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Der Internationale Strafgerichtshof und der Kompromiss im UN-Sicherheitsrat

Es war ein wirklich zähes Ringen und Feilschen um einen Kompromiss. Die Rede ist vom Internationalen Strafgerichtshof. Die Vereinigten Staaten von Amerika hatten bis zuletzt hoch gepokert; es stand sogar die Drohung im Raum, dass die Amerikaner gegen eine Verlängerung der UN-Friedensmission in Bosnien stimmen würden, wenn die Kompetenzen des Internationalen Strafgerichtshofes nicht deutlich eingegrenzt werden.

Gerhard Irmler, Siegfried Buschschlüter, Rolf Clement | 15.07.2002
    Die Mitglieder des Weltsicherheitsrates haben nun eine Resolution mit der Nummer 1.422 verabschiedet - ein Kompromiss, der unter anderem amerikanischen Soldaten immerhin ein Jahr lang Immunität zusichert.

    Seit dem 1. Juli nimmt der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag Klagen wegen Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord entgegen. Vorbild ist das ebenfalls in Den Haag ansässige UNO-Tribunal zur Aburteilung von Kriegsverbrechen im ehemaligen Jugoslawien. Vor diesem Gericht muss sich derzeit auch der frühere serbische Präsident Slobodan Milosevic verantworten.

    Verbrechen, die vor dem 1. Juli 2002 begangen wurden, darf der Internationale Strafgerichtshof - ICC abgekürzt - nicht verfolgen. So steht es in den sogenannten "Römischen Statuten", die Grundlage für seine Arbeit sind. Telefonisch erreichbar ist das Haager Weltgericht bislang nicht; lediglich per Fax oder brieflich können sich mögliche Kläger an eine Handvoll UNO-Mitarbeiter wenden, die in einem provisorischen Gerichtsgebäude dabei sind, eine Gerichtsverwaltung aufzubauen. Anfang nächsten Jahres sollen die 18 Richter, deren Amtszeit jeweils neun Jahre dauern wird, und der Chefankläger bekannt sein. Doch frühestens mit Beginn des Jahres 2004 ist, wenn überhaupt, mit ersten Ermittlungen zu rechnen.

    Privatpersonen oder Menschenrechtsorganisationen dürfen sich an den Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag ohnehin nicht wenden. Klagerecht haben der UNO-Sicherheitsrat und Staaten, wenn in einem anderen Land Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Völkermord geschehen sind, die dort willentlich nicht verfolgt werden oder objektiv nicht verfolgt werden können.

    Am 15. Juli 1998, also heute vor fünf Jahren, begann in Rom die zweitägige Schlusskonferenz, die zur Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs mit Sitz in Den Haag führte. Die Errichtung des Gerichtshofes war auf der Staatenkonferenz von Rom mit 120 Stimmen bei 7 Gegenstimmen beschlossen worden. Dagegen stimmten unter anderem China, der Irak und Israel, allen voran aber die Vereinigten Staaten von Amerika. Inzwischen haben 139 Länder ihre Unterschrift unter den Gründungsvertrag gesetzt; 76 Staaten haben ihn ratifiziert und damit völkerrechtlich anerkannt.

    Die USA unterschrieben zwar die Römischen Statuten des Internationalen Strafgerichtshofs im Dezember 2000 - ebenso wie später Israel und Russland -, haben aus ihrer Ablehnung und ihrem Widerstand gegen den Strafgerichtshof aber nie einen Hehl gemacht. Und nach wie vor fehlen die Unterschriften wichtiger Staaten wie China, Indien, Pakistan und Indonesien, von Kuba, dem Irak, Libyen, Nordkorea, Ruanda, der Türkei und Weißrussland ganz zu schweigen.

    Die Auseinandersetzungen um die Schaffung einer internationalen Strafgerichtsbarkeit bei Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen sind so alt wie die Idee. Es waren jedoch die Vereinigten Staaten, die mit der Schaffung des Nürnberger Kriegsverbrechertribunals den Präzedenzfall schafften. Daran erinnerte unlängst der Generalsekretär der Vereinten Nationen, Kofi Annan, der die Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs einen "riesigen Schritt auf dem Weg zu einem universellen Recht" nannte:

    Ich bin sicher, dass die Erfahrungen von Nürnberg, von Tokio, von Ruanda und die Erfahrungen mit dem UNO-Kriegsverbrechertribunal für das ehemalige Jugoslawien in Den Haag eine wichtige Rolle gespielt haben. Es braucht diesen Sinn für Geschichte, für historische Zusammenhänge, und eine Vorstellungskraft, die darüber hinausreicht - überall auf der Welt. Die Diskussion über diesen Strafgerichtshof hat sich zweifelsohne an den Erfahrungen der Vergangenheit orientiert

    An Skeptikern, die schon während der Staatenkonferenz von Rom im Juli 1998 erhebliche Zweifel an der Durchsetzungskraft des Haager Strafgerichtshofs geltend machten, fehlte es nicht. Der frühere Bundesjustizminister Edzard Schmidt-Jorzig, der die Verhandlungen in Rom aufmerksam begleitete, hoffte damals bis zuletzt, dass am Ende ein von politischer Einflussnahme unabhängiges Gericht stehen würde:

    Ich will verhindern, dass die Staaten sich aus der Verantwortung davonmachen können, wenn es denn sie selbst mal betrifft. Und deswegen müssen wir den Gerichtshof unabhängig von Vorbehalten oder Zustimmungen der Staaten machen.

    Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht, das aus der Haager Landkriegsordnung, den Genfer Rot-Kreuz-Konventionen und ihren Zusatzprotokollen besteht, sollten künftig nicht mehr straflos missachtet werden können. Dieser Grundgedanke überzeugte auch den früheren Generalstaatsanwalt Israels und Ankläger im Eichmann-Prozess, Gabriel Bach:

    Für mich ist die Hauptidee, dass jeder Mensch, der die Möglichkeit hat, solch fürchterliche Verbrechen zu begehen, wo immer er ist, dass Leute wissen müssen, dass sie dann eines Tages vor Gericht stehen können, vor einem Gericht, wo sie sich verantworten müssen für diese Taten - auch nach mehreren Jahren.

    Um das Gericht schlagkräftig und durchsetzungsfähig zu machen, hatte der ehemalige Bundesjustizminister Schmidt-Jorzig dafür plädiert, die Straftatbestände Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen dem Strafgerichtshof einheitlich zu überantworten:

    Ich glaube, dass es ein sinnvoller Weg ist - wahrscheinlich der einzige, der auch wirklich eine saubere Abgrenzung ermöglicht -, wenn man bestimmte Verbrechensarten einfach einheitlich dem Internationalen Strafgerichtshof überantwortet, also etwa die Verbrechen gegen die Menschlichkeit, die Kriegsverbrechen, den Völkermord, und die dann wirklich aus der nationalen Strafgerichtsbarkeit, wenn es internationale Sachverhalte anbetrifft, herausnimmt.

    Doch daraus wurde nichts. Bis ins letzte Detail listeten die an der Konferenz von Rom beteiligten Regierungen auf, wofür der Internationale Strafgerichtshof zuständig sein sollte und wofür nicht. Somit kann das Gericht das geltende humanitäre Völkerrecht nicht selbst in vollem Umfang anwenden und weiterentwickeln. Auch die Liste der möglichen Straftaten in Bürgerkriegen und internen bewaffneten Auseinandersetzungen wurde verkürzt. Der frühere israelische Generalstaatsanwalt Gabriel Bach kritisiert darüber hinaus:

    Zum Beispiel Terrorakte als solche gelten nicht als Kriegsverbrechen; unter einem politischen Einfluss hat man das herausgenommen. Also, Terroristen können nicht vor Gericht stehen. Aber die Reaktion einer Regierung. Kommandanten oder Soldaten laufen dann Gefahr, dass sie angeklagt werden.

    Anlass zu heftigem Streit gab es auch bei der Frage, wann der Straftatbestand eines Angriffskrieges erfüllt ist. Der Internationale Strafgerichtshof wird darüber nicht befinden können, so lange sich die internationale Staatengemeinschaft nicht auf eine verbindliche Definition geeinigt hat. Außerdem ist umstritten und wird vom Haager Gerichtshof ebenfalls nicht zu klären sein, wann ein militärischer Angriff "hohe Verluste" verursacht hat, die billigend in Kauf genommen wurden. Für die weltweit operierende Militärmacht USA ist auch dies ein wichtiger und für sie unter Umständen wunder Punkt.

    Eine heftige internationale Auseinandersetzung und Schlagzeilen in der Weltpresse provozierte jedoch einzig und allein die Weigerung der Vereinigten Staaten, ihre Kampftruppen und ihr militärisches Personal einer anderen Gerichtsbarkeit zu unterstellen als der ihren:

    Dass man als Staat oder auch nur in Teilen seines Staates, etwa für Truppenkontingente, die Strafbarkeit abgibt an eine andere, nicht staatliche Einrichtung, ist für jeden klassischen Staat ein Angriff auf seine Souveränität. Und über diesen Schatten zu springen, ist für die Staaten, für die verschiedensten Staaten unheimlich schwierig.

    Über diesen Schatten zu springen, wie Edzard Schmidt-Jorzig es 1998 formulierte, wollten die Amerikaner nicht - bis heute. Die jüngste Auseinandersetzung über die geforderte Immunität für US-Armeeangehörige ist also weder neu noch überraschend; zumindest den Vorwurf der Täuschung kann man der US-Regierung deshalb nicht machen.

    Zwar konnten sich die USA im UNO-Sicherheitsrat mit der Forderung nach einer zeitlich unbefristeten und generellen Straffreiheit für ihre Truppen im Rahmen von UNO-Einsätzen nicht durchsetzen, doch der jetzt gefundene Kompromiss hinterlässt nicht nur in Europa, wo man sich für den Internationalen Strafgerichtshof besonders einsetzt, einen schalen Nachgeschmack. Durch die Tatsache, dass die USA eine auf ein Jahr befristete Straffreiheit durchsetzen könnten, indem sie mit dem Rückzug aus sämtlichen UNO-Missionen drohten, sehen Juristen und Politiker in aller Welt das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit in Gefahr. Die Kritik an den Vereinigten Staaten war immens, dass ausgerechnet sie dieses wichtige Institut verhindern oder wenigstens blockieren wollten. Und es war nicht nur die Sorge um die eigenen Soldaten, warum die Politiker in Washington hart blieben. Siegfried Buschschlüter zu den amerikanischen Beweggründen: Henry Kissinger, so sagte ein amerikanischer Menschenrechtsaktivist vor einem Jahr, müsse sich in Zukunft zweimal überlegen, ob er ins Ausland reise. Und der Menschenrechtler sagte das mit Genugtuung. Was war geschehen? Kissinger hatte eine Londonreise geplant. Davon hatte der spanische Richter Garzón erfahren und das Londoner Büro von Interpol um Bestätigung gebeten. Garzón wollte Kissinger als Zeuge in seiner Klage gegen Augusto Pinochet vernehmen. Ein französischer Richter schloss sich dem Ansinnen seines spanischen Kollegen prompt an, obwohl weder Frankreich noch Spanien je ihr Interesse an einer strafrechtlichen Verfolgung des ehemaligen US-Außenministers bekundet hatten. Henry Kissingers unheimliche Begegnung mit europäischen Richtern dieser Art ist im Weißen Haus unvergessen. Vom Internationalen Strafgerichtshof droht ihm kein Ungemach, denn er darf nicht rückwirkend tätig werden. Doch setze man an die Stelle von Henry Kissinger Collin Powell oder Condolisa Rice, und die Sache sieht gleich anders aus. Powell und Rice als Kriegsverbrecher angeklagt: Höchst unwahrscheinlich. Doch der Haager Strafgerichtshof will ja auch über Akte der Aggression entscheiden. Und was ist, wenn der Ankläger meint, die amerikanische Irakinvasion - wann immer sie erfolgt - sei so ein Aggressionsakt, und verantwortlich seien der US-Außenminister und die nationale Sicherheitsberaterin? Undenkbar? Nicht für das Weiße Haus. Da erinnert man an einen ähnlichen Vorgang, als im Sommer 1999 eine Gruppe europäischer und kanadischer Rechtsprofessoren der Anklägerin des Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien, Louise Arbour, eine Beschwerde vorlegte, die prompt von Amnesty International unterstützt wurde. Sie besagte, dass während der NATO-Luftangriffe im Kosovo Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen worden seien. Es ging konkret um den Einsatz panzerbrechender Geschosse mit angereichertem Uran. Arbour ordnete eine Untersuchung an. Ihre Nachfolgerin Carla Del Ponte lehnte es schließlich ab, NATO-Vertreter anzuklagen, weil es nicht möglich sei, die Verantwortung einzelner Personen zu klären.

    Mit anderen Worten: Wäre das möglich gewesen, hätten amerikanische Militärs oder Politiker mit einer Anklage rechnen müssen - Beispiele für die wahren Gründe, warum Washington nichts vom Internationalen Strafgerichtshof hält, einer Instanz, die, so Ari Fleischer, Sprecher des Weißen Hauses, sich außerhalb der Reichweite Amerikas befindet, jenseits amerikanischer Gesetze, und amerikanische Staatsbürger - Militärs wie Zivilisten - willkürlichen Rechtsmaßstäben unterwerfen könnte. Oder, wie es Amerikas UN-Botschafter John Negroponte formulierte:

    Wir können nicht hinnehmen, dass ein Internationaler Gerichtshof, dessen Zuständigkeit wir nicht anerkennen, über unsere Entscheidungen zu Gericht sitzt.

    Trotz der Einigung: Noch ist der Internationale Strafgerichtshof ein eher zahnloser Tiger. Erst im September soll ein erster Haushalt des Gerichtes verabschiedet werden, und gar erst im kommenden Jahr werden die Richter gewählt. Welche Richtlinien bis dahin für Soldaten in Friedenseinsätzen gelten und was sich ändert, wenn der Internationale Strafgerichtshof seine Arbeit aufgenommen hat, schildert Rolf Clement:

    Gegenwärtig wird der Rechtsstatus der Bundeswehrsoldaten im Ausland durch spezielle Abkommen geregelt. In Bosnien und im Kosovo geschieht dies durch ein sogenanntes 'Technisches Abkommen', das die NATO mit dem örtlichen Behörden abgeschlossen hat. Die damalige britische Führung der Internationalen Schutztruppe für Afghanistan hat im Januar mit der afghanischen Übergangsregierung auch ein solches Abkommen geschlossen. Inhaltlich sind diese Abkommen identisch.

    Danach kann bei Straftaten und Disziplinarvergehen der Soldaten und der zivilen Mitarbeiter bei SFOR, KFOR und ISAF ausschließlich die Gerichtsbarkeit des Entsendestaates eingreifen. Das Personal darf nur mit Zustimmung des Entsendestaates an ein internationales Gericht, an eine andere Instanz oder an einen anderen Staat überstellt werden.

    Nun wurden diese Abkommen vor dem Inkrafttreten des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes beschlossen. Seit dem 1. Juli gilt dieses Statut. Am 30. Juni trat das Völkerstrafgesetzbuch in Deutschland in Kraft, das vorsieht, dass die Straftaten, für die der Strafgerichtshof zuständig sein kann, vor deutschen Gerichten verhandelt werden können. Damit sind die Straftatbestände, die der Strafgerichtshof verhandeln kann, in deutsches Recht transferiert worden. Das bedeutet, dass Verfahren gegen deutsche Soldaten vor dem Internationalen Strafgerichtshof de facto nicht möglich sind. Dieser wird erst tätig, wenn die nationale Gerichtsbarkeit bestimmte Straftaten nicht verfolgt. Die in den Missionen zusammenarbeitenden Staaten - Deutschland allemal - haben erklärt, dass sie die Soldaten vor eigene Gerichte stellen wollen.

    Mit Übernahme bei der ISAF-Führung durch die Türkei wurde das Abkommen mit der afghanischen Regierung verlängert. Damit wurde das Statut des Internationalen Strafgerichtshofes nicht unterlaufen, weil es genau diese Möglichkeit einer nationalen Zuständigkeit vorsieht. Die Unterzeichner des Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes haben sich verpflichtet, die in dem Statut strafbewährten Strafen selbst zu verfolgen oder die Täter zu überstellen. Insofern, so betont das Verteidigungsministerium, gibt es keine Immunität der deutschen Soldaten, aber nach der Rechtslage können sie dem Internationalen Strafgerichtshof nicht überstellt werden. Wesentlich ist in diesem Zusammenhang der Artikel 98 des Statuts:

    Erstens: Der Gerichtshof darf keine Anfrage nach Überstellung oder Rechtshilfe stellen, die vom ersuchten Staat verlangen würde - in Bezug auf die Staatenimmunität oder die diplomatische Immunität einer Person oder des Eigentums eines Drittstaates - entgegen seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen zu handeln, sofern der Gerichtshof nicht zuvor die Zusammenarbeit des Drittstaates im Hinblick auf den Verzicht der Immunität erreichen kann. Zweitens: Der Gerichtshof darf kein Überstellungsersuchen stellen, das vom ersuchten Staat verlangen würde, entgegen seinen Verpflichtungen aus völkerrechtlichen Übereinkünften zu handeln, denen zufolge die Überstellung eines Angehörigen des Entsendestaates an den Gerichtshof der Zustimmung dieses Staates bedarf, sofern der Gerichtshof nicht zuvor die Zusammenarbeit des Entsendestaates im Hinblick auf die Zustimmung zur Überstellung erreichen kann.

    Damit sind die Regelungen, die bei Friedensmissionen völkerrechtlich verbindlich getroffen sind, erfasst. Angehörige dieser Staaten dürfen nicht an den Gerichtshof überstellt werden, solange diese Abkommen dies unterbinden und der Entsendestaat nicht zustimmt, was der Regelfall sein wird.

    Für die USA, aber auch für Russland, Indien, China und Israel, die das Statut ebenfalls nicht unterzeichnet haben und die in der Auseinandersetzung der letzten Woche stillschweigend hinter der Position der USA standen, ist diese Lage etwas anders. Sie unterliegen nicht dem Statut des Internationalen Gerichtshofes. Damit gelten für sie diese Bestimmungen zunächst einmal nicht. Sie sehen nun die Gefahr, dass sie damit sofort überstellt werden könnten. Deshalb haben vor allem die USA darauf gedrängt, durch eine entsprechende Formulierung im Mandat von der UNO so gestellt zu werden, wie die Mitgliedsstaaten.

    Der Sicherheitsrat der UNO hat bei der Erfüllung dieses Wunsches eine Bestimmung des Statuts für den Gerichtshof angewandt, der für solche Fälle eingefügt worden ist. Dieser Artikel 16 lautet:

    Richtet der Sicherheitsrat in einer nach Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen angenommenen Resolution ein entsprechendes Ersuchen an den Gerichtshof, so dürfen für einen Zeitraum von zwölf Monaten keine Ermittlungen und keine Strafverfolgung aufgrund dieses Statuts eingeleitet oder fortgeführt werden. Das Ersuchen kann vom Sicherheitsrat unter den selben Bedingungen erneuert werden.

    Die Friedensmissionen stehen in der Regel unter dem Kapitel VII der UNO-Charta. In ihrer am vergangenen Freitag gebilligten Resolution hat der Sicherheitsrat ausdrücklich auf dieses Kapitel Bezug genommen. Die militärischen Aktionen der letzten zehn Jahre haben die gesamte Bandbreite der Möglichkeiten militärischen Wirkens umfasst. Das hat der NATO, aber auch den USA unter anderem den Vorwurf der Aggression eingehandelt. Dies gehört zum Katalog der Taten, die vom Internationalen Strafgerichtshof verhandelt werden können. Die USA wollten nun verhindern, dass die politischen Planer und Entscheider, wie auch die durchführenden Soldaten deswegen vor ein internationales Gericht gestellt werden können, denn ein Teil dieser Einsätze war völkerrechtlich umstritten. So wird in der Resolution vom Freitag festgestellt, dass...

    ...sollte ein Vorfall durch Handlungen oder Unterlassungen im Zusammenhang mit dem von den Vereinten Nationen eingesetzten oder genehmigten Einsätzen aktive oder ehemalige Verantwortliche sowie aktives und ehemaliges Personal eines teilnehmenden Staates betreffen, der nicht Vertragspartner des Statutes von Rom ist, während eines Zeitraums von zwölf Monaten mit Beginn am 1. Juli 2002 weder eine Untersuchung noch eine Strafverfolgung einleitet, es sei denn, der Sicherheitsrat entscheidet anders.

    Damit hat der Sicherheitsrat das Entscheidungsrecht über die Einleitung eines Verfahrens gegen diese Personengruppe, was aber gegen die USA, Russland und China wegen des Veto-Rechts dieser Staaten praktisch nicht zugunsten eines Verfahrens genutzt werden kann. Der Sicherheitsrat hat jetzt schon festgestellt, dass er diese Position so lange wie erforderlich erneuern wird. Damit ist diese Frage - übrigens im Einvernehmen mit den Regeln des Statut des Gerichtshofes - zunächst geregelt.

    Eines bleibt aber festzuhalten: Die USA, und mit ihnen Russland, China, Indien und andere Nichtunterzeichner des Gerichtshof-Statuts haben nun den selben Status, den alle anderen durch das Statut und die entsprechenden Abkommen bei jeder Mission auch haben.