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StartseiteHintergrundEntlastung gerne - aber wie?30.05.2008

Entlastung gerne - aber wie?

Die Regierungspartner wetteifern um das beste Steuerkonzept

Diskutiert wird in Sachen Steuern viel in diesen Tagen: Die CSU verspricht weniger Steuern, die SPD weniger Abgaben, die Linke ein Investitionsprogramm. Entlastung, Umverteilung, Gerechtigkeit - mit diesen Stichworte ist man auch auf Wählerstimmen aus.

Von Constanze Hacke und Dietmar Reiche

Der CSU-Vorsitzende Erwin Huber (rechts) zeigt das neue Steuerkonzept der Partei. (AP)
Der CSU-Vorsitzende Erwin Huber (rechts) zeigt das neue Steuerkonzept der Partei. (AP)
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"Die Steuerdiskussion im Moment, was man im Radio hört und im Fernsehen - ich finde es im Moment schrecklich."
"Der Staat hat im Moment so hohe Steuereinnahmen wie noch nie. Und die Steuern werden nicht gesenkt sondern erhöht. Das sind keine guten Aussichten, meine ich."
"Ich finds sehr kompliziert."
"Steuern hin oder her, aber es geht alles auf die Kosten, die wir sonst eventuell in die Wirtschaft einbringen würden.
"Also, ich denke, die weitere Rückführung der Schulden ist eine sinnvolle Maßnahme. Und ich glaube, ein Investitionsprogramm wäre wichtiger als eine Steuerentlastung, die ja im Grunde nur recht wenig für den einzelnen bringt."
"Ich würde mir einiges wünschen, im Moment. Aber das ist ja alles nicht durchsetzbar."
"Gute Frage. Mal ne einheitliche Aussage und nicht immer dieses Hin und Her."
"Diskutieren ist immer richtig, finde ich."
"Es wird Zeit, dass da mal richtig diskutiert wird. Und vor allem muss was geschehen. Nicht nur diskutieren."
"Tja, genauso ist es."

Diskutiert wird in der Tat viel in diesen Tagen. Und alle wollen Geschenke verteilen: Die CSU verspricht weniger Steuern, die SPD weniger Abgaben, die Linke ein Investitionsprogramm. Entlastung, Umverteilung, Gerechtigkeit - Stichworte, mit denen sich Wählerstimmen fangen lassen. Populismus werfen sich dabei alle Beteiligten gegenseitig vor.

Ein Hauch von Klassenkampf liegt in der Luft; keine Idee erscheint in der losgetretenen Steuer- und Abgabendebatte zu weit hergeholt. Finanziert werden sollen die Wohltaten wahlweise über mehr Steuern für Besserverdienende, über die Steuereinnahmen, die die Konjunktur in die öffentlichen Kassen spült - oder aber über Kürzungen an anderer Stelle. Die CSU läutete die erste Runde im Kampf um die Wähler bereits vor einigen Wochen ein - mit einem Milliarden schweren Entlastungsprogramm.

"Mehr Netto für alle" lautet der Titel des Drei-Stufen-Konzepts: Im ersten Schritt soll es im kommenden Jahr höheres Kindergeld und höhere Kinderfreibeträge geben; außerdem sollen nach dem Willen der CSU Pendler ihre Aufwendungen wieder ab dem ersten Kilometer bei der Steuererklärung geltend machen dürfen. Kostenpunkt: 5 Milliarden Euro. Für 2010 ist die zweite Stufe vorgesehen - mit einem niedrigeren Eingangssteuersatz und einem höheren Grundfreibetrag. Kostenpunkt: 10 Milliarden Euro. In der dritten Stufe, die für 2012 geplant ist, würde der Eingangssteuersatz noch einmal gesenkt - auf dann 12 Prozent, zahlbar ab einem Einkommen von 8.005 Euro. Kostenpunkt: 13 Milliarden Euro. Unterm Strich also eine Entlastung für die Steuerzahler in Höhe von 28 Milliarden Euro.

In der CDU, deren Parteichefin Angela Merkel sich lange Zeit gegen baldige Steuersenkungen gewehrt hatte, rumort es ebenfalls. In der Fraktion soll es Anfang der Woche einen offenen Schlagabtausch gegeben haben - und Unionsfraktionsvize Michael Meister setzte die Vorschläge der CSU auf die Agenda der Christdemokraten. Höheres Kindergeld und höhere Freibeträge: Echte Wahlgeschenke sehen nach Auffassung von Johanna Hey, Direktorin des Instituts für Steuerrecht an der Uni Köln, anders aus:

"Wenn es um Freibeträge zur Steuerfreistellung des Existenzminimums geht, dann ist die Berücksichtigung der Inflation kein politischer Luxus, sondern knallhartes Verfassungsrecht. Und deshalb ist das auch ganz amüsant im Augenblick mit dieser Diskussion, die wir haben, die von der CSU angefacht worden ist. Vieles von dem ist nicht die große politische Wohltat, sondern das ist einfach etwas, was möglicherweise in zwei, drei Jahren kommen muss. Und wenn es nicht kommt, dann werden die Bürger klagen. Denn es gibt eine Konstante in der Verfassungsrechtsprechung, und das ist, dass das Existenzminimum ( ... ) muss steuerfrei bleiben. Und damit ist es völlig klar, dass man diese Freibeträge anpassen muss."

Hinzu kommt, dass Bundeskanzlerin Merkel sich bislang auf die Fahnen geschrieben hatte, den Haushalt bis spätestens zum Ende der Legislaturperiode zu sanieren. Für das Steuerkonzept der CSU sehen Experten daher wenig Spielraum. Und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung - OECD - mahnt, das Konsolidierungsziel nicht aus den Augen zu verlieren. OECD-Experte Andreas Wörgötter:

"Was man jetzt vermeiden sollte, dass man wieder in eine solche Situation geht, in der man Steuern senkt, in einer Situation wo eigentlich kein Budgetspielraum vorhanden ist oder geschaffen wurde. Und das Unangenehme an so einer Vorgehensweise, so populär natürlich Steuersenkungen immer sind, ist, dass man dann zum falschen Zeitpunkt - also meistens in den Abschwung hinein - das Budget wieder sanieren muss und das sollte man gerade in Deutschland, gerade auch bedenkend, welche wichtige Rolle die deutsche Wirtschaft auch für Europa spielt, vermeiden."

Deshalb lautet für Bundesfinanzminister Steinbrück das offizielle Klassenziel, einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen. Damit konnte er sich auch innerparteilich durchsetzen. Das Steuerkonzept, das SPD-Chef Beck kurzfristig eingefordert hatte, bleibt daher vage. Frühestens ab 2011 will die SPD geringe und mittlere Einkommen entlasten. Nicht bei den Steuern, sondern bei den Lohnnebenkosten.

Die Sozialversicherungsabgaben für Rente, Kranken-, Arbeitslosigkeit- und Pflegeversicherung sollen demnach um vier Prozentpunkte auf 36 Prozent gesenkt werden - allerdings in kleinen Schritten über einen Zeitraum von zehn Jahren. Billig ist das trotzdem nicht. Sinkt der Beitrag um einen Prozentpunkt, kostet das die Sozialkassen durchschnittlich acht Milliarden Euro. Eine Lücke, die nach dem Willen der SPD durch Steuergelder aufgefüllt werden muss. Dafür wollen die Sozialdemokraten an zwei Stellschrauben drehen.

Erstens. Der Spitzensteuersatz in der Einkommensteuer - die so genannte Reichensteuer - soll für Ledige künftig bereits ab einem zu versteuernden Einkommen von 125.000 Euro fällig werden. Derzeit liegt die Grenze für den Steuersatz von 45 Prozent für Ledige bei 250.000 Euro. Für Verheiratete ist sie doppelt so hoch.

Zweitens. Der Rest des benötigten Geldes soll mit Steuermehreinnahmen durch die gute Konjunktur gedeckt werden. Weil die Kalkulation offenbar nicht ganz aufgeht, will der Finanzminister zusätzlich die Vermögensteuer auf den Prüfstand stellen. Eine Steuer, mit der sich bereits vor mehr als zehn Jahren das Bundesverfassungsgericht beschäftigt hat, wie Winfried Fuest vom Institut der deutschen Wirtschaft Köln erinnert:

"Die Vermögensteuer ist ein alter Hut und als Finanzwissenschaftler kann ich sagen, die Vermögensteuer ( ... ) ist bürokratisch aufwendig. Denn es gehen ( ... ) mehr als 50 Prozent der Einnahmen wieder verloren, weil ein enormer bürokratischer Aufwand betrieben wird, beispielsweise durch die Veranlagung. Denn die Grundstücke müssen alle konkret nach ihren Verkehrswerten bewertet werden, und es ist damals zu Recht vom Bundesverfassungsgericht moniert und gekippt worden."

Die SPD geht aber noch sehr viel weiter.

"Es spielt auch eine Rolle, ob es wirklich richtig ist, oder richtig sein könnte, bei den Sozialversicherungsabgaben ebenfalls eine Art Progression einzuführen - wie bei dem Steuertarif auch. Das heißt, dass man niedrig startet und dann mit zunehmendem Einkommen dann auch stärker, vor dem Hintergrund der individuellen Leistungsfähigkeit, zur Finanzierung des Sozialstaates beiträgt."

Das wäre dann nicht mehr nur eine Umschichtung zwischen den unterschiedlichen Einkommen, sondern auch der Einstieg in ein anderes System und die Abkehr vom Versicherungsprinzip, wie der Finanzwissenschaftler Fuest erläutert:

"Beiträge unterscheiden sich durch Steuern, dass sie nicht progressiv sind. Aus gutem Recht, denn Beiträgen stehen auch Gegenleistungen gegenüber. Der Fachmann spricht von einem Äquivalenzprinzip. Man müsste, wenn man die Beiträge progressiv ausgestaltet, dementsprechend die Lohnersatzleistungen, die Renten anpassen. Und dann wäre der Nettoeffekt wieder gleich Null. Dadurch bekommt man keine zusätzlichen Mittel, sondern eher Vermeidungsstrategien."

Steuern rauf, Steuern runter, niedrigere Abgaben, höhere Abgaben - in der gegenwärtigen Debatte werden alle Karten gespielt. Betrachtet man die Steueränderungen und Reformen der vergangenen Jahre, wird damit ein Zickzack-Kurs fortgesetzt, in dem die Steuern mal erhöht, mal gesenkt wurden, neue Steuern eingeführt und Abzugsmöglichkeiten gekürzt wurden. Einige Beispiele:

1999: Die ökologische Steuerreform

Die so genannte Öko-Steuer besteht im Grunde aus zwei Steuern, nämlich der Mineralölsteuer und der Stromsteuer. 1999 wurden mit der ökologischen Steuerreform die Mineralölsteuersätze erhöht und die Stromsteuer neu eingeführt. Energiesparen sollte sich für Verbraucher auch finanziell lohnen, deswegen wurde beispielsweise Strom aus Windkraft oder Sonnenenergie von der Stromsteuer befreit. Mit den zusätzlichen Einnahmen sollten dem Bundeshaushalt außerdem finanzielle Mittel zufließen, um die Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung stabil zu halten. Erhöht wurden die Beiträge trotzdem.

2000: Die Stufen-Steuerreform

Bereits im Sommer 2000 hatte der Bundestag eine Steuerreform auf Raten beschlossen - wobei die erste Rate zunächst pünktlich an die Bürger ausgezahlt wurde: 2001 wurde der Eingangssteuersatz für die niedrigsten Einkommen von 22,9 auf 19,9 Prozent gesenkt, der Spitzensteuersatz fiel von 51 Prozent auf nur noch 48,5 Prozent. Für Januar 2003 war die nächste Stufe geplant. Durch die Flutkatastrophe in Ostdeutschland setzte die Politik jedoch andere Prioritäten: Um die Mehrbelastungen der öffentlichen Kassen besser stemmen zu können, verschob die damalige Bundesregierung die zweite Steuerreformstufe auf den 1. Januar 2004. Um der lahmenden Konjunktur in Deutschland auf die Sprünge zu helfen, waren sich Regierung und Opposition einig: Nur ein steigender Privatkonsum könne die Wirtschaft wieder ankurbeln. So wurde die dritte und letzte Stufe der Steuerreform vorgezogen und mit der verschobenen zweiten Stufe zusammengelegt - allerdings verteilt auf zwei Jahre und finanziert durch den Wegfall zahlreicher Steuervergünstigungen. Der Eingangsteuersatz beträgt seit Anfang 2005 15 Prozent, der Spitzensteuersatz wurde auf 42 Prozent gesenkt

2007: Die Steuererhöhungsreform

Die Große Koalition erhöhte die Mehrwertsteuer um drei Prozentpunkte auf 19 Prozent - die größten Steuererhöhung der vergangenen Jahrzehnte. Im Koalitionsvertrag ebenfalls vereinbart: die so genannte Reichensteuer.

Eine Systematik in der Steuerpolitik lässt sich also nicht erkennen - und das liegt nach Ansicht von Michael Balke, Richter am Niedersächsischen Finanzgericht, nicht nur an wechselnden Regierungsmehrheiten:

"Ich habe den Verdacht, dass viele Politiker, die die Verantwortung tragen, gar nicht in der Lage sind, das nachzuvollziehen; auch nicht die Muße haben, sich mal hinzusetzen und das nachzuvollziehen. Stattdessen wollen sie immer wieder das Rad neu erfinden und erleiden dadurch Schiffbruch."

Dabei liegen seit Jahren Konzepte für grundlegende Reformen vor - bis ins Detail ausformuliert. Allein für die Unternehmenssteuerreform, die dieses Jahr in Kraft getreten ist, hatte die Politik um mehrere Vorschläge aus der Wissenschaft gebeten - und keinen einzigen ansatzweise übernommen. Und was mit Experten passiert, die sich in die Niederungen der Politik wagen, zeigt das Beispiel des Heidelberger Steuerrechtlers Paul Kirchhof, dessen Vorschläge für ein stark vereinfachtes Steuerrecht im Wahlkampf 2005 zerrieben wurden. Helmut Friederici, Steuerberater mit Kanzleien in Essen und Dortmund, meint, dass die Politiker ihr Wahlvolk unterschätzen:

"Ich glaube allerdings, dass durchaus eine Bereitschaft in der Bevölkerung besteht, auch grundsätzliche Änderungen hinzunehmen, wenn es dadurch verständlicher, plausibler, einfacher und für jeden anderen auch sofort merkbar wäre, was sich dort verändert. Was zurzeit gemacht wird, ist in allen Bereichen ganz einfach eine Flickschusterei. Und ich denke, der Gesetzgeber muss sich endlich auch einmal dazu durchringen, Wahrheiten zu sagen, und zwar auch so deutlich zu sagen, dass sie auch für den Mann auf der Straße verständlich sind. Denn der Mann auf der Straße, so wie ich das hier im Ruhrgebiet kennen gelernt habe, ist durchaus in der Lage, auch unangenehme Dinge zur Kenntnis zu nehmen, wenn er die Sinnhaftigkeit dieser Maßnahme einsieht."

Aber was soll das Steuersystem eigentlich leisten?

Steuern bringen Geld in die Kassen.

Soweit, so richtig. Steuern verschaffen dem Staat Geld, damit er seine Aufgaben erfüllen kann. Bildung, öffentliche Infrastruktur, Gesundheitswesen, soziale Absicherung oder die innere und äußere Sicherheit zählen dazu. Allerdings zahlen Bürger Steuern, ohne für das Geld sofort im Gegenzug eine direkte Leistung in Anspruch zu nehmen. Denn Steuern sind - anders als Gebühren oder Beiträge - nicht zweckgebunden. Das ist auch eines der Haushaltsprinzipien: Alle Einnahmen im Etat müssen zur Finanzierung aller Ausgaben dienen.

Steuern sorgen für Gerechtigkeit.

Unser Steuersystem versucht zumindest, die Lasten fair zu verteilen: Die Steuerzahler sollen gemäß dem Prinzip der Leistungsfähigkeit und nach den Kriterien der individuellen Belastbarkeit behandelt werden. Die Mütter und Väter des deutschen Steuerrechts haben sich dafür entschieden, das System vor allem am Einkommen des Einzelnen und an seiner wirtschaftlichen Situation auszurichten. Deswegen gibt es das steuerfreie Existenzminimum und den prozentual ansteigenden Steuersatz. Und die Möglichkeit, individuelle Kosten in der Steuererklärung geltend zu machen. Damit es auch wirklich gerecht zu geht. Steuerberater Friederici ist anderer Ansicht:

"Die immer wieder apostrophierte Steuergerechtigkeit hat es nie gegeben. Man sollte sich einmal verabschieden von dem Gedanken, dass man gegenüber jedermann gerecht sein kann. Eine Gerechtigkeit gegenüber jedermann ist im Gesetzgebungswege einfach nicht möglich. Das müssen Verwaltungserlasse regeln, das kann man auf einfache Art und Weise machen. "

Mit Steuern - steuern.

Steuern als ordnungspolitisches Instrument einzusetzen, ist ein beliebtes Mittel der Politik. Mal werden - wie bei der Ökosteuer-Reform oder immer wieder bei der Tabaksteuer - die Steuern erhöht, um das Verhalten der Bürger zu beeinflussen; sie etwa dazu zu bringen, Energie zu sparen oder weniger zu rauchen. Mal werden Steuerlasten umverteilt, um Geld für sozial- oder bildungspolitische Investitionen einzunehmen. Mal werden Vergünstigungen ins Steuersystem eingezogen, um gesellschaftliche Ziele zu erreichen - etwa in der Familienförderung und im Ehegattensplitting. Für den OECD-Ökonomen Wörgötter sind dies Verzerrungen, die nicht ins Steuersystem gehören:

"Eine der für Ökonomen unangenehmsten Verzerrungen, die man bei Steuersystemen beobachten kann, das ist, wenn durch die Gestalt des Steuersystems die Menschen gewissermaßen davon abgehalten werden zu arbeiten. In Deutschland ist ein Punkt hier, den wir auch im letzten Wirtschaftsbericht angesprochen haben, ist die Frage der Familienbesteuerung. Hier würden wir glauben, dass eine Steuerreform eben Sinn macht, weil in der Art und Weise, wie Familien in Deutschland gefördert werden führt das einfach dazu, dass Frauen weniger arbeiten. Das ist sowohl für die Karriereaussichten von Frauen und für ihr Einkommenspotenzial ungünstig als auch für die Volkswirtschaft als Ganzes. "

Steuern sind die finanzielle Reserve der Sozialversicherung.

Die Sozialabgaben in Deutschland sind - auch im internationalen Vergleich - sehr hoch. Das trifft Arbeitnehmer und Arbeitgeber gleichermaßen. Die SPD erhielt daher für ihren Ansatz, diese Abgaben langfristig zu senken, sogar Beifall aus der Wirtschaft. Entscheidend aber ist, dass vor allem Gering- und Durchschnittsverdiener stark belastet sind, wie die Kölner Steuerprofessorin Hey erläutert:

"Wir reden immer über Steuerprogression. Wenn man aber die Sozialversicherungsabgaben mit dazu nimmt - und die sind ab dem ersten Euro, ( ... ) und zwar ohne dass Sie irgendwelche Werbungskosten abziehen können, ( ... ) bei 40 Prozent - dann ist im Grunde genommen diese Steuerdiskussion über den Tarif lächerlich. ( ... ) Ich habe sehr viel Sympathie für einen langfristigen Wechsel vom Versicherungsprinzip in ein stärker steuerbasiertes System der Finanzierung von sozialen Leistungen. Ganz einfach, weil wir das letztlich sowieso schon haben. Wir haben es schon, man sieht das - rund 78 Milliarden Zuschuss aus dem Bundeshaushalt für die Rentenversicherung ( ... ) Beide Systeme der Finanzierung sind derart stark miteinander vermengt, dass man letztlich diesen Schritt weitergehen kann."

Ein solcher Systemwechsel würde den Schritt hin zu einer steuerfinanzierten Grundsicherung bedeuten - und die Beitragszahler müssten einen Teil ihrer bereits erworbenen Ansprüche aufgeben. Eine aktuelle Studie des Bonner Forschungsinstituts zur Zukunft der Arbeit weist noch auf ein anderes Problem hin: Obwohl die Sozialausgaben fast 30 Prozent des Bruttoinlandprodukts ausmachen, kommen nur rund 2,5 Prozent der jährlich rund 700 Milliarden Euro den wirklich Armen zugute. Eine Refinanzierung des Sozialsystems über Steuern brächte in diesem Punkt nur wenig.

Sollte man einfach mal Ruhe einkehren lassen im Steuersystem? Zumindest wenn man auf die zahlreichen Entscheidungen der obersten Gerichte in punkto Steuern schaut, könnte man zu diesem Schluss kommen. Finanzrichter Michael Balke:

"Unsere Aufgabe ist es nicht nur, das Finanzamt zu kontrollieren, sondern auch den Gesetzgeber mit seinen schlechten Gesetzen. Wenn wir meinen, dass höherrangiges Recht verletzt sei, zum Beispiel die Verfassung, zum Beispiel europäisches Gemeinschaftsrecht, dann haben wir die Pflicht, vorzulegen dem Bundesverfassungsgericht oder dem Europäischen Gerichtshof. Insgesamt sind es dann punktuelle Verbesserungen. Aber insgesamt kann man natürlich kein besseres Steuerrecht aus einem Wurf dadurch herstellen. Aber immerhin punktuell werden Leitplanken aufgebaut. Die wichtigsten Änderungen im Steuerrecht in den letzten zwei Jahrzehnten sind durch die Richter entstanden."

Die politischen Steuerreformen haben also offenbar nicht viel gebracht. Fehlt unserem Steuersystem das ordnende Prinzip? Oder haben wir womöglich das Steuerrecht, das wir verdienen? Denn Wahlen sind immer ein demokratischer Prozess, eine individuelle Entscheidung für oder gegen ein politisches Konzept - und damit auch für oder gegen eine bestimmte Steuerpolitik.

"Die Idee, dass man da fürs Gemeinwohl bestimmte Dinge in Kauf nimmt, die muss man sich einfach abschminken. Die Leute sind nicht altruistisch veranlagt, wenn sie wählen. Das ist völlig klar. Moderne Demokratie funktioniert eben mit Wahlgeschenken. "

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