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StartseiteHintergrundEine Chance für beide Seiten07.12.2007

Eine Chance für beide Seiten

Die neue Afrika-Strategie der EU

Während des Kalten Krieges war Afrika Spielball zwischen West und Ost, Entwicklungshilfe wurde nach politischem Gusto verteilt. Das soll nun anders werden, die globalen Herausforderungen wie fairer Welthandel und Klimaschutz verlangen gemeinsames Handeln. Die EU will auf die afrikanischen Staaten zugehen.

Von Jule Reimer und Doris Simon

Bundeskanzlerin Angela Merkel begrüßt in Heiligendamm den südafrikanischen Präsidenten Thabo Mbeki, der als Gast am G8-Gipfel teilnahm. (AP)
Bundeskanzlerin Angela Merkel begrüßt in Heiligendamm den südafrikanischen Präsidenten Thabo Mbeki, der als Gast am G8-Gipfel teilnahm. (AP)
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Afrika und Europa haben eine jahrhundertealte Beziehung. Doch heute reduziert sich in der öffentlichen Wahrnehmung das gegenseitige Interesse häufig auf den Holzschnitt: Europa gibt, Afrika nimmt. Dabei war es über Jahrhunderte hinweg genau andersherum: Die Europäer beuteten Afrikas Ressourcen und seine Menschen aus. Später, während des Kalten Krieges wurde Afrika zudem zum Spielball zwischen West und Ost, Entwicklungshilfe wurde nach politischem Gusto verteilt.

Das Lomé-Abkommen von 1976 war ein erster Schritt der Europäer dahin, Afrika nicht nur die Rolle des Entwicklungshilfeempfängers zuzuschreiben: Die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und 44 Länder aus Afrika, der Karibik und dem Pazifik beschlossen die erste Wirtschaftspartnerschaft zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Erleichterungen im Handel mit der EWG sollten die Wirtschaft der AKP-Länder ankurbeln.

Das Abkommen galt zu seiner Zeit als fortschrittlich. Aber sein Ziel erreichte es nicht: Lomé brachte die Wirtschaft in Afrika und anderen AKP-Staaten nicht wirklich in Schwung, daran änderten auch die Folgeabkommen nichts. Zugleich ließ das strategische Interesse an Afrika mit dem Ende des Kalten Krieges deutlich nach. Europa begann sich für andere Regionen zu interessieren, vor allem für das aufstrebende Asien.

Doch seit dem Anschlag vom 11. September 2001 und aufgrund der afrikanischen Flüchtlinge, die nach Europa drängen, nehmen die Europäer Afrika wieder wahr - und zwar anders. Das ist den Afrikanern längst bewusst. Thomas Yayi Boni, der Präsident des westafrikanischen Benin, gilt als Reformer:

"Wir sind an einem Scheideweg angekommen. Wir erinnern uns unserer Geschichte, der Kolonialisierung. Sie hat dazu geführt, dass ein Teil der Welt sich für die Beherrscher der Gedanken hält, für die Besitzer aller öffentlichen Güter und der andere Teil der Welt sich all dessen beraubt fühlt. Heute gibt es ein Bemühen, dass diese beiden Hälften zusammenkommen und sich austauschen."

Die neue europäische Interessenslage trifft dabei auf einen afrikanischen Kontinent, der mitten im Umbruch steckt. Das weitverbreitete Bild von Afrika als einem verlorenen Kontinent, auf dem sich nichts bewegt und alles immer schlimmer wird: EU-Entwicklungskommissar Louis Michel kann es nicht mehr hören:

"Europa und vor allem seine Unternehmer haben ein falsches, sehr negatives Bild von Afrika. Und das stimmt nicht. Es gibt so viel Unwissenheit über das wirkliche Afrika. Es ist an der Zeit, dieses Bild zu ändern. Natürlich ist Afrika keine Idylle, aber Afrika strebt nach vorn, und das sieht man in Europa einfach nicht. Man muss hinschauen und die vielen positiven Entwicklungen auch wahrnehmen."

Afrika hat heute mehr Demokratien und neue Reformer, in vielen Staaten haben sich eine streitbare Presse und eine Zivilgesellschaft entwickelt: Internet, Handys und Lokalradios sorgen für eine neue Dynamik. Doch diese Veränderungen geschehen langsam. Viel dramatischer und viel medienwirksamer sind dagegen die Flüchtlinge: Zehntausende haben in den letzten Jahren Afrika verlassen in der Hoffnung, in Europa ein besseres Leben zu finden, weil trotz aller Fortschritte in vielen afrikanischen Staaten Armut und Perspektivlosigkeit herrschen. Deshalb ist die Migration ein so wichtiges Thema für die EU und Afrika. Bundespräsident Horst Köhler:

"Das Thema spielt eine Rolle, weil wir erkennen, dass diese afrikanischen Menschen, die dann in Nussschalen auf das Wasser gehen, in einem Maße ihr Leben aufs Spiel setzen, das ist unmenschlich. Es widerspricht der Würde des Menschen. Und deshalb muss jede Politik, die das sieht, dafür sorgen, dass die Menschen eine gute Möglichkeit haben, in Afrika Einkommen und Arbeit zu finden.”"

Unter diesem Eindruck verkündete die EU vor zwei Jahren ihre erste gemeinsame Afrika-Strategie. Die Menschen in den weniger entwickelten Ländern sollten mehr Kontrolle bekommen über die Entwicklung in ihren Staaten. Als Pfeiler dieser Strategie definierten die Europäer Frieden und Sicherheit, Menschenrechte und gute Regierungsführung, Gesundheit und Bildung und wirtschaftliches Wachstum, gefördert durch Handel.

Inhaltlich war vieles interessant an dieser Strategie, auch für die Afrikaner, aber die Einseitigkeit, in der sie verfasst wurde, entsprach überhaupt nicht der veränderten Situation und dem neuen afrikanischen Selbstbewusstsein. Marc Ravalomanana ist der Präsident von Madagaskar:

""Die Europäer schätzen uns manchmal gering. Aber wir Afrikaner wissen, was wir wollen, wir kennen unsere Interessen für Afrika. Aber wir Afrikaner müssen auch lernen, besser als bisher zu verhandeln. Wir müssen wissen, welche unserer Bedürfnisse Vorrang haben. Dabei müssen wir Afrikaner am Steuer sitzen, denn wir wollen die Entwicklung steuern.”"

Die Staaten Afrikas haben das Steuer ergriffen. 2002 gründeten sie die Afrikanische Union (AU) vom Mittelmeer bis Kapstadt. Die AU-Strukturen ähneln denen der Europäischen Union, wenn auch in eher embryonalem Zustand. Wie die EU hat auch die AU eine wechselnde Präsidentschaft, es gibt ein panafrikanisches Parlament und eine AU-Kommission mit Sitz im äthiopischen Addis Abeba. Wie die Europäer haben sich auch die Afrikaner die Friedenssicherung auf dem eigenen Kontinent auf die Fahnen geschrieben. Doch Einsätze wie in Darfur, wo eine schlecht ausgerüstete und viel zu kleine AU-Truppe leichte Beute für Rebellen wurde, zeigen die noch bestehenden Grenzen des gesamtafrikanischen Engagements.

Wie ernst es den afrikanischen Staaten aber insgesamt ist, zeigt auch der NEPAD-Plan, ein von afrikanischen Staatschefs erstellter Masterplan für Wirtschaftswachstum und den Ausbau der Infrastruktur in Afrika. Das Kapital dazu sollen die Industriestaaten bereitstellen. Im Gegenzug verpflichten sich die afrikanischen Regierungen zu Demokratie, Achtung der Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit. NEPAD will regionale Märkte schaffen und stärken und bricht auch mit der bislang üblichen Nichteinmischung in nationale Vorgänge: Die Umsetzung von NEPAD wird gemeinsam kontrolliert. Der mosambikanische Präsident Armando Guebuza:

""Nepad ist genau der Weg, damit Afrika endlich von seinen Ressourcen profitieren und leben kann. Bis gibt es kaum innerafrikanischen Handel, aber ich bin sicher, wir wären viel weiter, wenn wir diesen Markt mit seinem enormen Potenzial ausschöpfen würden, der nur zwei, drei Schritte vor unserer Haustür liegt."

Dass Afrika ein viel lukrativerer Markt ist, als die Europäer es bislang wahrnahmen, haben auch die Schwellenländer bemerkt, allen voran China. Dessen Regierung deckt dort einen Großteil seiner Rohstoffimporte und hat sich bei afrikanischen Erdöl- und Bergbauunternehmen eingekauft. China liefert Alltagsgegenstände wie Plastikschlüsseln, aber auch Handys und Computer nach Afrika, billiger als westliche Konzerne. Arbeiter aus China bauen Krankenhäuser und Eisenbahnlinien quer durch den Kontinent. Auf dem China-Afrika-Gipfel vor einem Jahr in Peking versprach die chinesische Regierung den Afrikanern nicht nur großzügige Kredite, sondern auch Zuschüsse in Milliardenhöhe. Die europäisch-afrikanischen Beziehungen seien im Vergleich dazu völlig überholt, kritisiert EU-Entwicklungskommissar Louis Michel. Erschreckt stellen die Europäer fest:

"Die Afrikaner, die international immer als Bittsteller auftraten, werden jetzt so stark umworben, dass sie, aber wer könnte ihnen das vorwerfen, die einen gegen die anderen ausspielen, um das Beste herauszuholen."

Der Umgangston zwischen Europäern und Afrikanern hat sich geändert. Trug die Afrika-Strategie der EU von 2005 noch ausschließlich die Handschrift der Brüsseler Kommission, schrieben an dem Dokument für den Lissabonner Gipfel europäische und afrikanische Regierungsvertreter mit. Neu war auch, dass Unternehmer und Bürgerrechtsorganisationen zumindest vortragen konnten, was sich ändern müsse.

Das jetzige Partnerschaftsdokument baut in vielen Punkten auf der EU-Afrika-Strategie von 2005 auf. Neu ist, dass sich Europäer und Afrikaner international gemeinsam aufstellen wollen. Die Afrikanische Union - das sind über 50 stimmberechtigte Mitglieder in der UNO oder in anderen internationalen Organisationen, gibt Stefan Mair, Forschungsdirektor bei der Stiftung Wissenschaft und Politik zu bedenken:

"Es spiegelt sich meines Erachtens noch unzureichend in der Afrika-Strategie wieder. Aber in den letzten Jahren ist, glaube ich, jedem klar geworden, dass wir, wenn wir globale Probleme lösen wollen - internationale Klimapolitik,
Non-Proliferation, also Nichtverbreitung von Waffen -, dass wir das Gewicht Afrikas brauchen."

Aber in erster Linie treiben die Europäer wirtschaftliche und sicherheitspolitische Interessen:

"Es ist sicherlich die Sorge wegen China. China versucht verstärkt Märkte zu erschließen und sich Rohstoffe zu sichern, auf die auch die Europäer ein Auge geworfen haben. Es sind aber mit Sicherheit auch Sicherheitsinteressen, die eine Rolle spielen."

Die afrikanischen Staaten gewichten dagegen anders: Sie wollen, dass die Europäer ihre jahrelangen finanziellen Hilfszusagen endlich umsetzen, und sie wollen Erleichterungen für migrationswillige Afrikaner. Tadjudeen Abdul-Raheem koordiniert für die UN in Afrika die Kampagne für die Umsetzung der acht Millenniumsentwicklungsziele. Bis 2015, so versprachen die Staat- und Regierungschefs feierlich im Jahr 2000 vor der UNO, sollen weltweit Armut und Hunger halbiert sein, alle Kinder in die Schule gehen können und die weitere Ausbreitung von Aids zurückgedrängt sein. Migranten könnten dazu einen großen Beitrag leisten:

"Die Flüchtlingstragödie auf dem Mittelmeer zeigt, was insgesamt falsch läuft: Man sagt uns, dass in einer globalisierten Welt Waren, Kapital und Dienstleistungen über Grenzen hinweg frei zirkulieren sollen. Aber Arbeitskraft, sprich, Menschen dürfen das nicht. Für wen sind denn diese Waren und Dienstleistungen gedacht, wenn nicht für Menschen? Also nach streng neoliberaler Lehre machen die afrikanischen Flüchtlinge genau das richtige, sie gehen dahin, wo sie Jobs und ein besseres Leben finden - warum wird das verhindert?"

Beim Thema Migration lässt sich deutlich ablesen, dass Europäer und Afrikaner zusammen an der neuen Strategie geschrieben haben. Wird im ersten Satz Migration als positiv und notwendig beschrieben, fordert das Dokument weiter hinten die afrikanischen Staaten zur Rücknahme illegaler Flüchtlinge auf.

Doch am umstrittenstens bleiben die sogenannten Wirtschaftspartnerschaftsabkommen. Das sind Freihandelsabkommen, die die EU mit verschiedenen Ländergruppen Afrikas ursprünglich bis Ende 2007 abschließen wollte. Weitgehende Marktöffnung für Waren, Dienstleistungen und Investitionen der Europäer gegen finanzielle Hilfen aus der EU, um die afrikanischen Industrien fit für den Weltmarkt zu machen, lautet der Deal, den EU-Handelskommissar Peter Mandelson durchsetzen möchte.

Die deutsche Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul betont, dass die Verträge entwicklungspolitischen Anforderungen standhalten könnten. Schließlich würden die Europäer ihren eigenen Markt direkt öffnen, die Afrikaner dagegen könnten langsam hinterherziehen:

""Es geht um asymmetrische Regelungen, dass es lange Übergangsfristen gibt, und das heißt auch, entwicklungspolitisch akzeptieren wir, dass diese Regionen bestimmte Bereiche aus der Liberalisierung heraushalten."

Entwicklungsorganisationen glauben jedoch, dass die EU die afrikanischen Staaten zu mehr und schnellerer Marktöffnung drängt, als diese verkraften. Auch in Afrika wächst die Skepsis. Daina Apio ist Redakteurin bei Ugandas renommierter Tageszeitung "Daily Monitor":

"Klar, wenn Sie einen unterentwickelten Markt öffnen, dann kommen auch bessere Produkte ins Land. Aber unter Wettbewerbsaspekten sind wir dazu noch nicht bereit. Wir genießen schon Zollvorteile bei der EU, aber die können wir gerade zu einem Viertel ausschöpfen, weil die Qualität unserer Produkte nicht ausreicht, der Mehrwert gering ist und wir wenig daran verdienen. Wenn wir jetzt unseren Markt in Uganda öffnen, können wir eine ganze Reihe kleinerer Industrien, die sich gerade erst entwickelt haben, vergessen. Das ist nicht gut für unsere Zukunft."

Hinzu kommt, dass die Europäische Union erst für das Jahr 2013 zugesagt hat, die Förderung ihrer Agrarexporte abzuschaffen, obwohl immer wieder europäisches Hühnerfleisch, Milchpulver oder Trockenei zu Dumpingpreisen die Existenz ganzer Kleinbauernfamilien in Afrika gefährden. John Kotsopoulos arbeitet für das European Center for Development EPC in Brüssel:

"EU Kommissar Mandelson kann noch so stark betonen, wie offen, transparent und willig die EU ist, ihre eigenen Märkte zu öffnen, besonders für Afrika, aber es wird dadurch nicht fairer, weil die Europäer nun mal so einen großen Vorsprung haben. Ich glaube nicht, dass die EU so zynisch ist, die afrikanischen Volkswirtschaften unterminieren zu wollen, das ist nicht in ihrem Interesse, aber ihr doktrinärer Freihandelsansatz wird für Afrika Konsequenzen haben."

Für UN-Koordinator Tadjudeen Abdul-Raheem ist klar: Die
Afrikaner brauchen noch drei Jahre, bevor sie feste Zusagen machen können:

"Warum sollte ein afrikanischer Präsident diese Abkommen unterschreiben, wenn die eigenen Wirtschaft ihm davon abrät? Wen repräsentiert er, die Afrikaner oder die Europäer? Wenn die deutsche Wirtschaft der deutschen Kanzlerin erklärt, das ist nicht in unserem Interesse, die würde auch nicht
unterschreiben."

Die Afrika-Strategie muss sich daran messen lassen, ob sie der Erfüllung der Millenniumsentwicklungsziele bis 2015 dient. Afrika südlich der Sahara hinkt jetzt schon hinterher, obwohl heute deutlich mehr Kinder in die Schule gehen als vor zehn Jahren. Der Klimawandel wird den Kontinent noch mehr zurückwerfen, wenn nicht Vorsorge getroffen wird. In der neuen Afrika-Strategie versprechen die Europäer, den Afrikanern dabei zu helfen.

Zukunftsweisende Themen warten also in Lissabon. Doch die Schlagzeilen beherrscht der Streit um die Teilnahme des simbabwischen Staatspräsident Robert Mugabe. Der hat in den letzten Jahren fast alle weißen Farmer, denen der Großteil des fruchtbaren Landes gehörte und von denen viele britischer Herkunft sind, willkürlich enteignet. Die Opposition wird systematisch unterdrückt. Simbabwe, ehemals eine wohlhabende britische Kolonie, leidet heute unter hoher Inflation und Lebensmittelknappheit, und die zuvor schon arme schwarze Bevölkerung ist schlechter dran als vor zehn Jahren.

Der Streit um Mugabes Teilnahme hatte bereits 2003 einen EU-Afrika-Gipfel platzen lassen. Die Briten wollten Mugabe auch diesmal nicht dabei haben. Premierminister Gordon Brown hat deshalb seine Teilnahme in Lissabon abgesagt und schickt einen Vertreter.

"Wie hältst Du es mit Mugabe?" lautet die Gretchenfrage, mit der sich jeder demokratisch gewählte Staatschef aus Afrika auf Auslandsreisen konfrontiert sieht. Ein Fehler, denn damit zwinge man diese zur Solidarität mit Mugabe, die sie gar nicht empfänden, sagt Father George Ehusani von der Katholischen Bischofskonferenz in Nigeria:

"Nicht viele, wenn überhaupt irgendein Afrikaner, billigen, was Mugabe seinem Volk antut. Es führt zu soviel Armut, Unterdrückung, so viele verlassen das Land. Aber wegen der historischen Bedeutung Simbabwes fühlen sich die Leute dem Freiheitskämpfer Mugabe verpflichtet. Und das wird noch eine Weile so bleiben, wobei jetzt, wo alles immer schlimmer wird, ein Umdenken einsetzt. Das geht jedoch nicht soweit, dass die afrikanischen Staatschefs Gordon Brown gegen Mugabe unterstützen würden.""

Nur ganz selten äußert sich ein afrikanischer Spitzenpolitiker kritisch zu Simbabwe, so wie es Nigerias Staatspräsident Umaru Mussa Yar Adua kürzlich in Deutschland auf Nachfragen von Journalisten tat.

"Was dort passiert, hat nichts mit den Regeln von Rechtsstaatlichkeit zu tun, das gilt in Simbawe wie anderswo. Aber die Themen auf den EU-Afrika-Gipfel, wie die Partnerschaft mit Afrika, sind zu wichtig, als dass dieser durch Ereignisse in einem einzigen afrikanischen Land gefährdet sein sollte. Man sollte differenzieren: Die Sicht auf einen Regierungschef ist das eine. Simbabwe als Nation sollte jedoch das Recht haben, in Lissabon dabeizusein, denn es ist ein Teil Afrikas."

Und so ist Robert Mugabe wie alle anderen afrikanischen Staatschefs nach Lissabon eingeladen. Gastgeber Portugal, aber auch die EU-Kommission sind festentschlossen, den EU-Gipfel nicht am Streit um ihn scheitern zu lassen.

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