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StartseiteHintergrundDie offene Hand15.05.2008

Die offene Hand

Vom Kampf gegen die Korruption am Beispiel Perus

Langwierige Verfahren mit einem Geldschein verkürzen, inkompetente und faule Bürokraten, die durch Beziehungen schneller reagieren - das sind nur zwei Beispiele, wie Korruption den Alltag vieler Menschen weltweit bestimmt. Am stärksten ausgeprägt ist Korruption in armen, unterentwickelten und autoritär regierten Ländern ohne unabhängige Kontrollinstanzen. In Peru ist die Bevölkerung aber oft nicht mehr bereit, die alten Strukturen zu akzeptieren.

Von Thomas Kruchem

Im peruanischen Alltag halten Beamte immer noch gerne die Hand auf.  (Stock.XCHNG / Ifel Barrenechea)
Im peruanischen Alltag halten Beamte immer noch gerne die Hand auf. (Stock.XCHNG / Ifel Barrenechea)
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Calca, ein verschlafenes Städtchen nahe der alten Inka-Hauptstadt Cusco in den Anden Perus. Lehmbauten, gedeckt mit rot gebrannten Ziegeln; ein im Kolonialstil gebautes Rathaus an der "Plaza de Armas"; ein Cafe, in dem Wirtin Ana Maria Suarez dem deutschen Besucher "Mate de coca" serviert, Coca-Tee, um die Kopfschmerzen auf fast 4000 Meter Höhe zu vertreiben.

Mauro Escalante, ein Automechaniker, berichtet derweil über die Probleme Calcas. Korruption sei da vor allem; Korruption in der Stadtverwaltung; und deren Inbegriff sei eine unauffällige graue Substanz: Zement. Sagt's, nimmt den Besucher bei der Hand und führt ihn zu einem 200 Meter langen Betonungetüm am Rande der Stadt.

"Hier hat die Kreisverwaltung vor einigen Jahren ein Stadion gebaut - für drei Millionen Soles. 21.000 Sack Zement brauchten sie dafür, deren Lieferung der Bürgermeister an sich öffentlich hätte ausschreiben müssen. Das ist vorgeschrieben, wenn der Auftragswert 160.000 Soles überschreitet. Der Bürgermeister jedoch splittete den Auftrag in viele kleine Bestellungen und kaufte sämtlichen Zement bei einem mit ihm befreundeten Lieferanten - für offiziell 22,28 Soles pro Sack. Kurz darauf ging einer von uns zur selben Firma und fragte nach dem Preis für tausend Sack Zement für ein Privathaus. Ohne dass unser Mann auch nur eine Sekunde feilschte, nannte man ihm einen Preis von 21 Soles pro Sack."

"Wir", sagt Mauro Escalante, "das sind die Mitglieder des 'comites de vigilancia' von Calca; eines Bürgerkomitees, das Stadtverwaltung und Stadtrat überwacht. Neue Gesetze ermächtigten das Komitee ausdrücklich in die Buchhaltung der Stadt Einblick zu nehmen. Eine Buchhaltung, die auffällig hohe Ausgaben für Bauten ausweist. "Kein Wunder", sagt Mauro, beim Zementkauf bekomme der Bürgermeister zehn Prozent Provision vom Händler; das sei Standardtarif.

Kein Wunder auch, meint Mauro, dass einige Kommunen der Gegend, die über Bergbaueinnahmen verfügen, atemberaubende Bauten in die Landschaft setzen: luxuriöse Rathäuser mit computergesteuerten Klimaanlagen, beheizte Hallenbäder - derweil der normale Bürger vergebens auf Trinkwasserversorgung und Kanalisation warte.

Manche Bewohner Calcas haben deshalb und wegen der hier verbreiteten Arbeitslosigkeit Calca verlassen. Sie sind nach Lima gegangen und dort gestrandet im Armenviertel El Agostino - gelegen an einer Kloake namens Rimac und steilen grauen Felshängen. Auch in El Agostino haben die Armen Perus keinen Strom und stehen für Wasser Schlange an Tanks der Wasserwerke - derweil Kinder wie Jugendliche Kaugummi verkaufen, buntes Wassereis und Drogen.

Pablo Tomas Guzman, 16 Jahre alt, ist dem Sog der überall hier verbreiteten Drogen vorläufig entronnen. Er hat Zuflucht gefunden in einem Zentrum der katholischen Kirche, dass Jugendlichen die Chance bietet, mit solider Arbeit ihren Lebensunterhalt zu verdienen; sie stellen Besen her und unterhalten einen Kammerjägerbetrieb. - Wenn Pablo an die Behörden, an - insbesondere - die Polizei denkt, dann kommt ihm - wie Mauro Escalante in Calca - vor allem eins in den Sinn: Korruption.

"Einmal klauten ein Freund und ich einem anderen Jugendlichen eine Mütze und wurden daraufhin von zwei Polizisten geschnappt. Wir hätten nicht nur seine Mütze geraubt, sagte dann der Beklaute, sondern auch seinen Ausweis, seine Sportschuhe und 200 Soles. "Dafür bringt euch der Staatsanwalt ins Gefängnis", sagten die Polizisten. Zahlt lieber uns ein Bußgeld; dann vergessen wir die Sache." - Ein anderes Mal jubelten sie einem Freund von mir Marihuana unter und steckten ihn in eine enge Arrestzelle, in die sie immer wieder kaltes Wasser schütteten. - Zwei, drei Tage hältst Du so etwas aus; dann zahlst du freiwillig Schmiergeld."

Korruption - die Ausnutzung einer öffentlichen Position zu privaten Zwecken. Man unterscheidet zwischen so genannter kleiner Korruption im Alltag und großer in den Schlüsselstellen des Staatsapparates.

Kleine Korruption betrifft den Bürger direkt. In Peru, zum Beispiel, genießt der Bürger zwar theoretisch den Schutz guter Gesetze und Verwaltungsvorschriften; tatsächlich jedoch sieht er sich mit extrem komplizierten und langwierigen Verfahren konfrontiert, ein für ihn notwendiges Papier zu erlangen; mit inkompetenten und faulen Bürokraten; mit tyrannisch agierenden Polizisten, die ihn für kleinste Vergehen ins Gefängnis werfen, wo ihn die Richter bisweilen vergessen. Lauter gordische Knoten, die der Bürger nur mit guten Beziehungen oder einem Geldschein geeigneter Größe durchschneiden kann.

Große Korruption ist die von den obersten Instanzen eines Staatsapparates systematisch angelegte Korruption - als deren Produkt sich Seilschaften netzartig verbreiten und praktisch alle staatlichen Dienstleistungen nur noch auf der Basis von Schmiergeldern funktionieren. Öffentliche Ämter in Parlament, Exekutive und Rechtswesen sind nur mehr Pfründe; ihre Ausübung dient nicht mehr dem Bürger, sondern privaten Gewinninteressen.

Große Korruption gibt es, mehr oder weniger ausgeprägt, weltweit; sie trat in Deutschland etwa in den Parteispendenskandalen der 80er und 90er Jahre zutage. Am stärksten ausgeprägt jedoch ist große Korruption in armen, unterentwickelten und autoritär regierten Ländern ohne unabhängige Kontrollinstanzen. Manche autokratisch regierte Länder werden von ihren Staatschefs geradezu ausgeplündert: Zaires Präsident Mobutu und sein nigerianischer Kollege Sani Abacha, zum Beispiel, veruntreuten bis 1997 je fünf Milliarden Dollar.

In Ländern mit einer langen Tradition großer Korruption sehen viele Bürger darin, wenn auch achselzuckend, einen Teil ihrer Kultur: Geschäfte regeln traditionell Minister und Unternehmer beim Abendessen; der Diebstahl öffentlicher Gelder gilt als Kavaliersdelikt; auf öffentliche Leistungen glaubt die lange unterdrückte Bevölkerung keinen Anspruch zu haben, sondern sieht darin eine Gnade des zuständigen Bürokraten, mit dem man sich gut zu stellen, den man also zu schmieren hat.

Ein typisches Beispiel großer Korruption verkörpert Peru unter Alberto Fujimori, der das Land zwischen 1990 und 2000 regierte. Fujimori gewann zwar, um den Preis schwerster Menschenrechtsverletzungen, den Krieg gegen die Terrororganisation "Leuchtender Pfad" und brachte mittels energischer Liberalisierung die zuvor dahin vegetierende Wirtschaft auf Trab; zugleich jedoch erreichte die Korruption in Peru bis dahin unbekannte Ausmaße.

Hohe Beamte und Verwandte des Präsidenten verdienten gewaltige Summen an der Privatisierung des bis dahin staatlichen Bergbaus und bei der Umschuldung der Auslandsverbindlichkeiten; ein heute im Gefängnis sitzender Wirtschaftsminister importierte, mit gutem Gewinn, schrottreife Traktoren aus China; Militärs sahnten bei Rüstungskäufen ab. Den Schaden für den peruanischen Staat beziffern Experten auf mehrere Milliarden Dollar.

Ein besonders drastisches Beispiel gewissenlosen Machtmissbrauchs verkörperte Geheimdienstchef Vladimiro Montesinos. Der zuvor in Drogenhandel und Putschversuche verwickelte Vertraute Fujimoris verfügte über ein Geheimbudget, mit dem er Parlamentariern, hohen Beamten und Unternehmern ein zweites Einkommen finanzierte - gegen allerlei Gefälligkeiten, versteht sich. Anfang 2000, Fujimori regierte noch, flog Montesinos' Korruptionsfonds auf. "Der Mann kontrollierte alles, nur nicht sein Privatleben", sagt Ronald Gamarra, der - nach dem Ende des Fujimori-Regimes im November 2000 - als Sonderstaatsanwalt gegen Montesinos ermittelte.

Die wichtigste Kronzeugin damals hieß Mathilde Pinchipinchi. Sie war Geliebte und Vertraute Vladimiro Montesinos' und schickte, als er sie schließlich abservierte, eine Video-Kassette an eine Fernsehstation. Auf der Kassette hatte Montesinos aufgenommen, wie er einem eben gewählten Abgeordneten, der nach der Wahl die Partei gewechselt hatte, einen Packen Geldscheine übergab.

30, 40 weitere Videos mit ähnlich verfänglichen Aufnahmen stellte die Polizei sicher. Montesinos floh außer Landes, wurde jedoch nach dem Rücktritt seines Chefs Fujimori Ende 2000 ausgeliefert und wegen zahlreicher Verbrechen zu 20 Jahren Haft verurteilt. Kürzlich wurde auch Fujimori von Chile an Peru ausgeliefert und muss sich nun vor Gericht verantworten.

Eine von vielen Erblasten aus der Regierungszeit Montesinos' und Fujimoris ist die, in vielfältiger Hinsicht, schmutzige Privatisierung im Bergbau Perus - die Privatisierung, zum Beispiel, der staatlichen Verhüttungsanlage für Blei, Kupfer und Zink im Andenstädtchen La Oroya 1997. Der Käufer, die US-Firma "Doe Run", verpflichtete sich damals, den Giftausstoß der Hütte, die 60.000 Menschen stark mit Schwermetallen belastet, bis Ende 2006 drastisch zurück zu fahren.

Genau das aber tat und tut die US-Firma bis heute nicht. Stattdessen betreibt sie Korruption per Erpressung. Als das Bergbauministerium immer dringlicher die zugesagten Umweltschutzinvestitionen anmahnte, drohte das Unternehmen mit der Schließung der Anlage; es trieb die um ihre Jobs bangende Belegschaft zu Demonstrationen auf die Straße. Und wie erwartet knickte das Ministerium ein. Ende 2006 gewährte es eine Fristverlängerung - zunächst bis 2010.

Die durch Korruption weltweit verursachten Schäden sind, sagen Experten, gar nicht hoch genug einzuschätzen: Allein in Afrika verschwinden pro Jahr 200 Milliarden Dollar öffentlicher Gelder in dunklen Kanälen; Afrikas politische Eliten sollen bis zu 800 Milliarden Dollar auf ausländischen Konten geparkt haben.

Davon abgesehen verliert ein öffentlicher Dienst, in dem jeder nur an seine Privateinnahmen denkt, stark an Effizienz; das Wirtschaftswachstum wird, wenn Unternehmen hohe Korruptionskosten zu tragen haben, gebremst; ausländische Investoren bleiben aus; auch die Folgen für Moral und Leistungsmotivation der Jugend sind desaströs.

Am meisten jedoch leiden unter Korruption die Ärmsten der Gesellschaft - Alte, Kranke, Arbeitslose; all jene, die kein Schmiergeld bezahlen können. Diese Ärmsten werden selbst bei Lebensgefahr im Krankenhaus nicht ordentlich behandelt; ihren Kindern wird oft widerrechtlich der Schulbesuch vorenthalten; sie schmoren wegen kleinster Vergehen bisweilen jahrelang im Gefängnis; in ihren Wohnvierteln werden weder Strom- noch Wasserleitungen verlegt.

Vor allem im Interesse dieser Armen gilt der Kampf gegen Korruption heute als eine der wichtigsten Aufgaben nationaler wie internationaler Politik und der Entwicklungshilfe. Dieser weltumspannende Kampf begann, sagen Experten, mit der Empörung der amerikanischen Zivilgesellschaft über "Watergate" und andere Praktiken des US-Präsidenten Nixon in den 70er Jahren. Es folgte mit dem "Foreign Corrupt Practices Act" von 1977 das weltweit erste Antikorruptions-Gesetz, das über die Grenzen eines Landes hinaus reichte.

In den seitdem vergangenen drei Jahrzehnten durchdrang die Globalisierung auch abgelegene Weltgegenden mit demokratischen Prinzipien und Information. In fast allen Ländern wuchsen korruptionskritische Zivilgesellschaften mit internationalen Verbindungen heran; 1994 gründeten ehemalige Mitarbeiter von Weltbank und "Internationalem Währungsfonds", IWF, die Organisation "Transparency International", auf deren Rangliste seitdem korrupte Staaten am Pranger stehen.

Inzwischen koppeln Entwicklungshilfe-Geber wie der "Internationale Währungsfonds und die Weltbank Kredite an transparenten Umgang mit dem geliehenen Geld; bisweilen kommt es zum Eklat. So strich 2003 Dänemark dem korruptionsverseuchten afrikanischen Malawi sämtliche Hilfe; ähnlich verfuhr der IWF mit Angola, wo zwischen 1997 und 2001 fünf Milliarden Dollar in den Taschen der Mächtigen verschwunden waren.

Von solchen Sanktionen in Extremfällen abgesehen, versuchen viele Träger der Entwicklungszusammenarbeit mit konstruktiven Maßnahmen die Sümpfe der Korruption auszutrocknen: Sie helfen Regierungen, Verwaltungsprozeduren möglichst transparent zu gestalten und unabhängige Kontrollorgane einzuführen; sie schulen Mitarbeiter von Rechnungshöfen, Ombudsleuten und Justizbehörden; desgleichen Mitarbeiter von Medien und zivilgesellschaftlichen Organisationen, die ihrerseits die nationale Öffentlichkeit informieren und sensibilisieren.

In Peru ist die Öffentlichkeit seit den Enthüllungen über Fujimori und seine Komplizen hoch sensibilisiert für das Problem der Korruption. Große Teile der Zivilgesellschaft haben sich ihrer Bekämpfung verschrieben. Unter den Präsidenten Paniagua und Toledo gab es denn auch einen wahren Frühling der Korruptionsbekämpfung. Antikorruptionstribunale unter als integer geltenden Richtern wurden eingerichtet und hunderte Täter strafrechtlich verfolgt. Ein Transparenzgesetz wurde erlassen, das alle Behörden verpflichtet, ihre Tätigkeit und ihre Finanzen im Internet ausführlich darzustellen.

Ein wichtiger Akteur bei der Durchsetzung solcher Forderungen ist der peruanische Rechnungshof, der unter Fujimori ein Schattendasein fristete. Heute sieht sich der Rechnungshof tatsächlich weitgehend unabhängig; er überwacht mit seinen 1100 gut qualifizierten Mitarbeitern auch Armee und Geheimdienst; Rechnungshof-Mitarbeiter halten Vorträge an Schulen, um so ein korruptionskritisches soziales Klima zu fördern.

"Um gut kontrollieren zu können, brauchen wir allerdings gutes Werkzeug", sagt Rechnungshof-Mitarbeiter Fernando Cadillo und freut sich über den raschen Einzug des so genannten "E-government" in Perus Amtsstuben. Statt geduldiges Papier beschreibender Beamter bestimmt immer häufiger der Computer mit standardisierten und nur schwer manipulierbaren Vorgängen den Verwaltungsablauf.

"Ein gutes Beispiel sind die Passbehörden. Pässe, Ausweise, Führerscheine und so weiter wurden bis vor kurzem manuell ausgestellt und gegen ein Schmiergeld konnte jedermann, zum Beispiel, seinen Namen oder seinen Personenstand ändern lassen. Das geht heute nicht mehr, weil die entsprechenden Verwaltungsprozesse komplett automatisiert wurden. Der Beamte kann nur noch legale und nach Tarif bezahlte Änderungen eintragen. Sein Computer ist auch direkt mit dem einer Bank vernetzt."

Auch die Manipulation von Materialkäufen und Ausschreibungen wird immer schwieriger, sagt Cadillo. Eine neu eingeführte Software erfasst alle staatlichen Käufe und gleicht die Preise miteinander ab. Auffälliges wird sofort sichtbar; die Rechnungsprüfer können gezielt nachhaken.

Dies hat sich auch nicht geändert, als 2006 mit Alan Garcia ein Politiker Präsident wurde, der während seiner ersten Amtszeit in den 80er Jahren in zahlreiche Korruptionsaffären verwickelt war. Im Frühjahr 2007 erzwang der Rechnungshof den Rücktritt von Garcias gerade ernannter Innenministerin. Sie hatte 800 Fahrzeuge beschafft, ohne eine Ausschreibung zu veranstalten.

Der Kampf gegen Korruption bleibt - in Peru wie anderswo - ein Bohren dicker Bretter; in der großen Politik ebenso wie in Limas Armenviertel El Agostino, wo sich eine von der lokalen katholischen Kirche unterstützte "Arbeitsgruppe für Demokratie und Bürgerbeteiligung" diesem Kampf widmet. Vor den letzten Kommunalwahlen schloss die Gruppe Verträge mit den Kandidaten, die der Zivilgesellschaft ein starkes Mitspracherecht bei kommunaler Planung und Finanzentscheidungen einräumen.

Verträge, die heute umgesetzt werden. Mitglieder der Arbeitsgruppe sitzen, zum Beispiel, an runden Tischen zur Verbesserung von Schulwesen und Tuberkulosebehandlung, zu Verbrechensbekämpfung und Polizeireform. Immerhin 20 Prozent des kommunalen Haushalts können nur mit ausdrücklicher Zustimmung eines gewählten Bürgerkomitees ausgegeben werden.
"Korruption gibt es auch in der Küche", sagt Maria Franco Rodrigues, Leiterin des Mütterclubs von El Agostino und der von diesem betriebenen Armenküchen. "Für eine gute Mahlzeit", sagt Maria und rührt in einen riesigen Topf Nudeln, Fleisch und Gemüse, während daneben Sardinenpfannkuchen brutzeln; "für eine Mahlzeit wie diese brauche ich ordentliche Zutaten - und nicht verdorbene, wie sie Mitarbeiter des staatlichen Speisungsprogramm PRONA möglicherweise unter der Hand erwerben."

Im Andenstädtchen Calca sind derweil Mauro Escalante und sein Bürgerkomitee entschlossen, den jüngst abgewählten Bürgermeister wegen seiner krummen Zementgeschäfte und anderer Missetaten vor Gericht zu bringen. "Alle möglichen Leute werfen uns Knüppel zwischen die Beine", sagt Mauro. Kürzlich jedoch erhielt er Schützenhilfe von ganz unerwarteter Seite.

"Sieben Gemeinderäte, die vorher nichts mit uns zu tun haben wollten, lieferten uns jede Menge Belastungsmaterial gegen den früheren Bürgermeister - Material, das insgesamt zwölf strafrechtlich relevante Vergehen dokumentiert, wegen derer wir im Juni 2006 Anzeige erstatteten. Auf diese Anzeige jedoch haben die Behörden bis heute nicht reagiert."

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