in Deutschland lebt, kommt an öffentlich-rechtlichen Medien kaum vorbei: ARD, ZDF und Deutschlandradio betreiben mehr als 20 Fernsehsender und über 60 Radiowellen, dazu kommen unzählige Online-Angebote. Um all das finanzieren zu können, ist für jede Wohnung ein Rundfunkbeitrag fällig. Pro Monat sind das 17,50 Euro. Egal, wie viele Personen in der Wohnung leben. Das ist ein ungerechtes Modell, findet Bernhard Wietschorke, der Besitzer einer Zweitwohnung ist. Und nicht hinnehmen will, für beide Wohnungen jeweils einen Rundfunkbeitrag bezahlen zu müssen.

"Ein Ein-Personen-Haushalt oder auch ein Zwei-Personen-Haushalt kann nur 24 Stunden Fernsehen konsumieren in seiner Erstwohnung. Wenn er eine Zweitwohnung hat, erhöht das nicht den Vorteil. Er kann nicht mehr konsumieren, er kann nicht mehr Sender konsumieren. Insofern ist auch der Zweitwohnungs-Beitrag für mich nicht nachvollziehbar."

Klage wird am 16. und 17. Mai verhandelt

Deshalb lässt Wietschorke den Rundfunkbeitrag nun von höchster Instanz prüfen: Am 16. und 17. Mai befasst sich das Bundesverfassungsgericht unter anderem mit seiner Klage. Dabei geht es Wietschorke nicht nur um seinen eigenen Fall.

"Ich bin auch mit der Tatsache nicht einverstanden, dass Mehrpersonenhaushalte den gleichen Beitrag bezahlen wie Ein-Personen-Haushalte. Davon sind ja insbesondere auch Alleinerziehende benachteiligt. Das heißt, dieses Verteilungsmodell, das ist eigentlich mein wesentlicher Punkt, mit dem ich nicht einverstanden bin. Ich bin nicht einverstanden, dass es eine Zwangsabgabe ist, aus der man nicht rauskommen kann. Was diese Verteilungsfrage anbelangt, wird immer argumentiert, dass ein Wohnungsbeitrag einfacher zu verwalten sei. Und ich bin der festen Überzeugung, dass ein personenbezogener Beitrag die einfachere Möglichkeit wäre angesichts der vielen Verwaltungsschwierigkeiten, die auch jetzt wieder einen Meldedatenabgleich haben nötig werden lassen."

Der Beitragsservice von ARD, ZDF und Deutschlandradio zieht den Rundfunkbeitrag ein. Er gleicht in diesen Wochen seine Bestandsdaten mit den Daten der Einwohnermeldeämter ab. So soll geklärt werden, für welche Wohnungen bislang kein Rundfunkbeitrag gezahlt wird. Der wohnungsbezogene Beitrag wird seit dem 1. Januar 2013 erhoben.

Auf einem Tisch liegt Münzgeld auf Formularen für Bürgerinnen und Bürger zu den Rundfunkbeiträgen ARD, ZDF und DRadio.  (dpa / Arno Burgi)Der Rundfunkbeitrag für ARD, ZDF und Deutschlandradio beträgt 17,50 Euro pro Wohnung (dpa / Arno Burgi)

Entschieden haben das die Bundesländer, denn sie sind in Deutschland für die Rundfunkpolitik zuständig. Deswegen müssen sie sich auch vor dem Bundesverfassungsgericht rechtfertigen. Diese Aufgabe übernimmt der Medienrechtler Dieter Dörr, Senior-Forschungsprofessor an der Universität Mainz. Er hält das bisherige Verfahren für angemessen. Schließlich beteiligten sich Bürger, Unternehmen und Institutionen gemeinsam an der Finanzierung der Öffentlich-Rechtlichen und sorgten so dafür, dass auch diejenigen Zugang zu unabhängigen Informationen bekommen, die sich nicht oder nicht in vollem Umfang an der Finanzierung beteiligen können. Solch ein Solidarmodell hat laut Dörr zwangsläufig gewisse Unschärfen.

"Bei solchen pauschalierten Massenverfahren geht es immer darum, wie weit kann man pauschalieren und typisieren und wie weit muss man Einzelfallgerechtigkeit herstellen. Wenn Sie also anknüpfen würden, wie viel Insassen jeweils in einer Wohnung gemeldet sind, wie viele also wirklich in der Wohnung wohnen, dann wäre das ein ungeheurer Verwaltungsaufwand. Das wäre überhaupt nicht zu leisten."

Auch ein Schritt zurück, zum vorherigen System, bei dem bis Ende 2012 nicht die Wohnung das entscheidende Kriterium war, sondern das Vorhandensein von Empfangsgeräten, ist für Dörr keine Option. Das liege auch an der weiten Verbreitung von Smartphones, an der Möglichkeit, jederzeit und überall auf die Angebote der Öffentlich-Rechtlichen zuzugreifen. Medienrechtler Dörr verweist außerdem darauf, dass das alte System an seine Grenzen gestoßen sei. Die Gebührenpflicht sei schwer, zu kontrollieren gewesen. Damit seien die ehrlichen Zahler benachteiligt worden.

Kopfhörer hängen vor einem Apple Iphone. (dpa / Daniel Bockwoldt )Radioprogramme können auch unterwegs empfangen werden. (dpa / Daniel Bockwoldt )

"Das hatte zur Folge, dass ganz viele und zwar eine zunehmende Zahl sich der Gebührenpflicht entzogen haben, indem sie einfach nicht mehr bezahlt haben. Und man musste einen großen Aufwand mit Beauftragten betreiben, um möglichst viele dann doch heranzuziehen. Der Beitrag mit der Anknüpfung Wohnung hat den Charme, dass er leicht vollziehbar ist. Weil die Wohnung eben mit einer Meldepflicht verbunden ist. Deshalb ist die Zahl der Pflichtigen verbreitert worden. Die waren zwar vorher auf pflichtig, haben sich aber ihrer Zahlungspflicht häufig entzogen."

Insgesamt liegen vier Verfassungsbeschwerden vor

Dörr begrüßt, dass sich die Verfassungsrichter ausführlich mit dem Rundfunkbeitrag befassen. Angesetzt sind zunächst zwei Verhandlungstage. Neben Zweit-Wohnungen und Single-Haushalten geht es auch noch um andere Punkte. Den Richtern liegen insgesamt vier Verfassungsbeschwerden vor. Zum Beispiel die Frage, ob Unternehmen den Rundfunkbeitrag für ihre Niederlassungen bezahlen müssen.

Der Blick in ein Auto-Cockpit.  (picture alliance / Arne Dedert / dpa)Fast jeder zweite Autofahrer hört regelmäßig Radio. (picture alliance / Arne Dedert / dpa)

Außerdem will das Mietwagen-Unternehmen Sixt klären lassen, ob es für jeden einzelnen Mietwagen einen Beitrag zahlen muss. Das Unternehmen argumentiert, das sei eine unzulässige Mehrfachbelastung. Zudem würden die Mieter der Autos bereits privat ihre Beiträge zahlen. Dem entgegnet Dieter Dörr, Vertreter der Bundesländer:

"Nirgends wird so viel Rundfunk genutzt wie in Kfz. Und Kfzs, und gerade übrigens die vermieteten Kfzs, sind zu nahezu 100 Prozent mit Rundfunk-Empfangsgeräten ausgestattet. Deshalb spricht alles dafür, dass gerade das gewerblich genutzte Kfz ein Ort typischen Rundfunkempfangs ist und deshalb halte ich es für überaus sachgerecht, dass diese Kfzs eben herangezogen werden, dass das ein Anknüpfungspunkt ist für den Rundfunkbeitrag."

Vor dem Bundesverfassungsgericht geht es neben diesen Einzelthemen aber auch um das große Ganze: Also darum, ob der Rundfunkbeitrag überhaupt zulässig ist. Denn die Kläger argumentieren, dass der Rundfunkbeitrag in Wirklichkeit eine Steuer und keine Abgabe sei. Die Orientierung an der Wohnung sei unzulässig, meint Rechtsanwalt Thomas Koblenzer. Er vertritt Bernhard Wietschorke und einen weiteren Kläger vor dem Bundesverfassungsgericht.

"Die öffentlich-rechtliche Leistung wird ja wahrscheinlich vielfach woanders wahrgenommen und in Anspruch genommen als in den eigenen vier Wänden. Der nächste Punkt, der dort eine Rolle spielt, ist, dass dort eben das Anknüpfen an die vier Wände eben die Grenze zu einer Allgemeinfinanzierung sehr schnell überschreitet. Denn bis auf die Gruppe der Obdachlosen leben ja alle in vier Wänden. Und man tut sich jedenfalls schwer, eine Differenzierung zu der allgemeinen Finanzierungsform der Steuern festzustellen, wenn hier als Tatbestand ein Tatbestand gewählt wird, den quasi jeder Bürger erfüllt."

Rundfunkbeitrag und der Vorwurf der Verfassungswiedrigkeit

Außerdem stehe im Gesetz, das den Rundfunkbeitrag regelt, nicht unmittelbar, wofür der Gesetzgeber den Beitrag erheben will. Das wäre aber nötig, meint Koblenzer und hält den Rundfunkbeitrag schon alleine aus diesen formalen Gründen für verfassungswidrig.

Sollte auch das Gericht in Karlsruhe der Meinung sein, dass der Rundfunkbeitrag in Wirklichkeit eine Steuer ist, wäre das bisherige Finanzierungsmodell am Ende. Denn eine solche Steuer dürften die Bundesländer gar nicht festlegen. Bisher läuft die Frage, wie hoch der Rundfunkbeitrag in den nächsten Jahren sein wird, über die Länder und deren Parlamente, unter Einbeziehung einer unabhängigen Expertenkommission, der "Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten", kurz KEF. Die prüft regelmäßig die Budgets der Öffentlich-Rechtlichen und macht alle vier Jahre einen neuen Vorschlag für die zukünftige Höhe des Rundfunkbeitrags. Von diesem Vorschlag dürfen die Länder nur in seltenen Fällen abweichen.

Das Bundesverwaltungsgericht und andere Gerichte haben das bisherige Finanzierungssystem als zulässig eingestuft. Auch deswegen geht der Vertreter der Bundesländer, Dieter Dörr, davon aus, dass sich das Bundesverfassungsgericht dieser Ansicht anschließt. 

"Es ist deshalb keine verkappte Steuer, weil noch ein genügend enger Bezug zwischen Beitragspflicht und Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besteht. Ein Beitrag darf ja auch verlangt werden, wenn eine besondere Leistung zur Verfügung gestellt wird. Und der öffentlich-rechtliche Rundfunk wird allen Beitragspflichtigen als Möglichkeit zur Verfügung gestellt. Sie können diesen nutzen."

Deutschlandradio-Intendant über Alternativen zum Rundfunkbeitrag

Besser sei eine ausreichende Finanzierung der Öffentlich-Rechtlichen, bei gleichzeitiger Wahrung ihrer Unabhängigkeit, kaum hinzubekommen, meint der Intendant des Deutschlandradios, Stefan Raue.

"Die Alternative wäre entweder ein System, was über Spenden und über Sponsoren läuft. Da sind Sie abhängig von den Sponsoren, von ökonomischen Interessen. Sie können eine mittelfristige Planung gar nicht machen. Die andere Alternative wäre ein staatsfinanziertes System, also über eine Steuerfinanzierung. Da bin ich sehr skeptisch, weil die Steuerfinanzierung immer nahelegt, dass der Staat dann natürlich sich Gedanken macht, was finanziert er eigentlich. Also die Staatsferne, die zu den Essentials, zu den Grundüberzeugungen unseres öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems gehört, wäre da nicht so gewahrt, wie ich mir das vorstelle. Deswegen glaube ich, dass der Rundfunkbeitrag, dass das das beste System ist."

Der Intendant des Deutschlandradios, Stefan Raue, aufgenommen am 08.06.2017 nach seiner Wahl in Köln (Nordrhein-Westfalen). Foto: Marius Becker/dpa | Verwendung weltweit (Marius Becker/dpa)Der Intendant des Deutschlandradios, Stefan Raue. (Marius Becker/dpa)

Dennoch sei es gut, immer wieder über die Öffentlich-Rechtlichen zu diskutieren. Alleine schon, weil ihnen die Bürger pro Jahr mehrere Milliarden Euro zur Verfügung stellten. Über einen Mangel an Diskussionen können sich ARD, ZDF und Deutschlandradio tatsächlich nicht beklagen, und zwar auch vonseiten der Bundesländer, die im Bereich der Medienpolitik die wichtigsten Entscheidungen treffen können. Die Länder haben sich von den Öffentlich-Rechtlichen schon vor etlichen Monaten eine Strukturreform gewünscht. Die zielt vor allem darauf ab, Geld zu sparen – damit der Rundfunkbeitrag in den nächsten Jahren nicht oder nur unwesentlich angehoben werden muss. Deutschlandradio-Intendant Stefan Raue:

"Ich finde diese Diskussion über den Rundfunkbeitrag, aber auch über das Grundsätzliche, wie werden wir finanziert, wofür geben wir das Geld aus, wie sehen unsere Perspektiven aus, wie heißt eigentlich unser Auftrag, diese Diskussion ist notwendig und die darf auch niemals aufhören. Die muss permanent geführt werden. Wir verlangen von den Menschen eine Menge an Vertrauen und Geld und Interesse. Und wir sind eine öffentliche Körperschaft. Wir sind ein öffentliches Rundfunksystem. Insofern muss man in der Öffentlichkeit auch zu allen Diskussionen bereit sein. Und da müssen wir auch gar keiner Diskussion aus dem Weg gehen. Da können wir uns mit den Dingen, die wir anbieten, auch durchaus sehen lassen."

Dass die Öffentlich-Rechtlichen ein wichtiger Bestandteil des deutschen Mediensystems sind und dass sie eine ausreichende Finanzierung brauchen, das sehen auch viele private Marktteilnehmer so. Der Verband Privater Rundfunk und Telemedien, kurz VPRT, setzt jedoch ein klares "Aber" hinter sein Bekenntnis zum dualen Mediensystem. Hans Demmel, Geschäftsführer des privaten Nachrichtensenders n-tv und Vorstandsvorsitzender des VPRT.

"Man muss aber schon einfach letztlich dazu sagen, dass mittlerweile über 20 Fernsehstationen, über 60 Radiostationen, eine mittlere dreistellige Zahl von Internetangeboten einfach überdimensioniert ist. Und dass die Kollegen von den Öffentlich-Rechtlichen Anstalten nicht vergessen, sie sind Anstalten und wir auf der privaten Seite sind Unternehmen. Unternehmen agieren anders. Und ich glaube, dass man mit einer Zwangsabgabe, jetzt muss ich das böse Wort auch mal sagen, schon nur Dinge belegen sollte, die anders nicht finanziert werden könnten."

Das sind nach Ansicht von Demmel vor allem die Bereiche Kultur, Bildung und Information – darauf sollten sich die öffentlich-rechtlichen Sender konzentrieren. Und zwar in deutlich kleinerem Rahmen.

"Ob es unterschiedliche Klassikradios in diesem Land mit jeweils eigenständigen Redaktionen brauchen, ich glaube, da kann man eine ganze Menge zusammenlegen. Ob es jede Popmusikwelle braucht, die regional unterschiedlich sind. Natürlich kann man die diversen Spartenkanäle, die ja zum Teil auch identisch sind oder ähnlich sind wie die privaten Programme, kann man sich nochmal genauer ansehen. Also eine deutliche Reduzierung in dem Bereich gehört schon zu dem, was aus meiner Sicht und aus Sicht unseres Verbandes auch Sinn machen würde."

ARD im Fokus der Kritik

Der Chef des Privatsender-Verbands meint damit vor allem die ARD. Die steht bei den Reformdiskussionen ohnehin im Mittelpunkt; und wird neben den Privatsendern gerade auch von den Zeitungsverlegern immer wieder scharf kritisiert. Weil die Verleger meinen, dass die Öffentlich-Rechtlichen zunehmend das Geschäftsmodell der Verlage gefährden. Dass dabei die ARD im Fokus steht, liegt insbesondere an ihrer Größe.

Ulrich Wilhelm spricht nach einer Sitzung der ARD-Intendanten während einer Pressekonferenz. Im Hintergrund ist das ARD-Logo auf blauem Untergrund zu sehen. (dpa / Sven Hoppe/)Der Vorsitzende der ARD und Intendant des BR Ulrich Wilhelm (dpa / Sven Hoppe/)

Schließlich gehören zur ARD neun Landesrundfunkanstalten, die wiederum jeweils eigene Radiosender, Fernsehkanäle und Online-Seiten betreiben - vom NDR im Norden bis zum Bayerischen Rundfunk im Süden. Der BR-Intendant und derzeitige ARD-Vorsitzende, Ulrich Wilhelm, wehrt sich dagegen, die Spar-Axt am Programm anzulegen.

"Wenn Sie sagen: Braucht es diese Eigenständigkeit der Inhalte überhaupt und genügt es nicht, dass man zum Beispiel nur an einer Stelle ein Gesundheitsmagazin macht, das alle anderen dann übernehmen, oder genügt es nicht eine Kulturwelle zu machen und die anderen übernehmen die einfach, dann kommt man natürlich zu einem schlankeren System. Das erklärt aber nicht hinreichend, was Föderalismus ist. Föderalismus ist nicht nur ein Thema von Kostenbilanzen, sondern hat zutiefst zu tun mit der deutschen Geschichte, mit dem, was unser Land ausmacht. Wir sind ein Land der regionalen Vielfalt. Und die publizistische Vielfalt, die zu unserem Land passt, die die Regionalität der Bundesrepublik ausmacht, dieses ist zutiefst in unseren Programmen verankert. Also das ist eine verkürzte Betrachtung, die föderale Vielfalt unter Kostenaspekten allein zu bewerten."

Wilhelm verweist auf Sparvorschläge, die ARD, ZDF und Deutschlandradio schon im vergangenen Herbst gemacht haben. Die Vorschläge, die die Intendanten den Bundesländern überreicht haben, beziehen sich vor allem auf Technik, Verwaltung und Organisation. Dort sollen Abläufe vereinheitlicht werden, die Anstalten wollen stärker kooperieren. Dadurch sollen viele Millionen Euro eingespart werden.

Doch schon im vergangenen Herbst war aus den Statements der Landespolitiker herauszuhören, dass sie gerne noch deutlich weitergehende Vorschläge bekommen würden. Heike Raab, SPD-Politikerin und rheinland-pfälzische Staatssekretärin:

"Mir scheint aber, dass wir deutlich sehen, dass ein wichtiger Reformprozess angestoßen ist, der aber wahrscheinlich erst so eine Art Zwischenetappe darstellen kann. Und noch weitere Reformbemühungen folgen müssen."

19.02.2018 Berlin: Heinz Fischer-Heidlberger, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), hält den Bericht seiner Kommission. (dpa/ Maurizio Gambarini)Heinz Fischer-Heidlberger ist Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) (dpa/ Maurizio Gambarini)

Im Frühjahr 2018 kam dann auch die Expertenkommission KEF zu dem Schluss, dass die Vorschläge wenig weitreichend seien. Bei ARD, ZDF und Deutschlandradio gebe es noch deutlich mehr Einsparpotenzial. Der KEF-Vorsitzende Heinz Fischer-Heidlberger meint, dass sonst in den nächsten Jahren ein deutlicher Anstieg des Rundfunkbeitrags zu erwarten sei.

"Wir haben eine Digitalisierung, die eigentlich ein erhebliches Potenzial auch in diesem Stellenbereich erbringen müsste. Und wenn ich strategisch rangehe, was die Länder ja eigentlich als Vorgabe gemacht haben: Strukturoptimierung zu betreiben, dann muss ich doch mich fragen, wie viel Programm mache ich und mit wie viel Mitarbeitern mache ich das. Und wenn alles gleich bleibt und immer behauptet wird, neue Aufgaben würden hinzukommen, aber in allen anderen Organisationen ist es einfach so, wenn neue Aufgaben hinzukommen, dann müssen auch alte mal wegfallen. Das ist aber, ja, noch ein unterentwickelter Grundsatz."

Die Öffentlich-Rechtlichen weisen diese Kritik erbost zurück. Ihre Sparvorschläge seien weitreichend, mehr sei nicht zu machen, ohne dass das Programm darunter leide. Die Bundesländer bleiben dennoch bei ihrem Wunsch, dass der Beitrag in den nächsten Jahren nicht oder nur unwesentlich steigen soll. Die Sender stünden aber jetzt schon sehr unter Druck, meint Deutschlandradio-Intendant Stefan Raue.

"Insgesamt merken wir sehr deutlich, dass durch die Kostensteigerung im Sachkostenbereich, aber auch im Personalkostenbereich wir jetzt an die Grenzen stoßen. Wenn man jedes Jahr zwei bis drei Prozent Kostensteigerung hat im Personal- und Sachkostenbereich, das kann man bei einem gedeckelten Rundfunkbeitrag nicht mehr ausgleichen. Meine Position dazu ist, dass eigentlich jeder Rundfunk-Beitragszahler durchaus einsehen kann, wenn wir es ihnen klar und deutlich genug machen, dass eine Orientierung an der Kostensteigerung als eine Teuerungsrate durchaus angemessen wäre. Das setzt uns immer noch unter enormen Einspardruck. Aber es wäre eine Perspektive, mit der man auch arbeiten kann."

Öffentlich-rechtlicher Rundfunk und Demokratie

Wie die Diskussion zwischen Medienpolitikern und Öffentlich-Rechtlichen weitergeht, hängt entscheidend von dem Verfahren in Karlsruhe ab. Denn sollten die Richter zu dem Schluss kommen, dass der Rundfunkbeitrag gegen die Verfassung verstößt, müsste sich die Politik sehr grundsätzliche Gedanken über das deutsche Mediensystem machen. Bei allem, was Politik und Justiz in den kommenden Wochen und Monaten zu entscheiden haben, sollten sie dringend berücksichtigen, welche große Relevanz die öffentlich-rechtlichen Medien für die Demokratie in Deutschland haben, meint Medienrechtler Dieter Dörr.

"Niemals war der öffentlich-rechtliche Rundfunk so wichtig wie gerade jetzt und in Zukunft. Das haben ja die neuesten großen Meldungen, die viel Aufsehen erregt haben, ja mehr als deutlich gemacht. Wir leben in einem Zeitalter, wo wir verlässliche Informationsmedien brauchen. Deshalb ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk für die Demokratie unverzichtbarer denn je und deshalb muss er staatsfern und verlässlich finanziert werden."

Ob das die Verfassungsrichter auch so sehen, ob sie die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als verfassungskonform ansehen, das werden alle Beteiligten - die Zweitwohnungs-Besitzer, die Beitragsverweigerer, die Bundesländer und nicht zuletzt ARD, ZDF und Deutschlandradio - mit Spannung verfolgen. Mit einem Urteil der Verfassungsrichter ist vermutlich im Herbst zu rechnen.

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