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StartseiteHintergrundGrößer, weiter und ganz anders?17.12.2004

Größer, weiter und ganz anders?

Die EU nach der Türkei-Entscheidung

Das Justus Lipsius Gebäude im Brüsseler EU-Viertel, Schauplatz dieses Gipfeltreffens und für zwei hektische Gipfeltage der Arbeitsplatz von Tausenden von Journalisten aus ganz Europa. Und aus der Türkei, deren Medien eine ganze Armada von Presse-, Rundfunk- und Fernsehleuten schickten. Güldener Sonumut ist einer von ihnen - ein smarter, drahtiger, gut aussehender Moderator des staatlichen Fernsehsenders NTV. Während sich die Staats- und Regierungschefs am Donnerstagabend über die Vorlage der EU-Kommission beraten, die die Aufnahme von Beitrittsberatungen mit der Türkei empfiehlt, spricht Sonumut von einem historischen Augenblick.

Autoren: Gerhard Irmler, Peter Kapern, Thilo Kößler

Die türkische Flagge weht zwischen anderen EU-Fahnen im Hof der EU-Kommission in Brüssel (AP)
Die türkische Flagge weht zwischen anderen EU-Fahnen im Hof der EU-Kommission in Brüssel (AP)
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Es ist mein Beruf, aber diese Herausforderung mitzuverfolgen, dass ist schon historisch.

Über 40 Jahre hat die Türkei auf diesen Moment gewartet: Nun die Entscheidung - für die Kommissionspräsident Jose Manuel Barroso in der Nacht zum Freitag diese Worte findet:

Die Europäische Union hat der Türkei die Türen nach Europa aufgestoßen. Die Ratspräsidentschaft beschließt nicht nur die Aufnahme von Beitrittsgesprächen mit der Türkei. Der Europäische Rat bietet auch einen konkreten Zeitpunkt für den Beginn der Verhandlungen an: der 3. Oktober 2005 soll es sein, später als von der Türkei erhofft, aber so von Frankreichs Staatspräsident Chirac durchgesetzt, um das fürs nächste Frühjahr geplante Referendum zum europäischen Verfassungsentwurf nicht zu gefährden. Mehr noch: Ratspräsident Jan Peter Balkenende verkündet auch den einstimmigen Beschluss der 25 Staats- und Regierungschefs, die Verhandlungen mit einem konkreten Ziel zu führen.

Das Ziel der Verhandlungen ist der Beitritt. Aber es kann keine Garantie für das Ergebnis geben. Und wenn die Verhandlungen in eine Situation kommen, in der eine Mitgliedschaft unmöglich wird, dann muss sicher gestellt werden, dass die Türkei dennoch fest in Europäische Strukturen verankert wird.

Die Zauberformel dieses Gipfeltreffens - ohne sie hätten sich die Staats- und Regierungschefs wohl kaum auf den Beginn von Beitrittsgesprächen verständigt. In dieser Formulierung wird jeglicher Beitrittsautomatismus ausgeschlossen und eine dritte Option gegenseitiger Beziehungen eröffnet, die unterhalb der vollen Mitgliedschaft angesiedelt wäre. Über Ziele, Bedingungen, Hintertüren und Notausgänge hatte es im Vorfeld dieses Gipfeltreffens heftige Diskussionen gegeben: Besonders die konservativen Parteien aus der EVP-Familie hatten mit den europäischen Perspektiven der Türkei und dem anvisierten Verhandlungsbeginn so ihre Probleme: Die einen ohne wenn und aber dafür - Italien z.B. Die anderen von Zweifeln geplagt, die dritten dagegen: Wortführer waren hier die deutschen Unionsparteien CDU/CSU, die der Türkei nur eine Privilegierte Partnerschaft statt eines EU-Beitritts anbieten wollten. Doch die Union stand alleine da im Kreis der Konservativen - schnell war die Privilegierte Partnerschaft vom Tisch. Der CDU-Abgeordnete Elmar Brok.

Es geht darum, dass es weitere Optionen geben muss, neben der Vollmitgliedschaft, wenn dass mit der Vollmitgliedschaft aus welchen Gründen auch immer nicht funktioniert, sei es, dass die Türkei die Bedingung nicht erfüllt, sei es, dass die Aufnahmefähigkeit der Europäischen Union nicht gegeben ist und dann ist der Begriff mir relativ gleichgültig.

Die EVP machte den Weg für den Kompromiss im Rat frei und beugte sich der Logik der Zwangsläufigkeit, die diesem Gipfeltreffen von Anfang an zu eigen war: Die EU wäre aus ihrer Selbstauferlegten, historischen Verpflichtung gegenüber der Türkei nicht mehr herausgekommen, ohne erheblichen Schaden anzurichten. Das heißt aber nicht, dass die Türkei am Ende einen Freifahrtschein erhielt. Die Auflagen sind hart. Viel härter als bei früheren Beitrittskandidaten. Ergebnisoffene Verhandlungen. Lange Übergangsfristen, sogar permanente Ausnahmeregelungen. Schmerzhaft auch der Passus, wonach im Falle anhaltender Verletzung von Demokratie und Menschenrechten sogar der Abbruch der Verhandlungen droht.

Doch zur Nagelprobe für die türkische Kompromissbereitschaft wurde die Zypernfrage. Der europäische Rat verlangte vom türkischen Premier Tayyip Erdogan konkrete Schritte in Richtung Anerkennung der zyprischen Inselrepublik - die Unterschrift unter das so genannte Protokoll von Ankara - die Ausweitung des Zollabkommens von derzeit von 15 auf 25 Mitgliedstaaten. Und damit de facto die Anerkennung Nikosias. Der Krisenfall für Erdogan? Er werde sich nicht unter Druck setzen lassen, hieß es aus seinem Umfeld. Erdogan forderte weitere Verhandlungen. Für den Europäischen Rat war es hingegen der Lackmustest für die Europatauglichkeit der Türkei. Plötzlich stand sie auf dem Prüfstand. Die EU-Aspirationen der Türkei sind nicht damit in Einklang zu bringen, dass Ankara nur den türkischen Teil des EU-Mitglieds Zypern diplomatisch anerkennt und dort auch noch Besatzungsmacht ist. Unter vier Augen. In kleiner Runde. Der türkische Nationalstolz stemmte sich gegen das europäische Postulat der Versöhnung. Und die Suche nach Kompromissformeln gestaltete sich schwierig. Bundeskanzler Gerhard Schröder noch vor Abschluss der Beratungen:

Die Türkei hat immer klar erklärt, dass sie das Ankaraprotokoll unterzeichnen wird, aber genauso klar war in den ganzen Diskussionen, dass sicherlich unterschiedliche Rechtsauffassung aber nach doch überwiegender Meinung damit eine formale Anerkennung nicht verbunden ist.

Am Ende stand dann der Kompromiss, dass die Türkei die Zollunion ausweitern und Zypern damit indirekt anerkennen werde. Der Weg zur Verhandlungen ist frei. Die Türkei habe jetzt zehn Jahre Zeit, 120 000 Seiten Brüsseler Gesetzestext umzusetzen freut sich Journalist Sonumut.


Kein Wunder also, dass dieses Gipfeltreffen von Brüssel als "Türkei-Gipfel" in die Annalen der Europäischen Union eingehen wird. Der Beschluss, Rumänien und Bulgarien im Januar 2007 in die EU aufzunehmen und im April nächsten Jahres die Verhandlungen mit Kroatien zu beginnen - diese Beschlüsse gerieten ebenso in Hintertreffen, wie die ganz großen außen- und sicherheitspolitischen Themen auf diesem Gipfeltreffen: Die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts, das Konzept der kollektiven Sicherheit, die Bekämpfung der Armut. Der Generalsekretär der Vereinten Nationen war zu Gast in Brüssel und auch das ein Signal für das gewachsene weltpolitische Gewicht der Europäischen Union. Theoretisch. Denn praktisch ist die EU immer noch weit davon entfernt, den Platz einzunehmen, den sie für sich reklamiert. Gerhard Irmler über Wunsch und Wirklichkeit der Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik.

In Nordamerika, in Südamerika, in Asien und in Afrika präsentiert sich die Europäische Union wie zu Zeiten der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Die inzwischen 25 Mitgliedsstaaten unterhalten 600 bilaterale Botschaften, die die noch immer oft widerstreitenden Interessen ihrer Länder vertreten. Mit dem Inkrafttreten der Europäischen Verfassung, dem geplanten Aufbau eines gemeinsamen europäischen diplomatischen Dienstes könnte sich dies im Laufe der Jahre ändern. Schon jetzt verfügt die EU über einen Hohen Repräsentanten für die Außen- und Sicherheitspolitik, den Spanier Janvier Solana. Mit dem Inkrafttreten der Verfassung wird dieser zu einem veritablen Außenminister und die Europäische Union zu einer eigenen völkerrechtlich vollwertigen Rechtspersönlichkeit. Durch die bisherigen Strukturen in der EU war eine kohärente europäische Außen- und Sicherheitspolitik nicht möglich, kritisiert der frühere Präsident des Europa-Parlament und einer der vielen Väter der Europäischen Verfassung, Klaus Hänsch.

Die Europäische Union hat die Verantwortung einer Weltmacht, ob uns das gefällt oder nicht, ob wir das wollen oder nicht mit dem europäischen Potential an Menschen, an Technologie, an Ressourcen beeinflussen wir Stabilität, Sicherheit, Frieden und so wie die Europäische Union bisher strukturiert war, konnte sie ihre Verantwortung nicht gerecht werden.

Europa, die Weltmacht wider Willen, wird zwangläufig weiter an Statur und Einfluss gewinnen, daran jedenfalls glaubt Klaus Hänsch fest.

Die Verfassung legt die Grundlage dafür, dass die Europäische Union ihrer weltpolitischen Verantwortung, die wir haben, besser gerecht werden kann. Dass bedeutet, die nationalen Ansätze zur Außenpolitik und die Unionsansätze können besser koordiniert werden.

"Besser koordiniert" wohlgemerkt, denn die Außen- und Sicherheitspolitik bleibt die Domäne der Nationalstaaten. Entscheidungen auf dem Gebiet der Außenpolitik unterliegen weiterhin der Einstimmigkeit.

Sie ist immer eine Mischung, ein ganzes Konglomerat von unterschiedlichen, parteipolitischen, aber auch nationalen Orientierungen. Und dazu kommt dann, zunehmend, prozessartig sich entwickelnd auch eine europäische Ausrichtung.

Während der Irak-Krise und des sich anschließenden Irak-Krieges hat die gemeinsame Europäische Sicherheitspolitik kläglich versagt. Inzwischen sei sie besser, als ihr noch immer ramponierter Ruf, findet der Europa-Politiker Klaus Hänsch:

Position der Europäer im Irakkrieg war eine gespaltene. Das hat damit zu tun, dass auch die Risiken einer gemeinsamen Außenpolitik gemeinsam getragen werden müssen. Aber auch dort haben sich die Positionen der europäischen Staaten angenähert in den letzten anderthalb Jahren. Auch dass ist ein Zeichen dafür, dass Gemeinsamkeit nicht beschlossen werden kann, sonder Gemeinsamkeit entwickelt sich von Fall zu Fall immer stärker. Es entwickeln sich gemeinsame Erfahrungen, es entwickeln sich die Herausbildung von gemeinsamen Positionen und dann auch von gemeinsamen Aktionen. Die Europäer sprechen in einer ganzen Reihe von Fragen immer noch mit unterschiedlichen Stimmen. Aber wenn man einen Vergleich zieht, der europäischen Position in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik von heute und nur fünf Jahren, dann stellt man fest, dass die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäer immer mehr Felder abdeckt.

Die Europäische Union ist im Rahmen eines UNO-Mandats im Afghanistan präsent, gemeinsame Verbände sichern wichtige Verbindungswege, in Mazedonien übernahmen EU-Einheiten den Schutz von Wahlbeobachtern, die Europäer waren im Kongo präsent und übernahmen jetzt von der Nato deren Bosnien-Mission mit 7000 Mann. Ob die Ukraine oder das iranische Atomprogramm, Europa, die EU handelt außen- und sicherheitspolitisch geschlossener denn je. Hänsch:

Die Ukraine ist ein Beispiel dafür, dass die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der europäischen Union ein Prozess ist. Dass sie sich von Fall zu Fall weiter entwickelt.

Und noch etwas ist bemerkenswert. Selbst die USA haben inzwischen begriffen, dass sie einen Partner vor sich haben, der entschlossen ist, auf gleicher Augenhöhe zu verhandeln, so Hänsch:

Ich würde es nicht einen Interessenkonflikt nennen, sondern eine Divergenz, die zu tun hat mit unterschiedlichen Ausgangspositionen. Die andere Seite ist, dass wir schon einen eigenen Ansatz haben als Europäer, nämlich Multilateralität in den internationalen Beziehungen und Herrschaft des Rechts. Da gibt es doch Unterschiede, die weniger mit der Moral zu tun haben, sondern die etwas zu tun haben mit der Interessensubstanz der Europäer, die normal schwächer sind und deswegen auf Recht und Multilateralität setzten müssen. Die USA brauchen dass aus ihrer Sicht gesehen weniger zu tun. Das ist die eine Seite. Und die andere Seite ist, dass natürlich eine starke europäische Union, die ihre eigenen Interessen klar definiert und auch in der Lage ist, sie zu artikulieren und durchzusetzen ein viel wertvollerer Partner für die Vereinigten Staaten von Amerika ist, als eine Europäische Union, die sich immer dann, wenn es eine schwierige weltpolitische Entscheidung gibt wegduckt.

Inzwischen ist die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik einer der ständigen Tagesordnungspunkte eines jeden EU-Gipfels, so auch in Brüssel auf dem so genannten Türkeigipfel. Der amtierende EU-Ratspräsident Jan Peter Balkenende, versicherte dem UNO-Generalsekretär Kofi Annan seine vollen Unterstützung:

In Zeiten wie diesen ist es wichtig, dass die Europäische Union und die Vereinten Nationen eng zusammenarbeiten. Es geht um Terrorismus, Armut und Aids. Wir müssen alles tun, um diesen Kampf zu gewinnen.

Annan bedankte sich ausdrücklich für die Einladung nach Brüssel und lobte die EU als verlässlichen Partner:

Das Verhältnis zwischen EU und Uno ist in den vergangenen Jahren beständig gewachsen. Wir arbeiten auf dem Gebiet der Friedenssicherung der Konfliktverhütung und der Entwicklung eng zusammen. Wir sind echte Partner und wir werden Partner bleiben.


Mit den gewachsenen Aufgaben und Verpflichtungen der EU steigen allerdings auch die Kosten. Osterweiterung. Rumänien, Bulgarien, Kroatien, die Türkei - vor 2014 seien die Kosten für einen möglichen türkischen Beitritt gar nicht zu projektieren, sagt die EU-Kommission. Und bezieht sich auf die nächste Haushaltsperiode der Jahre 2007 bis 2013, die noch lange nicht in trockenen Tüchern ist. Denn vor lauter Gipfelstürmerei ist fast untergegangen, dass es der niederländischen Ratspräsidentschaft in diesen Tagen nicht gelungen ist, im Streit zwischen Nettozahlern und den anderen Staaten zu vermitteln. Peter Kapern über die Finanznöte der EU.

Auf den ersten Blick geht es nur um ein paar Zahlen hinter dem Komma. Doch die haben es in sich. Wie viel Geld soll die Europäische Union zukünftig ausgeben? Die einen sagen, es dürfe nicht mehr sein als 1,0 % des durchschnittlichen Bruttonationaleinkommens, die anderen wollen der Gemeinschaft 1,14 % zugestehen. Die Differenz macht, in Euro und Cent gerechnet, gigantische Summen aus. Und deshalb biss die niederländische Präsidentschaft während der vergangenen sechs Monate auf Granit, als sie versuchte, einen Kompromiss zu finden.

Zum Hintergrund: Seit Ende der 80er Jahre legt die EU mittelfristige Finanzplanungen auf, die im Jargon der Eurokraten "Finanzielle Vorausschau" heißen. Für jeweils sieben Jahre legen sie fest, wie viel Geld die EU maximal ausgeben darf und wofür. Der derzeitige Finanzplan läuft noch bis 2006 einschließlich, für die Jahre 2007 bis 2013 braucht die Union also ein neues, finanzielles Rahmenwerk. Die Verhandlungen und Winkelzüge dauern bereits seit geraumer Zeit an. Vor einem Jahr war es, als die sechs Nettozahler der EU dem damaligen Kommissionspräsidenten Romano Prodi einen Brief schickten. Darin verlangten sie, die Ausgaben der EU künftig bei 1,0 % des Bruttonationaleinkommens zu deckeln. Die Niederlande, Großbritannien, Frankreich, Schweden und Österreich sind diejenigen, die das 1%-Limit ziehen wollen. Und natürlich Deutschland, der größte Zahlmeister der EU. Seit einem Jahr also begründet Hans Eichel bei nahezu jedem Treffen mit den übrigen Finanzministern der EU diese Position der Bundesregierung:

Ich habe deutlich gemacht, dass die Grenze der Belastbarkeit für Deutschland erreicht ist. Deutschland bewegt sich, was das Bruttoinlandsprodukt je Kopf der Bevölkerung betrifft im europäischen Mittelfeld. Das ist die Konsequenz aus der Wiedervereinigung, aber hat den dritthöchsten Nettosaldo je Kopf. Das kann so nicht bleiben. Das kann man auch niemandem vermitteln und das muss in diesem Zusammenhang geregelt werden.

Zwei Monate nach dem Brief der Sechs, also im Februar 2004, legte die EU-Kommission ihren Entwurf für eine Finanzielle Vorausschau vor. Ihr Ausgabenziel liegt deutlich höher, nämlich bei 1,14 Prozent des Bruttonationaleinkommens. Die damalige wie die heutige Kommission begründete dies mit den immer umfangreicher werdenden Aufgabenfeldern, die die EU zu bewältigen hat, und zwar gestützt auf die Kassen, die von der Brüsseler Kommission verwaltet werden. Nach den Terroranschlägen vom September 2001 zum Beispiel forcierte die EU ihre Kooperation für mehr Innere Sicherheit mit ehrgeizigen wie kostspieligen Projekten. Neu sind auch die Kosten für die verstärkte gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Und auch die Summen, die die Erweiterung verschlingt, muss die EU erst seit kurzem aufbringen. Vor diesem Hintergrund kommt die Haushaltskommissarin Dalia Grybauskaite zu einem klaren Urteil:

Mehr Europa für weniger Geld - das gehe nicht.

Von weniger Geld könne aber gar keine Rede sein, wenden die Nettozahler ein. Denn das Bruttonationaleinkommen der EU-Staaten wachse ja beständig. Und somit wachse in realen Zahlen auch der 1%-Anteil, den sie der EU zubilligen wollen. Derzeit umfasst der Haushalt der Union rund 100 Milliarden Euro. Bis zum Jahr 2013 wird das EU-Haushaltsvolumen nach Angaben der Nettozahler trotz Einhaltung des 1 %-Limits aber auf rund 150 Milliarden ansteigen. Und Berlin verweist darauf, was das für die Geldströme bedeutet, die jährlich aus Deutschland nach Brüssel fließen müssen, um die EU mitzufinanzieren. Derzeit liegen die deutschen Bruttozahlungen bei rund 22 Milliarden Euro - bis 2013 werden sie auf rund 30 Milliarden pro Jahr anwachsen. Mehr sei, auch angesichts der von der EU so heftig gerügten deutschen Haushaltsdefizite nicht drin. Diese Position allerdings ist nicht unangreifbar. Denn es sind gerade die Nettozahler, die die größten Ausgabenblöcke der EU zementieren. Ein Beispiel: Die EU-Agrarpolitik. Vor gut einem Jahr überrumpelten Gerhard Schröder und Jacques Chirac die EU förmlich mit der Festlegung, dass die Agrarausgaben der Gemeinschaft langfristig auf dem derzeitigen Niveau eingefroren werden sollen. Dies sei der Preis Frankreichs gewesen für die Zustimmung zur EU-Erweiterung, hatte es anschließend in Berlin geheißen. Die Agrarausgaben machen derzeit mit 44% am Gesamtbudget den Löwenanteil aller Ausgaben aus. Dennoch soll dieser Ausgabenblock dauerhaft vor dem Rotstift geschützt bleiben. Das geht nicht, sagt zum Beispiel Bernhard Rapkay, Vorsitzender der SPD Europaabgeordneten:

Der Rat predigt Wasser und säuft Wein ohne Ende. Er sagt uns, kommt mit 1,0 aus aber hat vorher schon bei den Agrarausgaben richtig zugelangt, dass kann nicht sein.

Ein zweites Beispiel für die offenen Flanken, die die Nettozahler ihren Kritikern bieten: Der so genannte Briten-Rabatt. Mit dem Schlachtruf "I want my money back" handelte Margret Thatcher 1984 einen Abschlag auf die britische EU-Beiträge aus. Doch mit dieser Position wird es um die britische Regierung innerhalb der EU zunehmend einsam. Noch aber gibt sie sich unbeugsam.
Das Problem der Finanziellen Vorausschau reicht Jan-Peter Balkenende nun an den nächsten Ratspräsidenten weiter, an den Regierungschef Luxemburgs, Jean-Claude Juncker.

Hinter vorgehaltener Hand wird bereits ein Fahrplan gehandelt, mit dem die Europäische Union aus der Finanzklemme fahren kann. Bis Mai, soviel steht fest, geschieht erst einmal gar nichts. Denn dann stehen in Großbritannien Unterhauswahlen an. Bis dahin kann kein britischer Politiker vom Briten-Rabatt abrücken. Im Juli aber übernimmt London selbst die Ratspräsidentschaft. Dann geht auch nichts mehr. Das Fenster für eine Lösung des Finanzproblems steht also lediglich im Juni 2005 offen. Möglicherweise lässt sich dann ein Kompromiss finden, zu dem folgende Bestandteile zählen: Die EU-Ausgaben werden bei 1,05% gedeckelt, liegen dann also fast in der Mitte zwischen der Position der Nettozahler und der EU-Kommission. Großbritannien lässt Abstriche beim Briten-Rabatt zu, und Deutschland darf seine Nettobeiträge vom Haushaltsdefizit abziehen. Damit wäre dann gleichzeitig Berlins Verlangen nach einer Stabilitätspaktreform erfüllt. Im Vorfeld der Bundestagswahlen müsste die Bundesregierung dann nicht mehr fürchten, gegen die negativen Schlagzeilen eines Defizitverfahrens ankämpfen zu müssen.

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