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StartseiteHintergrundDer Haushaltsstreit geht weiter03.02.2006

Der Haushaltsstreit geht weiter

Wie steht es um die Finanzierung der Europäischen Union?

Die Erleichterung des britischen Premierministers Tony Blair war spürbar, als er nach tagelangen Verhandlungen endlich das glückliche Ergebnis verkünden konnte: Am 17. Dezember gegen 2 Uhr morgens hatten sich die 25 EU-Staats- und Regierungschefs endlich auf einen gemeinsamen Haushalt für die Jahre 2007 bis 2013 geeinigt.

Von Ruth Reichstein

Das Europäische Parlament in Straßburg (AP)
Das Europäische Parlament in Straßburg (AP)
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862,4 Milliarden Euro wollen die 25 Mitgliedsstaaten für die Jahre 2007 bis 2013 ausgeben. Mit dieser Summe konnten sich letztendlich alle Staats- und Regierungschefs anfreunden. Der Kompromiss war schwierig. Denn sechs Länder, darunter auch Deutschland, wollten die Ausgaben für Europa unbedingt auf 1 Prozent des Bruttoinlandsprodukts beschränken. Schließlich ließen sie sich auf 1,046 Prozent ein. Für die EU-Finanz-Kommissarin Dalia Grybauskaite war diese Summe der kleinste gemeinsame Nenner:

" Der Kompromiss war notwendig, aber er ist nicht zufriedenstellend, nicht optimal und nicht ausreichend, um die Zukunft Europas zu gestalten. Diese Einigung war dennoch wichtig, weil nicht mehr möglich war im Dezember. Die Netto-Zahler wollten nicht mehr geben als 1 Prozent. Und die Entscheidung musste einstimmig fallen. Deshalb kann ich sagen, dass dieser Kompromiss das widerspiegelt, was sich Europa zurzeit leisten kann. "

Aber trotz der Freude über die Einigung im Dezember ist der Haushalt der Europäischen Union für die Jahre 2007 bis 2013 noch nicht gesichert erklärt Guillaume Durand, Politik-Wissenschaftler beim Brüsseler Think Tank European Policy Center:

" Die meisten Leute glauben, dass - sobald der Rat sich geeinigt hat - das Kapitel abgeschlossen ist. Aber dabei haben sie vergessen, dass das Parlament diesem Kompromiss noch zustimmen muss. Und das ist bisher ja nicht der Fall, weil der Vorschlag zu weit unter den Forderungen des Parlaments liegt. "

Das EU-Parlament verlangt rund 100 Milliarden Euro mehr. Bereits Mitte Januar lehnten die Abgeordneten den Ratskompromiss deshalb mit einer großen Mehrheit ab.

Die eigentliche Arbeit fängt also gerade erst an. Bis Anfang April müssen sich die Mitgliedsstaaten, die EU-Kommission und das Europäische Parlament auf eine so genannte interinstitutionelle Vereinbarung einigen. Kommt diese nicht zu stande, kann auch der Haushalt nicht umgesetzt werden. Guillaume Durand:

" Das ist nicht gerade einfach zu erklären. Die interinstitutionellen Vereinbaren sind nämlich nicht in den Verträgen festgeschrieben. In diesen Vereinbarungen steht drin, wie die Macht zwischen den Institutionen verteilt werden - überall dort, wo die Verträge nichts vorschreiben, also zum Beispiel für die Finanzplanung. Es ist also eine Möglichkeit, einen klaren Rahmen zu haben für Dinge, die die Verträge nicht regeln. "

Eine solche Vereinbarung umfasst ungefähr 20 Seiten. Die Kapitel haben Namen wie "Inhalt und Tragweite des Finanzrahmens", "Reserve für Soforthilfe", "Europäischer Fonds für die Anpassung an die Globalisierung" und "Anpassung der Ausgaben im Zusammenhang mit den Fischereiabkommen".

Und im Anhang sind seitenlange Tabellen mit den genauen Beträgen für die verschiedenen Töpfe, also zum Beispiel "Gemeinsame Landwirtschaftspolitik", "Forschung und Entwicklung" oder "Außenpolitik", angeführt.

Ursprünglich galt nämlich für die Europäische Union das gleiche Prinzip wie für die Mitgliedsstaaten: Alle zwölf Monate wurde ein jährlicher Haushalt verabschiedet. Aber weil die meisten Hilfsprogramme der Europäischen Union eine längerfristige Planung benötigen, einigten sich die drei Institutionen Parlament, Kommission und Rat, darauf, einen Finanzrahmen auszuarbeiten, der jeweils über sieben Jahre Gültigkeit hat. Und dazu ist eben die Zustimmung aller Mitgliedsstaaten genauso notwendig wie die des EU-Parlaments.

Die Verhandlungen über die interinstitutionelle Vereinbarung sind immer auch ein Machtspiel der drei Institutionen. Jede will ihre Position für die Zukunft stärken. Reimer Böge, der als CDU-Abgeordneter im EU-Parlament für die Haushaltsverhandlungen verantwortlich ist:

" Man muss zunächst mal festhalten, dass es als Erfolg zu werten ist, dass es überhaupt ein Ergebnis geben konnte. Aber viele in den nationalen Hauptstädten lesen nicht die Verträge. Es ist klar , dass die mehrjährige Haushaltsplanung eine freiwillige Vereinbarung ist, die auf die Verträge drauf gesetzt wird. Wir binden damit auch Rechte des Parlaments. Es ist völlig klar, dass eine solche Vereinbarung nur in Kraft treten kann, wenn das Parlament dem zustimmt. Das Problem ist, der Rat hat im wesentlichen über Zahlen gesprochen und wir reden über das Gesamtpaket. "

Und dieses Gesamtpaket, ist eben nicht nur die reine Haushaltsplanung, sondern es geht dabei auch um ein Mitspracherecht des Parlaments im Gesetzgebungsverfahren.

Ein anderer wichtiger Punkt ist die Reform der Haushaltsordnung, die für 2008 vorgesehen ist. Auch dabei wollen die Abgeordneten ein entscheidendes Wörtchen mitreden.

Deshalb laufen jetzt die Verhandlungen zwischen den drei Institutionen. Bis Ende März treffen sich Vertreter aus Kommission, Rat und Parlament einmal im Monat, um über die Vereinbarung zu diskutieren und möglichst rasch zu einem Ergebnis zu kommen.

Am vergangenen Mittwoch hat die Europäische Kommission den Auftakt gemacht und ihren Vorschlag für die interinstitutionelle Vereinbarung vorgelegt. Grundlage dafür war die Einigung der Mitgliedsstaaten im Dezember. Aber die Reaktion aus dem Parlament war erneut ablehnend. Berichterstatter Reimer Böge:

" Das ist kein ausreichendes Angebot und es kann auch keine ehrliche Verhandlungsgrundlage sein für einen erfolgreichen Abschluss zwischen Rat, Kommission und Parlament. Wir haben jetzt auch die Kommission gewarnt, dass sie nicht einfach die Zahlen als Gott gegeben hinnimmt, sondern wir erwarten, dass sie zunächst einmal eine politische Analyse anfertigt, was bedeutet, das Ratsergebnis heruntergebrochen auf die einzelnen Programme, die sich im Haushalt verstecken. Was bedeutet das für die Forschung oder für die Außenpolitik? "

Dieser starke Widerstand aus den Reihen der Europäischen Abgeordneten brachte den Volksvertreter in den vergangenen Wochen teilweise harte Kritik aus ihren Parteien in den Heimatländern ein. Rolf Berend, CDU-Abgeordneter aus Thüringen, musste diese Erfahrung machen:

" Wenn meine Kollegen aus Berlin sagen, es sei nicht akzeptabel, dass deutsche Europa-Abgeordnete den innerstaatlichen Konsolidierungskurs zu konterkarieren versuchen, indem sie das, was im Dezember mühsam ausgehandelt wurde, nicht unterstützen. Dann muss ich einfach sagen, das ist hier unsere Pflicht, wenn wir mit dem Rat weiter verhandeln wollen. Sonst würden wir dieses Paket eins zu eins durchwinken. Wir wollen aber Verbesserungen. Das können wir nur, wenn wir mit dem Rat verhandeln. Voraussetzung dafür war das Nein, dass wir das so wie im Dezember beschlossen worden ist, nicht akzeptieren. "

Das Parlament will Nachbesserungen in vielen Bereichen. Aber nicht nur das Parlament. Auch Lobby-Gruppen versuchen zurzeit die nationalen Regierungen, aber auch die Abgeordneten zu beeinflussen, um für ihr Anliegen ein paar Euro mehr zu bekommen.

Groß sind die Spielräume dafür nicht. Der Österreichische Bundeskanzler, Wolfgang Schüssel, der zurzeit den EU-Ratsvorsitz inne hat, spricht über "ein paar Milliarden". Aber die möchten am liebsten alle haben. Denn kaum einer ist glücklich mit dem knappen Budget vom Dezember. Der CDU-Abgeordnete Reimer Böge mit einem Beispiel:

" Nehmen wir mal Erasmus .... die Kommission hat ursprünglich die Planung gehabt, dass in Zukunft etwa drei Millionen Studenten in den Austausch hineingenommen werden sollten, im Zuge der Europäisierung des Arbeitsmarktes. In Zukunft werden es nur noch 2,4 Millionen sein. Wenn wir es auf die aktuellen Zahlen beziehen, gehen wir davon aus, dass zurzeit jedes Jahr 170 000 Studenten in diesem Programm drin sind. In Zukunft werden es nur noch 140 000 sein. Das ist der europäische Mehrwert, über den der Rat redet. "

Ähnliche Vorwürfe kommen aus allen Richtungen. Besonders stark will der Rat bei der Bildungs- und Jugendpolitik kürzen. Das Parlament wollte dafür rund 1,1 Milliarden jährlich ausgeben. Die Kommission etwas über 900 Millionen. Im Ratskompromiss sind gerade einmal 520 Millionen übrig geblieben. Und diese Summe müssen sich die Jugendprogramme mit anderen Projekten, zum Beispiel für Verbraucherschutz, teilen.

Solche Beispiele gibt es viele. Die neuen deutschen Bundesländer müssen zum Beispiel mit der Kürzung von rund 30 Prozent ihrer bisherigen Mittel rechnen. Für Thüringen bedeutet das: jährlich 600 Millionen Euro weniger in der Kasse. Der Abgeordnete Rolf Berend rechnet deshalb mit massiven Kürzungen bei allen Projekten, die zurzeit mit europäischen Geldern gefördert werden. Das betrifft den Neubau von Straßen und Gewerbegebieten genauso wie Programme zur Weiterbildung und Umschulung oder Dorferneuerungsprogramme.

Gerade im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik widersprechen sich die Mitgliedsstaaten. Im vergangenen Sommer forderte vor allem der britische Premierminister Tony Blair, die Ausgaben für die Landwirtschaft zu kürzen, weniger Geld in die reinen Subventionen und mehr in die so genannte ländliche Entwicklung zu stecken, also solche Projekte, die umweltfreundlich den ländlichen Raum gestalten. Im Dezember-Kompromiss liest sich das aber wieder ganz anders, sagt Reimer Böge

" Nun stellen wir beispielsweise fest, dass die Zahlen in der ländlichen Entwicklung stärker gekürzt werden als in der übrigen Strukturpolitik. Das heißt für viele westdeutsche Bundesländer, dass die aktuelle Förderung um rund 40 Prozent gekürzt werden müsste. Das steht dann in einem hehren Widerspruch zu den Erklärungen, die man im Rat getätigt hat."

Im Bereich der Außenpolitik ist es ähnlich. Beitrittskandidaten wie Kroatien oder die Türkei werden erhebliche Einschnitte hinnehmen müssen. Sie bekommen zur Unterstützung wesentlich weniger Geld als frühere Kandidaten. Aber gleichzeitig will der Rat die Außenpolitik ausbauen. Reimer Böge rechnet damit, dass dieser Haushaltsbereich - wenn die Zahlen so bleiben - chronisch unterfinanziert ist und schon in wenigen Jahren eine Revision notwendig sein wird.

Die EU-Finanzkommissarin Dalia Grybauskaite sieht für diese politischen Widersprüche vor allem einen Grund:

" Die Verhandlungen über die Finanzielle Vorausschau können nicht unabhängig vom Rest gesehen werden. Sie reflektieren lediglich, was zurzeit in Europa los ist. Wenn die Politik der Mitgliedsstaaten zu wünschen übrig lässt - zum Beispiel was Wettbewerbsfähigkeit angeht - dann kann das Budget nicht darüber hinausgehen. "

Immerhin einige wenige sind mit dem Zahlenwerk aus dem Rat zufrieden. Die alten deutschen Bundesländer müssen nämlich - bleibt es beim Kompromiss von Dezember - nicht so stark den Rotstift ansetzen wie zunächst befürchtet. Wie bisher können diese Gebiete mit rund neun Milliarden Euro aus Brüssel rechnen. Der Europaabgeordnete Markus Pieper aus dem Münsterland freut sich.

" Wir sind auch sehr zufrieden, was die künftige Förderung der Euregios angeht, zum Bespiel an den niederländisch-deutschen Grenzen. In Gronau zum Beispiel wird es statt wie bislang etwa 50 Millionen Euro ein bis zwei Millionen Euro weniger geben. Das ist eine solide Grundlage. "

Aber auch er übt Kritik am Ratspaket:

" So soll es unterschiedliche Spielregeln zur privaten Mitfinanzierung von europäischen Programmen in den neuen und alten Bundesländern geben. Es ist in NRW bisher nicht möglich, ein Infrastrukturprojekt, das durch europäische Gelder gefördert wird, durch private Gelder ko zu finanzieren. Im Osten ist das möglich. Hier fordern wir einheitliche Spielregeln. "

So hat jeder Abgeordnete ein Anliegen für seine Region, jede Lobby eine Forderung für ihre Interessen. Jede Institution einen Machtanspruch. Jetzt gilt es, sie in der interinstitutionellen Vereinbarung zusammenzuführen.

Schon beim letzten Mal - in den Jahren 1999 und 2000 - waren diese Verhandlungen äußerst schwierig und zogen sich über Monate. Allerdings birgt der Widerstand der Parlamentarier auch ein Risiko in sich: Die Zeit läuft ihnen davon. Denn die Kommission braucht erfahrungsgemäß über ein Jahr um den beschlossenen Haushalt in die einzelnen Programme herunterzubrechen, damit die Gelder von den Mitgliedsstaaten abgerufen werden können. Vorher steht also kein Geld zur Verfügung.

Vor allem diejenigen Staaten und Regionen, die auf die EU-Gelder angewiesen sind, bekommen es deshalb jetzt mit der Angst zu tun. Sie befürchten, dass die Hilfe aus Brüssel am 1. Januar 2007 nicht kommen wird, weil die Ausarbeitung der Programme nicht abgeschlossen ist. Das war vor sieben Jahren schon einmal der Fall. Rolf Berend:

" Was 2000 ganz schlecht war, dass wir ein Jahr völlig verlieren in der Abrufung der Mittel. Das war 2000 der Fall, dass es für alle damals 15 Länder ein totes Jahr war, in dem keine Mittel abgerufen werden konnten und die dann ein Jahr später in doppelter Menge zur Verfügung standen und dann die Staaten Schwierigkeiten hatten, die Mittel abzurufen. "

Diese Mittel, das sind zum Beispiel die Europäischen Strukturfonds, die den besonders armen Regionen in Europa helfen sollen. Von diesem Geld wird vor allem der Aufbau von Infrastruktur finanziert. Der Sprecher der polnischen ständigen EU-Vertretung in Brüssel, Zbigniew Gniatkowski, mit einem Beispiel:

" Die U-Bahn in Warschau. Um die weiter auszubauen, brauchen wir EU-Gelder. Ohne dieses Geld wird es sehr, sehr schwierig für uns. Natürlich wird der polnische Staat dieses Projekt kofinanzieren. Aber wir brauchen das Geld der EU als Grundlage. "

Die Polen hoffen deshalb, dass sich Parlament und Rat möglichst bald auf einen Kompromiss einigen werden. Und das wäre auch im Interesse aller anderen Staaten. Denn zurzeit wird in Brüssel nicht nur über Zahlen, sondern auch über Inhalte der europäischen Rahmenprogramme gestritten.

Von diesen Rahmenprogrammen gibt es über 40. Sie kombinieren die politischen Ziele der Union mit den Zahlen aus dem EU-Haushalt und führen zu konkreten Gesetzesvorlagen. Ein Beispiel dafür ist das Forschungsrahmenprogramm. Darin wird genau festgelegt, welche Forschungsvorhaben von der Europäischen Union gefördert werden können und für welchen Bereich wie viel Geld zur Verfügung steht. Die meisten dieser Programme laufen Ende dieses Jahres aus und müssen nun neu ausgestaltet werden - keine leichte Aufgabe, meint Politikwissenschaftler Guillaume Durand:

" Der Kompromiss vom Dezember gibt schon eine gewisse Sicherheit. Davor war es eine absolute Katastrophe und noch immer ist nicht alles geklärt. Denn um die Programme jetzt auszugestalten, gibt es zwei Möglichkeiten: Entweder man nimmt den prozentualen Anteil für einen bestimmten Bereich, ohne zu wissen, wie viel Geld das eigentlich sein sollte. Wie soll man denn damit arbeiten? Oder aber man muss ungefähre Beträge nehmen, die aber noch nicht sicher sind, und dann Veränderungen vornehmen, wenn die endgültigen Zahlen vorlegen. Deshalb kann das Parlament auch nicht ewig an seinem Veto festhalten. "

Das wissen auch die Abgeordneten. Sie suchen deshalb schon jetzt nach Möglichkeiten, ihre Anliegen durchzusetzen, ohne den Kompromiss der Mitgliedsstaaten tatsächlich in Frage zu stellen. Das sei, so der Abgeordnete Rolf Berend, ein ziemliches Geschacher.

" Wenn das Parlament eine Forderung nach mehr Mitteln macht, dann müssen wir das nicht so hart sehen, dass wir 20,30 Milliarden mehr wollen. Deshalb wird es einen Kompromiss geben müssen. Dass zum Beispiel der Solidaritätsfonds, der für Katastrophenfälle zur Verfügung steht, der jährlich mit 1 Milliarde budgetiert wird, nicht im offiziellen Haushalt versteckt wird, sondern als virtuelle Haushaltszeile außerhalb des Haushaltes existiert und nur dann aktiviert wird, wenn es denn große Katastrophen gibt. Das sind rund sieben Milliarden Euro, die maximal zur Verfügung ständen, die aber außerhalb des Haushalts liegen. "

Den gleichen Vorschlag machen die Parlamentarier für den Europäischen Entwicklungsfonds. So könnte die Summe, die der EU insgesamt zur Verfügung steht, erhöht werden, ohne den offiziellen Haushalt tatsächlich aufzustocken.

Elf Forderungen hat der Haushaltsausschuss im Parlament insgesamt aufgestellt. Die Kommission kam den Parlamentariern in ihrem Vorschlag vom vergangenen Mittwoch nur in zwei Punkten entgegen. Weil die Abgeordneten damit nicht zufrieden sind, wollen sie jetzt selbst die Initiative ergreifen, um die Haushaltsverhandlungen voran zu treiben. Reimer Böge:

" Es ist so, dass nach dieser Diskussion im Haushaltsausschuss ich angekündigt habe, dass wir auf dieser Grundlage des Kommissionsvorschlages nicht verhandeln können. Und wenn die Kommission ihre Hausaufgaben nicht gemacht hat, dann sollte das Parlament zeigen, dass wenigstens eine Institution in der Lage ist, seriös zu arbeiten. Deshalb habe ich angekündigt, dass wir zu den Verhandlungen am 21. Februar einen eigenen Text seitens des Parlaments vorlegen werden. Das sind wir den europäischen Bürgern schuldig. "

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