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StartseiteHintergrundBundesverfassungsgericht prüft Kinoabgabe07.10.2013

Bundesverfassungsgericht prüft Kinoabgabe

Filmförderungsgesetz in Deutschland auf der Kippe

In Deutschland müssen gemäß des Filmförderungsgesetzes (FFG) alle Filmtheaterbetreiber eine Kinoabgabe leisten. Dagegen kämpft die Kinokette United Cinemas International (UCI) - inzwischen vor dem Bundesverfassungsgericht.

Von Bernd Sobolla

Die Kinobetreiber  stellen infrage, ob die Kinoabgabe überhaupt erhoben werden darf.  (Stock.XCHNG / infinity_)
Die Kinobetreiber stellen infrage, ob die Kinoabgabe überhaupt erhoben werden darf. (Stock.XCHNG / infinity_)
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"Dafür wollen wir nicht bezahlen"

"Also, ich will gar nicht lange drum herum reden: Die Produzenten sind ausgestiegen, die Förderung ist geplatzt, und das Restgeld ist auch weg. Ich bin hier hergekommen, um ein historisches Epos zu drehen. Und das historische Epos wird wahrscheinlich nicht so aussehen, wie wir uns das vorgestellt haben."

Noch bevor der Regisseur die erste Szene im Kasten hat, erfährt er vom Zusammenbruch der Filmfinanzierung. Die Hiobsbotschaft im aktuellen Kinofilm "Kohlhaas oder die Verhältnismäßigkeit der Mittel" von Aron Lehmann ist natürlich Fiktion, hat aber einen realen Hintergrund. Denn die Filmförderung in Deutschland steht auf der Kippe. Die Kinokette United Cinemas International, kurz UCI genannt, kämpft schon seit Jahren gegen die Kinoabgabe, die hierzulande gemäß des Filmförderungsgesetzes alle Filmtheaterbetreiber leisten müssen. Die Filmförderungsgesellschaft wiederum nutzt die eingenommenen Gelder, um Produzenten, Verleiher oder Drehbuchautoren zu unterstützen, die in Deutschland neue Filmprojekte realisieren. Da laut UCI die Filmförderungsanstalt in erster Linie Filme fördert, die kein kommerzielles Potenzial haben, die UCI aber vor allem US-amerikanische Filme im Programm hat, will das Unternehmen keine Abgaben mehr an die Filmförderungsanstalt leisten. Und auch sonst hadert das Unternehmen mit dem deutschen Filmförderungssystem. Geschäftsführer Ralf Schilling:

"Wir haben in den vergangenen Jahren alle deutschen Filme gespielt, die auch nur einigermaßen Aussicht auf Erfolg im Kino gehabt haben. Allerdings haben 70 Prozent der von der FFA geförderten Filme weniger als 50.000 Besucher im Schnitt. Und es werden viel zu viele Filme gefördert. Und an dieser Förderung mit dem Gießkannenprinzip wollen wir uns mit unserem Geld nicht weiter beteiligen."

In zwei Instanzen wurden die Klagen des Unternehmens bereits weitgehend abgewiesen. Doch die UCI ging in Revision, und nun muss das Bundesverfassungsgericht die Klage behandeln. Morgen, am 8. Oktober, laden die Obersten Richter zur Anhörung und entscheiden, ob die Finanzierung der Filmförderung mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Sollte Karlsruhe der Klage stattgeben, dann wird es die Filmförderung in Deutschland nicht mehr lange geben – jedenfalls nicht in ihrer bisherigen Form. Das würde natürlich die klagende UCI freuen. Manuela Stehr, die Präsidentin der Spitzenorganisation des Deutschen Films, kurz Spio genannt, hingegen betont die Erfolge deutscher Produktionen.

"Also aufräumen muss man auch vielleicht erst einmal damit, dass die Kinos - und hier im Besonderen der Kläger - diesen Beitrag alleine tragen. Das tun sie nicht. Das ist ein Beitrag, den sie abführen, der aber im Grunde aus dem Erlösanteil Kinoverleih und Produzent finanziert wird. Das ist ja auch wirklich das Besondere daran: Das ist eine Solidarabgabe sozusagen der Filmwirtschaft an sich selbst, um wieder Filmförderung zu betreiben. Bezüglich der deutschen Filme muss man klar sagen, dass alle großen Kinoketten auch sehr viel Geld verdienen mit deutschen Filmen. Wir haben das mal lustig ausgerechnet: Für 2011 zum Beispiel hat es bedeutet, dass sie aus einem Euro Kinobeitrag 4,85 Euro an Umsatz gezogen haben – nur bezogen auf die deutschen Filme. Also, es ist nicht ein so schlechtes Geschäft."

Stichwort "Geschäft". Die Geschäfte der UCI gehen schlecht, jedenfalls deutlich schlechter, als sich das Ralf Schilling wünscht.

"Wir sind natürlich nicht von Anfang an gegen das Gesetz in seiner Gesamtheit vorgegangen. Sondern das hat im Prinzip eine lange, lange Geschichte und geht zurück auf das Jahr 2003. 2003 war ein ganz, ganz schlechtes Kinojahr."

Wer etwas genauer hinschaut, stellt fest, dass 2003 kein schlechtes Kinojahr war, sondern mit bundesweit 149 Millionen Besuchern sogar ein eher überdurchschnittliches. Allerdings hatten sich die Kinobetreiber große Steigerungsraten erhofft: Anfang der 90er-Jahre waren die modernen Multiplex-Kinos entstanden. Der anfängliche Besucherstrom schien die Investitionen zu bestätigen. Doch nach dem Boomjahr 2001, in dem fast 178 Millionen Kinokarten verkauft wurden, ging es wieder bergab.

"Wir sind genau da, wo wir 1995 auch waren. In der Zeit sind aber 130 neue Kinokomplexe entstanden, mit jeweils rund zehn Sälen. Das Jahr 2003 hat die Branche aufgrund der schwierigen wirtschaftlichen Verhältnisse damit gerechnet, dass die Filmabgabe, die FFA-Abgabe gesenkt würde. Anders als erwartet ist die Filmabgabe dann nicht wie erwartet gesenkt, sondern ist erhöht worden. Und das ist im Prinzip der Anfang unseres Kampfes gegen die Filmförderungsanstalt."

Im Schnitt stieg die Abgabe um 0,3 Prozentpunkte. Je nach Größe bzw. Umsatz der Filmtheater müssen die Betreiber seither zwischen 1,8 und drei Prozent der Netto-Eintrittspreise an die Filmförderungsanstalt abführen. Bei einem Durchschnittspreis von acht Euro pro Ticket also maximal 23 Cent. Eigentlich eine überschaubare Größe. Für UCI aber immerhin ein Jahresposten von rund einer Million Euro. Aber die UCI kämpft vor dem Bundesverfassungsgericht ja nicht nur gegen die Erhöhung, sondern gegen das Abgabensystem als solches.

"Aufgrund dieser Tatsache sind wir dann gegen das Gesetz vorgegangen und haben bestimmte Dinge festgestellt, die wir ganz einfach als ungerecht empfinden. Da ist in erster Linie zu nennen, dass die Kinos erheblich mehr zahlen als der Videobereich oder das Fernsehen."

Hier bietet sich ein Blick auf das deutsche Filmförderungssystem an. Es besteht im Wesentlichen aus drei Säulen: Zum einen gibt es in den Bundesländern 20 regionale Förderer. Die Größten unter ihnen sind die Filmstiftung NRW, der Filmfernsehfonds Bayern und das Medienboard Berlin-Brandenburg, mit Etats zwischen 28 und 34 Millionen Euro. Dann gibt es den Deutschen Filmförderfonds, der zurzeit ein Budget von 70 Millionen Euro hat. Und schließlich ist da die Filmförderungsanstalt, die FFA, gegen die die UCI klagt, und die die Filmwirtschaft ebenfalls mit rund 70 Millionen jährlich fördert.

Während der Deutsche Filmförderfonds und die regionalen Förderer aus Steuern finanziert werden; bekommt die FFA ihr Geld aus den Abgabenzahlungen der Fernsehanstalten, der Videowirtschaft und der Kinobetreiber. Dabei führte die Videowirtschaft im letzten Jahr rund 16 Millionen an die FFA ab, die Kinos über 24 Millionen Euro, und die Fernsehsender zahlten insgesamt knapp 19 Millionen.

"Video hat einen höheren Umsatz und zahlt trotzdem weniger. Das Fernsehen hat eigene Beitragseinnahmen von 7,5 Milliarden Euro und zahlt weniger ein als Kinos. Mal als Vergleich: Die Kinobranche in der ganzen Republik hat einen Umsatz von nur eine Milliarde Euro. Und deshalb fanden wir es als ungerecht, dass wir im Prinzip diejenigen sein sollen, die die höchsten Beiträge zahlen."

Dass die Fernsehanstalten "zu wenig" zahlen, wie es die Kinobetreiber sehen, kann man nicht grundsätzlich sagen, weil das Budget einer öffentlich-rechtlichen Anstalt nicht vergleichbar ist mit dem Umsatz einer Branche. Dass sie darüber hinaus rund ein Drittel ihrer Abgaben in Form von Medialeistungen erbringen können, meist Werbespots für Kinofilme, erschwert die Vergleichbarkeit zusätzlich. Der Filmwissenschaftler Rolf Giesen beklagt, dass die Filmförderung im Lauf der Jahre zu einer Fernsehförderung mutiert sei, weil in den Gremien der FFA auch TV-Vertreter sitzen und hierzulande fast kein Film ohne Fernsehbeteiligung entsteht.

"Aus den Förderungen wurde ein richtiges Labyrinth. Muss verwaltet werden. Es gibt nur ganz wenige Leute, die durch das Geflecht der deutschen Filmförderungen durchschauen. Das sind keine Kulturleute, das sind keine Wirtschaftsleute, das sind Gremienleute. Das sind plötzlich die, die über die Zukunft des deutschen Films entscheiden."

Manuel Stehr von der Spio verteidigt das Filmfördersystem und stellt es in seinen historischen Kontext.

"Ursprünglich hat sich die FFA rein finanziert aus der Kinoabgabe. Da gab es niemand anderen, der mit eingezahlt hat. Man wollte nämlich nach dem Krieg, durchaus auch unterstützt von den Amerikanern, eine heimische Filmkultur wieder aufbauen und pflegen. Denn schon damals war klar, dass sich der nationale Film, wie übrigens in allen anderen europäischen Ländern auch, nicht würde halten können, wenn man nur die Amerikaner zulässt und nicht die heimische Produktion durch Förderung unterstützt. Insofern ist es zunehmend gelungen, die Marktteilnehmer, die auch am Film partizipieren - und das tun die Sendeanstalten genauso wie Video - die Marktteilnehmer eben sukzessive mit einzubinden in dieses fantastische, solidarische Konstrukt, was da geschaffen wurde."

Um das Filmfördergesetz moderner und auch gerechter zu gestalten, wird es gerade überarbeitet. Künftig sollen auch Filmexporteure und Online-Anbieter Abgaben an die FFA zahlen. Das deutete Kulturstaatsminister Bernd Neumann vor Kurzem in einem Interview mit dem Magazin medienpolitik.net an.

"Eine der wichtigsten Änderungen ist die Ausweitung der Abgabepflicht auf Video-on-Demand-Anbieter mit Sitz im Ausland. Die Tatsache, dass bisher nur Anbieter mit Sitz im Inland abgabepflichtig waren, hatte in den letzten Jahren zu einer deutlichen Marktverzerrung geführt."

Unabhängig davon ärgern sich die UCI-Verantwortlichen, dass ihr Unternehmen bei Investitionen benachteiligt wird. Die Digitalisierung der Kinos ist in den vergangenen Jahren weit fortgeschritten, jeder zweite Kinosaal in Deutschland inzwischen mit Digitalprojektoren ausgestattet. Die Filmförderungsanstalt unterstützt viele Lichtspielhäuser dabei finanziell. Allerdings keine Kinozentren mit mehr als sechs Sälen. Frei nach dem Motto: "Wer so groß ist, braucht auch keine Unterstützung!" Unter dem Aspekt des Erhalts einer vielfältigen Kinolandschaft erscheint die Satzung der FFA nachvollziehbar. Ja, man könnte sogar argumentieren, dass der kleine Filmtheater-David grundsätzlich gegen den großen Kinokomplex-Goliath unterstützt werden sollte. Aber ist so ein System auch juristisch korrekt? Zumal hier Gelder verteilt werden, die vor allem die großen Kinoketten im Rahmen ihrer Abgabe bezahlt haben. Dazu Ralf Schilling.

"Also wir zahlen rund eine Million FFA-Beitrag im Jahr. Wir haben viel Geld in die Digitalisierung der Kinos gesteckt. Und dabei hat die FFA überhaupt gar nichts beigetragen."

Bei der Klage vor dem Bundesverfassungsgericht geht es um Grundsätzliches: Die Kinobetreiber klagen nämlich nicht nur gegen den Abgabenmodus als solchen. Sondern sie stellen infrage, ob diese Abgabe überhaupt erhoben werden darf. Das wiederum hängt davon ab, ob es sich bei der Filmförderung des Bundes um Kulturförderung handelt oder um Wirtschaftsförderung. Denn Kulturpolitik ist nach dem Grundgesetz "Sache der Länder" und gehört nicht zu den Aufgaben einer Bundesinstitution wie der Filmförderungsanstalt.

"Im Jahr 2004 kam es zu einer Neuausrichtung des Gesetzes: Weg vom Zweck der Wirtschaftsförderung, hin zu einer Ausrichtung auf einen eher kulturellen Aspekt. Dies wurde erreicht durch die Erweiterung der Vergabekommission auf Mitglieder aus dem künstlerisch-kreativen Bereich."

Hier widerspricht der Filmwissenschaftler Rolf Giesen.

"Nein! Denn eine Gruppe fehlt – die Kreativen. Die, die Filme oder Medienerzeugnisse schreiben, drehen, aufnehmen sollen, die sind da überhaupt nicht vertreten. Es sind Fernsehleute drin, es sind Politiker, es sind Produzenten, die Produzenten sind natürlich stark. Es sind grundsätzlich keine Kreativen, die dort wirklich bestimmen. Und Erfolge kann man nicht planen, man einiges dafür tun. Misserfolge kann ich eigentlich schon am Drehbuch ablesen. Bei manchen Drehbüchern wundere ich mich, warum die gefördert werden. Das sieht ein Blinder mit einem Krückstock, dass damit nichts rauszuholen ist."

Und Manuela Stehr von der Spio weist auf die Entscheidung aus der Vorinstanz hin.

"Das Bundesverwaltungsgericht hat sich da klar geäußert. Wir sehen das natürlich ganz klar so, dass es Kulturwirtschaft ist und man es in keinem Fall mehr auseinanderreißen oder irgendwie abgrenzen kann."

Tatsache ist: Wirtschaftlicher Erfolg ohne künstlerische Qualität ist schwer vorstellbar, somit sind Wirtschaftsförderung und Kulturförderung kaum voneinander zu trennen. Ebenfalls auf dem Prüfstand in Karlsruhe steht die Frage, ob die Filmförderungsanstalt ausreichend demokratisch legitimiert ist. Manuela Stehr sieht die FFA und ihre Gremien fast optimal besetzt und widerspricht damit Rolf Giesen.

"Wenn man es historisch betrachtet, im Verlauf hat es immer wieder Änderungen gegeben. Und das ist auch der Charme dieses Gesetzes. Dass es immer wieder novelliert wurde und angepasst wurde den Bedürfnissen. Das heißt konkret: dass Marktteilnehmer in aller Regel dazugekommen sind. Aktuell ist ein Vertreter der Filmakademie hinzugekommen, um das ganze kulturelle Element noch mal zu berücksichtigen. Oder es sitzen einzelne Regisseure, Drehbuchautoren und Leute dabei, die mit Film beschäftigt sind. Und demokratischer kann es kaum gehen. Die machen das alles ehrenamtlich. Und ich würde sagen: gelungen."

Nur wenige in der Branche fürchten das Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Aber sollte der Klage der UCI doch in wesentlichen Teilen stattgegeben werden, müsste die Filmförderungsanstalt neu erfunden oder gar abgeschafft werden. Für Kulturstaatsminister Bernd Neumann ein Schreckensszenario.

"Das Filmförderungsgesetz bleibt die Basis für die Aufgabenerfüllung der Filmförderungsanstalt und damit eine wesentliche Säule im System der Filmförderung in Deutschland. Ohne die FFA würde die Filmförderung in Deutschland in sich zusammenfallen wie ein Kartenhaus."

Hinter den Kulissen sieht das Spiel weniger rabiat aus. Es wird sogar behauptet, dass es der deutschen UCI-Geschäftsführung gar nicht darum gehe, die Filmförderungsanstalt abzuschaffen. Wobei UCI der Investmentgesellschaft Terra Firma gehört, die vor allem ein Ziel kennt – die Rendite muss stimmen. Aber die deutsche Geschäftsführung ist sehr wohl an veränderten FFA-Regularien interessiert: Ralf Schilling will, dass die Abgaben der Kinos reduziert, gerechter verteilt und nur Filme gefördert werden, die Aussicht auf kommerziellen Erfolg haben.

"Bei dieser Gelegenheit, der Prüfung des Gesetzes, haben wir dann auch festgestellt, dass halt 70 Prozent der von der FFA geförderten Filme - stehen im Prinzip nur für zehn Prozent der bundesdeutschen Besucherzahlen."

Der Filmwissenschaftler Rolf Giesen schlussfolgert aus diesen Tatsachen.

"Wir müssen nicht über 100 Filme pro Jahr fördern". Nicht das Gießkannensystem ist entscheidend, sondern es würde reichen, wenn wir kinomäßig 20 Filme und nicht mehr fördern. Und die aber besser ausstatten, dass sie wettbewerbsfähig sind. Dass sie eine Werbekampagne haben, dass sie im Auslandsvertrieb stärker sind, dass sie eine bessere Besetzung haben."

Wenn man tatsächlich nur deutsche 20 Werke fördern würde, gäbe es wahrscheinlich wirklich mehr nationale Erfolgsfilme an der Kinokasse. Aber die Förderer müssten auch eine knallharte Auswahl treffen. Konkurrenzneid und Überlebenskampf in der Branche würden deutlich steigen. Rolf Giesen stört sich aber auch daran, dass Fördergelder kaum zurückgezahlt werden.

""Es gibt deutsche Filme, die haben drei Millionen Zuschauer und mehr. Fragen Sie da mal nach, wie die zurückzahlen an die Förderung. Wie das läuft. Die Verleiher sind da sehr zögerlich mit Zahlungen."

Aus dem Geschäftsbericht der FFA geht zwar hervor, dass die Produzenten im vergangenen Jahr weit über 16 Millionen Euro Produktionsförderung nach dem Projektprinzip erhielten, aber zeitgleich flossen nur 1,3 Millionen zurück. In den Jahren davor war es nicht anders. Doch gerade wenn es um Wirtschaftlichkeit geht, kann man sich schnell von vermeintlichen Erfolgen an der Kinokasse blenden lassen. Ein Millionenpublikum, das zum Beispiel bei vielen US-Produktionen erreicht wird, bedeutet nicht automatisch einen Riesengewinn. Denn viele Blockbuster kosten heutzutage 100 Millionen Dollar und mehr. Und nicht jede kleine deutsche Produktion ist automatisch ein Verlustgeschäft, wie Manuela Stehr erläutert.

"Für die Frage der Sinnhaftigkeit einer Filmförderung, muss man das natürlich in einem großen Zusammenhang sehen. Und muss feststellen, dass auch Filme, die 300.000 Zuschauer haben insgesamt meistens viel wirtschaftlicher sind, als Filme, die 1,5 Millionen Zuschauer haben und dafür im Gegenzug nicht nur viel mehr gekostet haben."

Das Berlin-Melodram "Oh, Boy" zum Beispiel von Regisseur Jan Ole Gerster gewann in diesem Jahr nicht nur sechs deutsche Filmpreise, sondern erfreute auch alle Beteiligten finanziell.

"Da hat ein Produzent gesagt: Ich mache einen Abschlussfilm in Koproduktion mit der Hochschule, hat gesagt, da gehe ich zu meiner Länderförderung, die explizit dafür da ist auch junge Filme, Nachwuchs usw. zu unterstützen. Dann stelle ich einen Film her, der nicht die Welt gekostet hat. Das führt im Ergebnis dann dazu, dass dieser Film aktuell halt 340.000 Zuschauer hat, ein Ende ist nicht in Sicht. Wirtschaftlich ein echter Glücksgriff, obwohl eine große Kinokette sagen kann: "Gut, 330.000 – 350.000 Zuschauer, mir ist ja mehr lieber."

Auch wenn das Bundesverfassungsgericht die Vereinbarkeit des Filmförderungsgesetzes mit dem Grundgesetz feststellt, sollte die Branche über neue Strukturen der Filmförderung nachdenken. Dass hierzulande 20 regionale Filmförderungen existieren, jede mit einem eigenen Verwaltungsapparat, ist ein Schildbürgerstreich des Föderalismus. Sinnvoll wäre es, das System auf drei große Länderförderungen zu reduzieren. Und grundsätzlich gilt es auch, das Rückzahlungssystem der FFA zu revidieren. In Anlehnung an die Abgabe der Kinos könnte man vielleicht eine prozentuale Rückzahlung der Verleiher an die FFA pro Kinokarte einführen. Herstellungs- und Herausbringungskosten lassen sich nämlich immer frisieren. Damit würde man auch dem Vorwurf entgegentreten, dass das Filmfördersystem grundsätzlich Gewinne individualisiert, Risiken und Verluste aber vergemeinschaftet.

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