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StartseiteHintergrundWie viel Quote verträgt die Verfassung? 19.08.2020

Geschlechtergerechtigkeit in der PolitikWie viel Quote verträgt die Verfassung?

Seit 2019 gibt es in Brandenburg ein Paritätsgesetz, das Parteien dazu verpflichtet, ihre Wahllisten für Landtagswahlen zur Hälfte mit Frauen zu besetzen. Bevor es zum ersten Mal greifen kann, kommt es allerdings jetzt verfassungstechnisch auf den Prüfstand.

Von Ann-Kathrin Jeske

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Sitzung des Landtags von Brandenburg (picture alliance/Bernd Settnik/dpa-Zentralbild/dpa)
Mehr Frauen in den Parlamenten gleich mehr Demokratie? In Brandenburg beurteilt das Verfassungsgericht das Paritätsgesetz (picture alliance/Bernd Settnik/dpa-Zentralbild/dpa)
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Samstagnachmittag im Cottbusser Stadthaus. Ein Seminar für Kommunalpolitikerinnen und Frauen, die es werden wollen. Sie sollen heute ihre politische Vision entwickeln. "Tatsächlich für die politische Arbeit. Also: Was genau ist mir jetzt wichtig für die nahe Zukunft für die politische Arbeit? Dinge, die ihr euch jetzt angucken wollt für eure Vision in der nahen Zukunft. Wieviel Zeit? Ok, fünf Minuten, vier Minuten." 

Seminarleiterin Sylvia Peschke-Büchel gibt den Startschuss. 15 Frauen fangen an zu malen, kleben, schreiben. "Frauen aufs Podium" heißt der Verein, der für das Land Brandenburg einen Fünf-Jahres-Plan entwickelt hat, um mehr Frauen in die Politik zu holen. Teil davon: Eine Seminarreihe in ganz Brandenburg, die politisch aktive und an der Politik interessierte Frauen anspricht.

Ganz hinten im Raum sitzt Sabine Hiekel, Gleichstellungsbeauftragte der Stadt Cottbus. Aufrechter Sitz, den Stift fest im Griff, macht sie die ersten Striche auf dem Papier. "Ich arbeite gerade am Bundestag." - "Was machen Sie mit dem?" - "Ich lass jetzt hier die Frauen einziehen. Es ziehen jetzt hier nämlich richtig 50 Prozent Frauen ein, aber erstmal muss ich das Gebäude malen." Über den Reichstag zeichnet Hiekel die Abgeordneten: neben einem Mann immer eine Frau. Rechts oben in die Ecke eine Zeitmarke: 2025. In Kleingruppen stellen die Frauen sich die Visionen gegenseitig vor:   

"Also habe ich jetzt einen Zeitplan festgelegt und ich gebe der Bundesregierung und dem Landtag nicht mehr viel Zeit. Die Bundesregierung hat bis maximal 2025 maximal Zeit. Da haben wir 50 Prozent Frauenanteil. Die werden bis dahin ein Paritätsgesetz durchkloppen, weil es nämlich einen Frauenaufstand gibt und der spätestens nächstes Jahr losgeht, aber vielleicht auch schon dieses Jahr. Das kommt darauf an, wie die einzelnen Parité-Gesetze, die wir ja haben, eins ist ja schon gekippt worden und wenn es die Brandenburger auch noch versauen, dann gibt's den Frauenaufstand und den werden die Männer nicht ganz unbeschadet erleben."

Erstes Paritätsgesetz besteht seit 2019 

Worauf Sabine Hiekel anspielt: Als erstes Bundesland beschloss Brandenburg Anfang 2019 ein Paritätsgesetz, das die Parteien dazu verpflichtet, ihre Wahlliste für die Landtagswahl zur Hälfte mit Frauen und zur anderen Hälfte mit Männern zu besetzen. Also abwechselnd, im sogenannten Reißverschlussverfahren. In dieser Woche steht das Gesetz vor dem Verfassungsgericht in Potsdam auf dem Prüfstand. 

"Jetzt geht es ja um die Rückmeldung, wir sollen dir ja Rückmeldung geben und da wollte ich dir sagen, so wie du das vorbringst, lässt du ja überhaupt gar keinen Zweifel daran." - "Nee, nee. Ich bin da voll überzeugt davon." 

Zwei Männer in Anzügen und zwei Frauen in Kostümen stehen auf einer Treppe. (imago / Leungchopan) (imago / Leungchopan)Gleichberechtigung im Beruf - Was Frauenquoten für Männer bedeuten
In der Bundesregierung bahnt sich ein Streit um Frauenquoten an. Die Debatte wird dabei oft hitzig geführt, manche Fragen bleiben allerdings auf der Strecke. Ist eine Frauenquote überhaupt das beste Mittel, um Gleichberechtigung zu fördern?

Für ihre eigene politische Arbeit hat die Gleichstellungsbeauftragte Hiekel ebenfalls ein konkretes Ziel ausgemacht: Nicht nur Bundestag und Landtag, auch ihre Stadtverordnetenversammlung in Cottbus will sie paritätisch besetzt sehen. Nicht alle Teilnehmerinnen wissen schon so genau, was sie erreichen wollen, erklärt Seminarleiterin Peschke-Büchel: "Oftmals ist es tatsächlich so, dass sie sich ungewollt zurücknehmen oder nicht gelernt haben, sich so zu präsentieren, zu positionieren an vorderster Front und halten sich oftmals zurück. Fast eine falsche Bescheidenheit an der Stelle."

Dann geht es erst einmal um grundlegendere Fragen: Welche Stärken habe ich? Und wo will ich mich einbringen? Die Seminare sind nur eine von zwei Maßnahmen, mit der die Landesregierung den Frauenanteil in der Politik erhöhen will.

Demokratietheoretisches Problem: der Frauenanteil sinkt

Nummer zwei ist das schon genannte Paritätsgesetz. Den Anstoß dazu gab die Grünen-Politikerin Ursula Nonnemacher, heute Sozialministerin und stellvertretende Ministerpräsidentin Brandenburgs. "Es ist natürlich auch ein demokratietheoretisches Problem. Frauen sind in den Parlamenten grob unterrepräsentiert und das Schlimme ist, ihr Anteil steigt nicht, ihr Anteil sinkt in den letzten Jahren und nach den Bundestagswahlen 2017 habe ich gedacht: Wir müssen das jetzt thematisieren." 

Der Frauenanteil im Bundestag sank damals von 36,3 Prozent auf 30,9 Prozent. Auch in Brandenburg liegt er nur noch bei 31,8 Prozent. Eine besorgniserregende Entwicklung, fand die Grünen-Politikerin. Also formulierte sie einen Entwurf für ein Paritätsgesetz in Brandenburg und schmiedete aus der Opposition heraus ein überfraktionelles Frauenbündnis mit SPD und Linkspartei: "Wir waren eine kleine Oppositionsfraktion. Wir hätten nie und nimmer Mehrheiten alleine generieren können. Das war schon so ein Projekt, wo Frauen überfraktionell zusammengearbeitet haben." 

Das Paritätsgesetz soll bei der nächsten Landtagswahl im Jahr 2024 greifen. Allerdings nur dann, wenn das Verfassungsgericht in Potsdam das Gesetz bis dahin nicht kippt. Wie viel Gleichberechtigung der Gesetzgeber durchsetzen darf oder sogar muss – darüber tobt ein politischer und juristischer Streit – und das nicht nur in Brandenburg, sondern bundesweit.

Paritätsgesetz in Thüringen bereits gescheitert

Der thüringische Verfassungsgerichtshof kippte das dortige Paritätsgesetz im vergangenen Monat auf eine Klage der AfD hin. Und auch in Brandenburg klagt die Partei. Die AfD-Landtagsabgeordnete Birgit Bessin: "Ja, Brandenburg schreibt Geschichte. Es wird das erste Gesetz verabschiedet, das verfassungswidrig ist und Sie wissen das. Was kommt als nächstes, welche Quotenregelungen lassen Sie sich noch einfallen? Ist Ihnen irgendwann das Parlament zu alt oder zu jung?" 

Wahlhelfer zählen in einem Wahllokal die abgegebenen Stimmen. (arifoto UG/zb/dpa) (arifoto UG/zb/dpa)Paritätsgesetz in Thüringen: Ein Parlament eignet sich nicht für eine Quotierung
Thüringens Landesverfassungsgericht hat ein Gesetz gekippt, das den Parteien vorschrieb, ihre Wahllisten abwechselnd mit Männern und Frauen zu besetzen. Zu Recht, kommentiert Henry Bernhard. 

Nicht nur die AfD, auch die Piratenpartei und die NPD halten das Paritätsgesetz in Brandenburg für verfassungswidrig. Parteien also mit einem hohen Männeranteil, die fürchten, für ihre Listenplätze nicht genügend Frauen zu finden. 

Inzwischen verlagert sich der politische Kampf um die Parität zunehmend vor die Gerichte. Bislang ist er dort vor allem eine Geschichte des Scheiterns. Zuerst 2018 vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof: Unter anderem Frauenverbände versuchten vergeblich das Land zu verpflichten, ein Paritätsgesetz zu erlassen. Vor dem Verfassungsgerichtshof in Thüringen ging es im Juli dieses Jahres um eine andere Frage: Nicht muss, sondern darf der Landesgesetzgeber die Parteien dazu verpflichten, ihre Wahllisten gleichermaßen mit Männern und Frauen zu besetzen? 

"Das Paritätsgesetz beeinträchtigt das Recht auf Freiheit und Gleichheit der Wahl sowie das Recht der Parteien auf Betätigungsfreiheit, Programmfreiheit und Chancengleichheit", begründete der Präsident des Thüringer Verfassungsgerichtshofs Stefan Kaufmann die Entscheidung, das Gesetz zu kippen.

Einschränkungen von Parteirechten können gerechtfertigt sein

Wie hingegen das Verfassungsgericht in Brandenburg urteilen wird, ist keine ausgemachte Sache. Der Streit in der deutschen Rechtswissenschaft um die Parität hat sich verändert: Waren die Kritiker der Parität einst in der unangefochtenen Mehrheit, gibt es heute immer mehr Staatsrechtler und Staatsrechtlerinnen, die Paritätsgesetze für verfassungsmäßig halten. 

Martin Morlok, Verfassungsrechtler und emeritierter Professor der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf, ist Gegner der gesetzlich vorgeschriebenen Parität und gilt als liberaler Staatsrechtler. Er erklärt, worin sich die meisten Verfassungsrechtler noch einig sind. Paritätsgesetze greifen in die Rechte der Parteien ein: "Für die Parteien insgesamt betrachtet, denen wird aufgezwungen, welche Kandidaten sie aufstellen, mindestens in der Hinsicht, dass sie halb Männer und halb Frauen nehmen müssen." 

Die Mitglieder können dadurch nur noch auf der Hälfte der Plätze kandidieren – weil nach dem Reißverschlussprinzip die Liste abwechselnd mit Männern und Frauen besetzt werden muss: "Und wenn ich kandidieren will als Parteimitglied für eine Parlamentsbewerbung, kann ich nicht auf jedem Platz kandidieren. Stellen Sie sich vor, ich kandidiere auf Platz vier, da scheitere ich, aber nur knapp. Dann sage ich: ‚Ja, jetzt werfe ich bei der Kandidatur um Platz fünf meinen Hut wieder in den Ring, habe da doch wahrscheinlich ganz gute Chancen‘. Da komme ich aber nicht dran, sondern erst wieder bei Platz sechs. Also auch hier steht die Hälfte der Sitze den Kandidaten nicht zur Verfügung." 

Die Rechte der Parteien und auch die Freiheit und Gleichheit der Wahl werden also eingeschränkt. Aber: Diese Einschränkungen können gerechtfertigt sein. Denn der Gesetzgeber hat gewissermaßen eine Doppelrolle: Er muss nicht nur die Rechte der Parteien und die Wahlrechtsgrundsätze wahren, sondern auch Gleichberechtigung garantieren. Die Verfassungsrechtlerin Jelena von Achenbach sagt: "Keines dieser Rechte, die Wahlrechtsgrundsätze und die Rechte der Parteien, sind absolut. Sie sind einschränkbar, sie sind abwägbar. Und diese Entscheidung muss der Gesetzgeber treffen und er muss dabei legitime Zwecke verfolgen. Und zu diesen legitimen Zwecken gehört eben auch die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung zwischen Männern und Frauen."

Verfassungsrechtlerin: Es geht nicht in erster Linie um Feminismus

Die Krux ist: Rein formal haben Frauen und Männer bereits die gleichen Rechte, sich zur Wahl zu stellen. Tatsächlich aber sind Männer in deutschen Parlamenten überrepräsentiert. Die Frage ist nun: Darf der Gesetzgeber dafür sorgen, dass Frauen nicht nur auf dem Papier die gleichen Chancen haben wie Männer, sondern auch tatsächlich mehr im Parlament vertreten sind?

"Es kommt nicht nur darauf an, dass alle formal die gleichen Rechte haben, denn es kann auch eben aus tatsächlichen gesellschaftlichen, faktischen Umständen sich ergeben, dass nicht alle gleichermaßen Gebrauch von diesen formal gleichen Rechten machen können." 

Der Gesetzgeber darf die Gleichberechtigung nicht nur festschreiben, sondern auch durchsetzen. Das zumindest vertreten all jene Juristinnen und Juristen, die Paritätsgesetze für vereinbar mit dem Grundgesetz und den Landesverfassungen halten.

15.07.2020, Thüringen, Weimar: Ein Plakat mit einer symbolischen Darstellung der Parität steht am Rande einer Demonstration auf der Eingangstreppe vor Beginn der Urteilsverkündung im Thüringer Verfassungsgerichtshof. Parteien müssen in Thüringen ihre Kandidatenlisten für Landtagswahlen nicht abwechselnd mit Männern und Frauen besetzen. Das hat der Verfassungsgerichtshof entschieden und eine entsprechende Paritätsregelung im Landeswahlgesetz gekippt. Damit war eine Klage der AfD erfolgreich. Foto: Martin Schutt/dpa-Zentralbild/dpa | Verwendung weltweit (picture alliance / dpa /Martin Schutt) (picture alliance / dpa /Martin Schutt)Frauenquoten in der Politik - Juristin: Effekt freiwilliger Regelungen gleich null
Verpflichtende Quoten für Geschlechterparität auf Wahllisten seien nötig, sagte Silke Laskowski, Rechtsprofessorin an der Universität Kassel, im Dlf. 

Jelena von Achenbach ist die Verfassungsrechtlerin, die den Landtag Brandenburg in dieser Woche vor dem Verfassungsgericht in Potsdam vertritt. Sie lehrt und forscht als Juniorprofessorin für öffentliches Recht an der Universität Gießen. Aus ihrer Sicht geht es bei der Parität nicht in erster Linie um Feminismus: "Meine Überzeugung ist, dass es eine Demokratiefrage ist. Es geht hier um die Verwirklichung der Demokratie auf der Grundlage eines Repräsentationsverständnisses, in dem die Vielfalt im Volk, politische und gesellschaftliche Diversität, im Parlament zum Ausdruck kommen muss. Und das kann nicht funktionieren, wenn eine strukturelle Imbalance zwischen Männern und Frauen dauerhaft existiert." 

Mehr Frauen in den Parlamenten gleich mehr Demokratie, das ist – vereinfacht gesprochen – die Gleichung derer, die für Parität eintreten. Sie sagen: Repräsentative Demokratie bedeutet, dass die gewählten Volksvertreter die Gesellschaft tatsächlich abbilden. Der Bundestag und die Landesparlamente seien also nur dann wirklich demokratisch, wenn dort, wie in der Bevölkerung, zur Hälfte Frauen säßen. Und das könne nur über die Parteien erreicht werden.

Jelena von Achenbach erklärt: "Die Parteien sind die Gatekeeper. Sie entscheiden, wer für Wahlen nominiert und aufgestellt wird. Und wenn wir nicht erreichen, dass die Parteien 50 Prozent Frauen aufstellen, dann ist es auch für die Wählerinnen und Wähler nicht möglich, 50 Prozent Frauen ins Parlament zu wählen." 

Staatsrechtler: Paritätsgesetze klar verfassungswidrig

"Wenn ich jetzt polemisch werden würde, würde ich sagen: Das sind Vorstellungen ständischer Art, dass man irgendwie seine Gruppe vertritt, dass man nur die Zimmerleute, dass man nur die Adeligen vertritt. Das ist gottlob nun wirklich seit 200 Jahren überwunden," entgegnet Staatsrechtler Martin Morlok. Seiner Ansicht nach sind Paritätsgesetze klar verfassungswidrig. Denn: Die Zusammensetzung der Landtage und des Bundestags müsse die Gesellschaft gerade nicht abbilden. Warum? Das sei eine Form von Ständedemokratie, wie sie frühere Verfassungen kannten, und die längst abgeschafft sei. Heute vertrete jeder Abgeordnete das gesamte Volk und nicht eine bestimmte Gruppe, wie die der Frauen oder Männer.  

"Das ganze Volk ist das ganze Volk. Abgeordnete sind nicht einer bestimmten Gruppe verpflichtet, sondern potentiell allen. Das heißt, diese Repräsentation ist eine Gesamtrepräsentation des Volks insgesamt und nicht irgendeiner Gruppe. Und das hat unglaublich gefährliche Nebenwirkungen, wenn man das anders macht." Seine Befürchtung: Bei den Frauen könne der Gesetzgeber schließlich nicht stehenbleiben. Ostdeutsche, Migranten, Arbeiterkinder – für sie alle müssten Regeln der Repräsentation gefunden werden. Und das führe zu ganz praktischen Problemen: 

"Da ist kein Ende. Und genau das wollen wir nicht und zwar aus dem technischen Grund: Das funktioniert ja nicht. Wir alle haben ja mehrere Merkmale. Wir sind ja nicht nur alt oder jung, Mann oder Frau, Stadtbewohner- oder Landbewohner. Da gibt es ja unendlich viele Überlagerungen. Welche Gruppierungen soll ich denn da nehmen?"

Nur die Frauen, entgegnet Juniorprofessorin Jelena von Achenbach. So stehe es schließlich in der Verfassung. In Artikel 3 Absatz 2, Satz 2 des Grundgesetzes heißt es: "Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin."

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"Dieser Gleichstellungsauftrag, den die Verfassung dem Gesetzgeber auch aufgibt, tatsächliche Gleichberechtigung zu erreichen, den haben wir in dieser Form nur für Frauen."

Die Landesverfassung von Brandenburg verlangt dem Gesetzgeber sogar noch mehr ab, nämlich, die Gleichberechtigung im öffentlichen Leben sicherzustellen. Allerdings findet sich in der thüringischen Verfassung ein ähnlicher Auftrag und dort wurde das Paritätsgesetz bekanntlich gekippt. Das Gericht argumentierte historisch: Als die Gleichberechtigung in die Landesverfassung aufgenommen wurde, war im Landtag auch die Parität diskutiert, aber nicht in ein Gesetz gegossen worden. 

Die Juristin von Achenbach vermutet andere Gründe für die Widerstände im deutschen Verfassungsrecht. "Warum? Ich glaube, es geht darum, dass hier der Zugang zur Macht verändert wird, bestehenden Machtverhältnisse, angestammte politische Positionen von Männern werden verkürzt, weil eben jetzt eine weitere Gruppe von Menschen, Frauen, Zugang findet und Zugang gewährleistet bekommt. Und das ist immer ein heikler Punkt." 

Soziologe: Debatte um Geschlechtergerechtigkeit ist der um migrantische Teilhabe weit voraus

Politisch jedenfalls stellt sich schon jetzt die Frage: Müssen auf die Parität für Frauen nicht ähnliche Regeln beispielsweise für Menschen mit Migrationshintergrund folgen? Der Soziologe und Professor für Pädagogik Aladin El-Mafaalani von der Universität Osnabrück:

"Während Männer und Frauen in der Bevölkerung etwa gleich verteilt sind, also sowohl 50/50 als auch regional weitgehend gleich verteilt sind, ist es bei Menschen mit Migrationshintergrund ganz anders. Insgesamt liegt der Anteil von Menschen mit Migrationshintergrund bei 25 Prozent in der Gesamtbevölkerung. Eine Stadt wie Frankfurt am Main, da ist der Menschen mit Migrationshintergrund über alle Altersklassen gesehen über 50 Prozent und in ländlichen Regionen gibt es durchaus die Fälle, wo es unter 10 Prozent liegt." 

Insofern sei es schon rein praktisch schwierig, das Merkmal Migrationshintergrund in eine gesetzliche Regelung aufzunehmen. El-Mafaalani meint, dass die Debatte um die Geschlechtergerechtigkeit der um migrantische Teilhabe aktuell noch weit voraus sei. 

"Bei Frauen sehen wir, es gibt eine 100 Jahre alte Tradition von Gleichstellungsbemühungen und Feminismus und heute gibt es keine Ausreden mehr. Die Qualifikation ist da, die Erfahrung ist da, das Engagement ist da und dann kann man sagen: Jetzt reicht's, wir brauchen eine Frauenquote. Im Hinblick auf Migration und Migrationshintergrund müssen wir einfach feststellen, dass die Erkenntnis, dass Deutschland ein Einwanderungsland ist noch relativ jung ist, die Diversity-Orientierung relativ jung ist und man kann das auch nicht beliebig beschleunigen, weil man dabei auf enorm viele Dinge achten muss." 

Eine gemischte Gruppen von Frauen und Männern mit farbigen Sprechblasen in den Händen. (Getty / E+) (Getty / E+)Für gesellschaftliche Vielfalt und Teilhabe - Mehr Quoten wagen?
"Männer und Frauen sind gleichberechtigt" – heißt es im Grundgesetz. Die Realität ist anders; deshalb fordern viele eine Frauenquote. Auch andere Gruppen wollen Teilhabe. 

Dennoch warnt der Soziologe: Es bestehe die Gefahr, dass quotierte Listen die Teilhabe von Frauen erhöht, aber gleichzeitig beispielsweise Männer mit Migrationshintergrund verdrängt. Klar ist: Das Recht steht vor der grundlegenden Herausforderung auf eine sich wandelnde, vielfältigere Gesellschaft zu reagieren. Je mehr Gesetze Teilhabe festschreiben, desto klarere Antworten muss auch die Rechtsprechung dazu finden.

Staatsrechtlerin Jelena von Achenbach ist überzeugt: Es geht um die Fortschreibung der Demokratie: "Die Verfassung ist entwicklungsoffen. Sie ist das auch mit dem Prinzip der Gleichberechtigung, dem Grundrecht auf Gleichheit und auch diesem Auftrag an den Staat tatsächliche Gleichberechtigung herzustellen. Und das zielt eben auch darauf, die Demokratie weiterzuentwickeln. Die Demokratie ist immer ein Ideal, das nicht erreicht ist oder nicht, erfüllt es. Es ist immer ein Kampf um den Zugang zur Macht, um den Einfluss weiterer, die Inklusion und den Zugang weiterer Gruppen in der Gesellschaft. Das ist sozusagen das progressive Potenzial, auch das emanzipatorische Potenzial des Grundgesetzes. Und die verfassungsrechtlichen Grundlagen sind dafür da, weil eben auch das Demokratieprinzip auf Fortentwicklung angelegt ist." 

Wie die Verfassungsrichterinnen und Verfassungsrichter in Brandenburg anhand der dortigen Landesverfassung entscheiden werden, darüber will Jelena von Achenbach allerdings keine Aussage treffen. Für eine Prognose sei die Frage, ob das Paritätsgesetz verfassungsmäßig ist, unter Juristen dann doch zu umstritten. Die Entscheidung des Brandenburger Verfassungsgerichts wird also spannend. 

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