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Der Charme der Prognose

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Hans Rubinich |
    Wenn am nächsten Dienstag die sechs führenden Wirtschafts-Institute wie jedes Jahr ihr Frühjahrs-Gutachten präsentieren, dann wagen sie auch einen Blick in Zukunft. Es werden Prognosen dazu aufgestellt, wie sich die Wirtschaft in Deutschland entwickeln könnte. Ob etwa die Arbeitslosigkeit sinkt. Oder aber ob die Preise stabil bleiben. Viele dieser Prognosen haben sich in der Vergangenheit bewahrheitet. Viele sind jedoch gerade in der jüngsten Zeit auch deutlich daneben gegangen! Doch bei den Wirtschafts-Instituten arbeiten keine Hellseher, sondern Wissenschaftler. Wir haben einem dieser Institute einmal über die Schulter geschaut, dem Rheinisch-Westfälischen-Institut für Wirtschaftsordnung in Essen. Da herrscht in diesen Tagen Hochbetrieb. Vor allem in der Konjunktur-Abteilung:

    "Ich überprüfe gerade die Einzelprognosen der Referenten, die dann zusammen gefügt werden zur Gesamtprognose. Diese Größenordnungen bekomme ich aus unserem Konjunktur-Modell. Das sind empirische Zusammenhänge, die geschätzt werden und die dann eben eingebracht werden."

    Elke Schäfer Jäckel leitet die Konjunktur-Abteilung des Rheinisch-Westfälischen-Instituts für Wirtschafts-Forschung in Essen. Neben diesem Institut erforschen noch fünf weitere die Entwicklung der Wirtschaft in Deutschland: Das Institut für Weltwirtschaft in Kiel, das Deutsche Institut für Wirtschafts-Forschung in Berlin, die Institute für Wirtschafts-Forschung in Halle und München und das Hamburger Welt-Wirtschafts-Archiv. Alle werden vom Bund und den Ländern finanziert. Die wirtschaftlichen Prognosen des Instituts in Essen orientieren sich an einem mathematischen Modell und volkswirtschaftlichen Theorien. Ulrich Heilemann ist stellvertretender Leiter des Instituts in Essen. Er erklärt, auf was es noch ankommt.

    "Gleichzeitig aber, und das ist mindestens genauso wichtig, mit der Theorie und mit den Hypothesen allein lassen sich keine Prognosen machen. Sondern man muss eine Fülle von Annahmen noch hinzunehmen. Also Beispiel: Wir mögen bestimmte Hypothesen haben, wie sich die Exporte entwickeln, aber um daraus Prognosen ableiten zu können, müssen wir wissen, wie die wirtschaftliche Entwicklung in der restlichen Welt abläuft. Also Frankreich, USA, zum Beispiel. Das bedeutet aber, dass die einzelnen Institute durchaus auch unterschiedliche Vorstellungen über die Entwicklung dieser Länder haben."

    Um die unterschiedlichen Vorstellungen aufeinander abzustimmen, tauschen sie sich die großen Wirtschafts-Institute regelmäßig aus und beraten sich zum Schluss zwei Wochen lang. Dann erst legen sie ihr gemeinsames Gutachten der Bundesregierung vor. Eines im Herbst, eines im Frühjahr. Darin analysieren die Institute die derzeitige Lage, geben Prognosen für die weitere Entwicklung ab und machen Vorschläge, wie sich ein wirtschaftliches Problem lösen ließe. In der Regel geht die Regierung auf solche Vorschläge ein und lässt sich von ihnen leiten. Doch es gab auch Ausnahmen:

    "Ein Beispiel ist ohne Frage die Finanzierung der Deutschen Einheit. Da haben die Institute zwar nicht ganz am Anfang, aber doch frühzeitig darauf hingewiesen, dass etwa stärker über Steuern finanziert werden sollte und weniger über Verschuldung. Ein anderer Punkt ist, dass die Institute sehr frühzeitig darauf hingewiesen haben, dass die Lohnentwicklung in den Neuen Bundesländern nicht zu mehr, sondern eher zu weniger Beschäftigung führen wird."

    Nach Heilemann wäre es wünschenswert, dass die Institute und die jeweilige Bundesregierung eng zusammenarbeiten. Auch wenn die Prognosen und statistischen Angaben sich nicht als hundertprozentig richtig erweisen.

    "Man sollte nicht übersehen, ein ganz wichtiges Element der Gemeinschafts-Diagnose ist eben nicht das Zahlenwerk vorzulegen, auf was sich alles stürzt, sondern daraus auch wirtschaftspolitische Handlungs-Empfehlungen abzuleiten. Und letztlich kommt es auf die Richtigkeit der Handlungs-Empfehlungen kaum darauf an, ob die Prognose auf die Kommastelle eingetroffen ist, sondern es kommt eher auf die Tendenz an. Und vor dem Hintergrund muss man sagen, waren die Prognosen bisher immer so genau, dass die Handlungs-Empfehlung nicht gelitten haben."

    Nicht nur die sechs großen Wirtschaftsinstitute beraten die Bundesregierung. Sondern auch der sogenannte "Sachverständigenrat". Auch bekannt unter dem "Rat der fünf Weisen". Das sind in der Regel Wirtschafts-Professoren. Den Sachverständigenrat gibt es schon sehr lange. Seit über 35 Jahren. 1963 wurde er gegründet. Jedes Jahr im November präsentiert er sein Jahresgutachten. Der Hochschullehrer Rolf Peffekoven lehrt an der Universität Mainz Wirtschaftswissenschaften und ist seit 10 Jahren Mitglied des Sachverständigenrats. Rolf Peffekoven erinnert sich, was vermutlich ausschlaggebend war, dass er damals in den Rat berufen wurde.

    "Es war damals die Zeit die Vereinigung. Ich hatte ziemlich früh mit Fragen, die mit der Vereinigung zusammenhängen, schon publiziert. Etwa über die Frage, wie kann man die Neuen Bundesländer in die Finanzverfassung miteinbeziehen? Ich hatte sehr viel gearbeitet über Fragen der EU. Es war abzusehen, dass mit der Einführung der Währungsunion, mit der Erweiterung nach Osten auch EU Fragen relevant werden würden. Und ich war seit 1973 schon Mitglied des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Finanzen."

    Das Bundeskabinett hatte Rolf Peffekoven vorgeschlagen, er hatte zugestimmt. Danach ernannte ihn der Bundespräsident zum ständigen Mitglied des Sachverständigenrats auf fünf Jahre. So lange dauert eine Amtszeit. Vom damaligen Wirtschaftsminister Möllemann bekam er dann die Urkunde überreicht. Nachdem die fünf Jahre abgelaufen waren, wurde Rolf Peffekoven um eine weitere Amtszeit gebeten. Er nahm an, auch wenn er wusste, es kommt wieder einiges an Arbeit auf ihn zu.

    "Das wird meist unterschätzt. Das ist eine arge zeitliche Belastung. Und wenn Sie die 10 Jahre ansprechen, dann kann ich ohne Übertreibung sagen, dass ich in den 10 Jahren so wie gut keinen Urlaub machen konnte. Denn ich habe einen vollen Beruf als Hochschullehrer an der Universität Mainz: Und das Abgabedatum 15. November eines jeden Jahres zeigt auch, dass es just zu Beginn des Wintersemesters ist. Ich starte also ein Wintersemester seit 10 Jahren mit einer Verspätung von 4 Wochen...Und die eigentliche Arbeit des Sachverständigenrats ist ja auch nicht gering."

    Am 15. November eines jeden Jahres legen die Mitglieder des Sachverständigenrats ihr Gutachten vor. Ab September treffen sie sich für mehrere Tage in der Woche und stimmen ihre Ergebnisse aufeinander ab. Der erste Teil des Gutachtens beschreibt und analysiert die wirtschaftliche Entwicklung des vorigen Jahres. Dazu wird viel statistisches Material herangezogen. Der zweite Teil ist viel kürzer. Es ist der sogenannte prognostische Teil und beschreibt, wie sich die Wirtschaft im nächsten Jahr entwickeln könnte. Bei ihren Prognosen gehen die Sachverständigen von bestimmten Annahmen aus. Rolf Peffekoven erläutert das Verfahren an einem Beispiel.

    "Man wird eine Prognose machen unter der Prämisse, etwa in diesem Jahr, dass Geld, das durch die Steuerreform dem privaten Sektor zur Verfügung gestellt wird, das sind 45 Milliarden, die werden voll für Konsum und Investitionen ausgegeben. Oder werden die vielleicht zu 80 Prozent nur für Konsum ausgegeben? Und von diesen vielen Alternativen Prognosen publiziert man am Schluss die, die man für die wahrscheinlichste hält. Also das was dann als Prognose dann im Jahresgutachten des Sachverständigenrates publiziert wird, ist eine von mehreren denkbaren Entwicklungen, die man aber immerhin für die Wahrscheinlichste hält."

    Es sind also "bedingte" Prognosen. Das heißt, wenn bestimmte wirtschaftliche Bedingungen nicht eintreten, wird auch die Prognose nicht zutreffen. Liegt das Gutachten vor, ist es für die Sachverständigen nicht abgeschlossen. Im Laufe des Jahres fragen sie sich immer, ob ihre Prognosen noch stimmen. Für 2001 gingen sie zum Beispiel von einer Zunahme des Bruttosozial-Produkts von 2,8 Prozent aus. Aus der Sicht von heute, also April 2001, hat sich der Wert abgeschwächt. Die Bundesregierung gehrt von 2,5 Prozent aus. Das Hamburger Weltwirtschafts-Archiv rechnet sogar nur noch mit einer Zunahme des Bruttoinlandsproduktes von 2,1 Prozent. Der dritte Teil des Gutachtens ist für Peffekoven der Wichtigste. Er fragt, was volkswirtschaftlich getan werden müsste, um bestimmte Probleme zu lösen? Etwa, wie die hohe Arbeitslosigkeit am besten bekämpft werden könnte.

    "Dann ist ja die eigentlich spannende Frage: was kann man den nun tun, damit man diese Fehlentwicklung beseitigt oder jedenfalls dafür sorgt, dass die Fehlentwicklung nicht noch schlimmer ist als sie ohnehin schon ist. Vielleicht hat man ja auch die Chance mit so einem Gutachten noch einmal Anlass zur Umsteuerung in der Wirtschaftspolitik zu geben. Da denke ich liegt das Hauptgewicht. Und das ist der wirtschaftspolitische Teil."

    Im vergangenen Gutachten wurde auch untersucht, was getan werden müsste, um in Deutschland den vielen neu gegründeten jungen Unternehmen zu helfen, also jene die unter dem Schlagwort der "New Economy" bekannt geworden sind. Diese Art von kleinen Unternehmen haben sich in Amerika schon weitgehend durchgesetzt. Sie arbeiten an Konzepten und Ideen, neue Technologien umzusetzen. Doch meistens fehlt ihnen das nötige Kapital für diese Ideen. Wie jungen Unternehmen der New Economy gezielt geholfen werden könnte, damit befasste sich auch der Sachverständigenrat in seinem vergangenen Gutachten.

    "Das Ergebnis war, dass wir eben bei diesen Voraussetzungen für das Vordringen der New Economy doch in Deutschland noch vielfältige Restriktionen, Regulierungen haben und das Plädoyer war eben wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen zu finden, damit auch in Europa, speziell in Deutschland ein solcher Prozess der New Economy sich durchsetzen kann. Es wird sicherlich eine Verschiebung von der traditionellen Ökonomie zu der New Economy auch in Deutschland stattfinden. Ich meine, da ist die Politik auch auf gutem Wege. Aber es war für uns auch ein Grund hier einen gewissen Anstoß zu geben."

    Rolf Peffekoven wird dieses Jahr zum letzten Mal beim Gutachten mitwirken. In Zukunft widmet er sich wieder seiner eigenen Forschung und seiner Tätigkeit als Hochschullehrer. Zeit auch eine kleine Bilanz zu ziehen, und zu fragen, inwieweit die Vorstellungen des Sachverständigenrats von den Politikern aufgegriffen wurden.

    "Solange die Vorstellungen die große Linie der Regierung stützen, werden sie das natürlich begierig aufgreifen. Solange das gegen die Politik läuft, tut man sich kurzfristig schwer mit der Umsetzung. Das ist auch verständlich. Denn für Politiker sind ganz andere Überlegungen relevant. Aber ich denke doch, und das nehme ich aus den zehn Jahren Tätigkeit mit, mittelfristig hat man Chancen, das Konzepte die wissenschaftlich gut begründet sind, dass sie sich auch durchsetzen."

    Professor Peter Bofinger lehrt Volkswirtschaft an der Universität in Würzburg. Er war für drei Jahre Assistent im Sachverständigenrat. Mit Blick auf die Vergangenheit zieht Peter Bofinger eine kritische Bilanz.

    "Man muss ja mal so sehen, dass die Bedeutung des Sachverständigenratens in den letzten 20 Jahren etwas rückläufig ist. Wenn man die ersten Gutachten des Sachverständigenrate in den sechziger Jahren sieht, dann haben die doch eine sehr starke und nachhaltige wirtschaftspolitische Diskussionen ausgelöst. Während man heute bei den Gutachten des Sachverständigenrats sehen muss, dass überwiegend eher so eine gewohnheitsmäßige Reaktion der Regierung und der Verbände ist. Und dass der kaum noch in der Lage ist, große politische Debatten auszulösen. Es fehlen eigentlich neue Impulse."

    In den sechziger Jahren, so Bofinger, habe der Rat die öffentliche Meinung entscheidend geprägt. Und die Diskussion um die flexiblen Wechselkurse ausgelöst. Heute fehle es dem Rat an wirklich neuen Ideen, etwa wie sich die Arbeitslosigkeit bekämpfen ließe. Da empfehle der Rat immer das Gleiche: Die Löhne senken und die Unternehmer geringer besteuern. Die Frage ist nach Bofinger auch, inwieweit die Gutachten des Rates die Wirtschaftspolitik langfristig beeinflussen. Denn in der Regel sind etwa die Prognosen auf die nahe Zukunft gerichtet.

    "Da muss man sehen, wir betreiben ja in Deutschland, wie in anderen Ländern auch, eine Wirtschaftspolitik, die nicht sehr kurzfristig angelegt ist. Selbst wenn wir jetzt eine Abschwächung der Konjunktur als Prognose bekommen werden, was ja wahrscheinlich ist, ist die wirtschaftspolitische Philosophie die derzeit betrieben wird, keine Philosophie, dass man sagt, auf solche kurzfristigen Änderungen der Nachfrage muss nun wirtschaftspolitisch reagiert werden. Sondern es wird ja in der Finanzpolitik wie in der Geldpolitik die mittelfristige Linie gefahren. Deswegen ist das, was jetzt an kurzfristigen Änderungen der gesamtgesellschaftlichen Nachfrage prognostiziert wird für die Wirtschaftspolitik nicht so relevant, wie es vielleicht den Anschein haben könnte."

    Nach Bofinger mache der Sachverständigenrat auch Vorschläge, die sich durchaus mittelfristig umsetzen ließen. Dennoch greife sie die Bundesregierung kaum auf. Etwa:

    "Eine größere Flexibilisierung am Arbeitsmarkt, eine größere Differenzierung in der Lohnpolitik, die zwar von der Bundesregierung sympathisch angesehen worden sind, aber der Mut fehlte, das umzusetzen. Auch den ganzen Abbau der Subventionen, da hat in den letzten Jahren der Sachverständigenrat und auch die Institute die Bundesregierung gedrängt, da beherzter zu sein und da fehlte einfach die politische Kraft und der Mut dies umzusetzen."

    Ein anderes Problem: Nach Bofinger ist manchmal unklar, was prognostische Werte wirklich aussagen, auf welcher Grundlage sie basieren. Wie hoch etwa die Staatsverschuldung sein darf. Allgemein strebt man heute eine Staatsverschuldung an von 60 Prozent. Doch was ist davon zu halten?

    "Wir wissen aufgrund ökonomischer Theoreme nicht, ist 60 Prozent richtig, ist 100 Prozent richtig, sind vielleicht 10 Prozent richtig.. Was ist eigentlich die richtige Schuldenquote? Man muss ja ganz klar sehen. Dieser 60 Prozent Wert, der ist ja nicht wissenschaftlich hergeleitet worden. Das war einfach der Wert von 1990. Da hat man gesagt, den nehmen wir und der soll jetzt für alle gut sein."

    Für die Zukunft wünscht sich Bofinger weiterhin unabhängige Wissenschafter. Ein Garant, das wirtschaftliche Geschehen in Deutschland zu analysieren. Allerdings sollten die sechs großen Wirtschaftsinstitute und der Sachverständigenrat enger zusammen arbeiten. Ein übergeordnetes Gremium könnte dabei behilflich sein. Bisher gibt es nur den sogenannten "Wissenschaftsrat". Der überprüft alle fünf Jahre die Institute und deren Arbeit. Das neu zu schaffende Gremium könnte vermutlich viel früher Fehlentwicklungen erkennen.

    "Das wäre eine Art Wissenschaftsrat, der jetzt speziell für die Wirtschaftswissenschaft zuständig ist. Es müssten unabhängige Wissenschaftler sein, die sich auch wirklich bemühen, die Kooperation und die Forschungsschwerpunkte der Wirtschaftsinstitute stärker noch herbei zu führen, als es das bisher der Fall ist."

    Manfred Engelmann ist Referent im Finanz-Ministerium in Berlin. Er schätzt die Arbeit des Sachverständigenrates und was die Wirtschafts-Institute in ihren Gutachten analysieren und manchmal von der Politik fordern. Dennoch schränkt er ein:

    "Man muss etwas auch durchsetzen können. Die wissenschaftlichen Forschungsinstitute und auch der Sachverständigenrat haben den Vorteil, dass sie die reine Ökonomie walten lassen können. Der Bundes-Finanzminister muss das, was durchsetzbar ist und was in die Gesamt-Konzeption der Politik passt, dann auswählen und durchsetzen."

    Die Qualität der Gutachten sollte nach Engelmann nicht allein daran gemessen werden, ob die gemachten Prognosen sich im nachhinein auch bestätigen. Denn die zugrunde gelegten Bedingungen können sich schnell ändern. Auch ließe sich einiges kaum oder gar nicht voraussagen. Das sieht der amerikanische Notenbankpräsident Alan Greenspan ähnlich. Er führte jüngst die fehlerhafte Treffsicherheit wirtschaftlicher Modell-Rechnungen zum Beispiel auch auf das nicht rationale Verhalten der Verbraucher zurück. Dem kann Manfred Engelmann zustimmen. Auch für ihn ist das Verhalten des Verbrauchers kaum vorhersehbar.

    "Das hat niemand im Griff. Und natürlich ist das für einen Wirtschafts-Wissenschaftler oder auch für einen Politiker dann leicht zu sagen, die Verhalten sich irrational. Aber eigentlich ist das Irrationale die Prognose. Und nicht das Verhalten der Wirtschaftssubjekte. Denn die Wirtschafts-Subjekte verhalten sich natürlich in ihrem Sinne rational. Ob das rational im Sinne der Prognosen ist, ist eine andere Frage."

    Ein weiterer zentraler Punkt: Nach Engelmann müssten die Wirtschafts-Institute und der Sachverständigenrat in Zukunft bei ihren Gutachten mehr als bisher die europäische Geld- und Wirtschaftspolitik miteinbeziehen.

    "Denn durch den Euro sind wir in eine ganz neue Situation gekommen. Wir haben ein neues Datum von außen, dass wir national nicht mehr beeinflussen können, nämlich die Zinspolitik der EZB, also die Zins- und Geldpolitik. Und auch die Koordinierung innerhalb der Finanz- und Wirtschafts-Politik der EU macht uns natürlich Vorgaben.. Und das muss natürlich jetzt auch bei den Wirtschaftsinstituten und vom Sachverständigenrat mit aufgenommen werden."

    Zur Zeit wird daran gearbeitet, ein europäisches Prognose-Netzwerk einzurichten. Es sieht vor, dass die verschiedenen Forschungs-Institute in Europa ihre Arbeit enger aufeinander abstimmen. Dabei spielen die Gutachten der Wirtschafts-Institute und die des Sachverständigenrats eine gewichtige Rolle.

    "Denn die Unsicherheit gerade im internationalen Bereich nimmt natürlich zu. Und wir müssen uns darauf einstellen, dass wir bei den Zusammenhängen innerhalb der EU ja von außen auch Restriktionen unterliegen... Also insofern glaube ich, die Forschungsinstitute, der Sachverständigenrat und die anderen Experten, die wir brauchen sind für uns von enormer Bedeutung, auch für die Zukunft oder gerade für die Zukunft."