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StartseiteHintergrundImmer mehr und immer teurer11.03.2008

Immer mehr und immer teurer

Der Streit um die steigende Zahl der EU-Agenturen

Drogen oder Lebensmittelsicherheit - EU-Agenturen gibt es zahlreiche. Jahrelang überließen die EU-Institutionen in Brüssel die dezentralen Verwaltungsstellen sich selbst. Aber nun sollen sie besser und transparenter verwaltet werden. Was zunächst nach trockener Verwaltungspolitik klingt, birgt einige Sprengkraft.

Eine Sendung von Ruth Reichstein

Seit den 70er Jahren sind in Europa zahlreiche EU-Agenturen entstanden.  (AP)
Seit den 70er Jahren sind in Europa zahlreiche EU-Agenturen entstanden. (AP)
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Das Thema, mit dem sich die Europäische Kommission in Straßburg heute befasst, scheint zunächst nicht sonderlich spektakulär zu sein: EU-Agenturen. Diese Einrichtungen existieren seit den 70er Jahren in der Union. Es sind sozusagen dezentrale Verwaltungsstellen.

Jahrelang waren sie von den EU-Institutionen in Brüssel sich selbst überlassen worden. Aber nun sollen sie besser und transparenter verwaltet werden. Auch die Kontrollverantwortung müsse klar auf die EU-Institutionen - also Kommission, Parlament und Mitgliedsstaaten - verteilt werden. Das fordert die Europäische Kommission in einem Papier, das sie jetzt vorgelegt hat. Ihr Präsident, José Manuel Barroso, hatte darauf gedrängt, die Agenturen auf die politische Agenda zu setzen.

Was zunächst nach trockener Verwaltungspolitik klingt, birgt einige Sprengkraft. Denn die Agenturen verschlingen jedes Jahr Unsummen an europäischen Steuergeldern. Laufend werden neue gegründet und immer mehr Mittel dafür ausgegeben. Gleichzeitig hat aber kaum jemand in Brüssel einen Überblick darüber, was die Behörden in den Mitgliedsstaaten im Einzelnen mit ihren Geldern machen, welche Projekte durchgeführt werden.

Das will die Europäische Kommission nun ändern. Aus diesem Grunde hat sie die 27 EU-Mitgliedsstaaten in einem offiziellen Schreiben dazu aufgefordert, die Struktur der Agenturen zu überdenken und neu zu organisieren. Die Kommission will damit all jenen den Wind aus den Segeln nehmen, die der EU vorwerfen, zu viel Geld für die eigene Verwaltung auszugeben und trotzdem nicht effizient zu arbeiten.

Die Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht liegt am Hang in der Lissabonner Altstadt. Aus den Fenstern des blassgelben Gebäudes sehen die Mitarbeiter direkt auf den Hafen der portugiesischen Hauptstadt.

Knapp 100 Mitarbeiter aus 20 EU-Staaten arbeiten hier seit 1994 daran, den Regierungen der europäischen Mitgliedsstaaten bessere Informationen zum Thema Drogensucht zu liefern. 13 Millionen Euro gibt die EU dafür jedes Jahr aus.

"Unsere Mission ist, hauptsächlich politischen Entscheidungsträgern auf nationaler, regionaler, lokaler Ebene Informationen zur Verfügung zu stellen, die ihnen ihre Entscheidungen im Bereich illegale Drogen vereinfachen. Und um das zu tun, ist es unsere Aufgabe, objektive, zuverlässige, auf europäischer Ebene vergleichbare Informationen über Drogen und Drogensucht-Problematik zu produzieren. Auf der Basis der Informationen machen wir dann unsere Analysen, die wir dann publizieren."

... sagt der Leiter der Agentur, Wolfgang Götz. Mit Hilfe dieser Informationen können die Mitgliedsstaaten Vergleiche anstellen: Was sind die Ursachen für Drogenkonsum und Drogentod, welche Maßnahmen müssen ergriffen werden?

Die Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht ist eine von insgesamt 29 sogenannten Regulierungsagenturen, die in der Europäischen Union seit den 70er Jahren entstanden sind.
Thessaloniki, Kopenhagen, Lissabon - die Standorte der Einrichtungen lesen sich wie ein Reisekatalog. 14 Mitgliedsstaaten beherbergen bereits solche Agenturen - zwei weitere Standorte sind geplant.

Die Agenturen haben ganz unterschiedliche Aufgaben. In einigen Einrichtungen werden - so wie in Lissabon - bestimmte Entwicklungen in der Europäischen Union beobachtet und vergleichende Informationen für die Regierungen zusammen getragen. Den Politikern sollen so ihre Entscheidungen erleichtert werden. Das gilt zum Beispiel für die Grundrechte-Agentur in Wien oder die Agentur für die Kontrolle von Krankheiten in Stockholm.

Andere Agenturen haben durchaus Entscheidungsmacht. Die Agentur für Lebensmittelsicherheit in Parma etwa bewertet, ob bestimmte Gen-Mais-Sorten gefährlich sind für den menschlichen Organismus oder nicht. Die EU-Kommission folgt diesen Empfehlungen meist, wenn es darum geht, den Mais innerhalb der Europäischen Union zuzulassen oder nicht.

Die Agentur für Flugsicherheit in Köln überwacht und managt bereits große Teile des Europäischen Luftraums. Und die Agentur für Arzneimittelsicherheit in London ist für die Zulassung von Medikamenten auf dem Europäischen Markt zuständig.

Auch der Schutz der EU-Außengrenzen und die polizeiliche Zusammenarbeit liegen mit Frontex und Europol in den Händen von Agenturen.

"Man hat, glaube ich, verstanden, dass man in der Kommission bestimmte technische, wissenschaftliche Aufgaben nicht erfüllen kann. Und deshalb hat man Aufgaben dezentralisiert, an Agenturen gegeben. Ich habe den Eindruck, dass alle Agenturen einen guten Job machen."

... sagt Agentur-Direktor Wolfgang Götz.
Ein Ziel der dezentralen Einrichtungen sei es, die Europäische Union den Bürgern näher zu bringen, sagt der EU-Verwaltungs-Kommmissar Sim Kallas:

"Wenn alles in Brüssel zentralisiert ist, dann hat das etwas von Außerirdischen. Und das kann in allen Mitgliedsstaaten gegen die Entscheidungen aus Brüssel verwendet werden. Deshalb ist es schon eine gute Sache, die Agenturen in den Mitgliedsstaaten zu verteilen. Das bringt mehr Verständnis für die EU und das hilft auch gegen das Bild des Monsters in Brüssel. "

So beherbergt Lissabon gleich zwei Agenturen: Neben der Drogenbeobachtungsstelle ist auch die Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs dort angesiedelt. Die Vertreter beider Agenturen nehmen an allen diplomatischen Veranstaltungen teil: Vom Empfang beim Präsidenten am portugiesischen Nationalfeiertag bis hin zu Kontakten mit allen Botschaften der EU-Mitgliedsstaaten. Das mache die Agentur auch in der Öffentlichkeit sichtbar, sagt ihr Direktor Wolfgang Götz. Andererseits sei die Agentur Arbeitsplatz für viele Lissabonner - zum Beispiel als Sicherheits-Beamte.

Aber die Bürgernähe kostet:

"Wenn ein zweistündiges Meeting in Brüssel stattfindet, an dem wir unbedingt teilnehmen müssen ... wären wir in Brüssel, gingen wir über die Strasse, wären da und gingen wieder zurück ins Büro. Und so heißt es halt, eineinhalb Tage unterwegs mit den ganzen Kosten für Flug und Unterbringung. Es geht auch Arbeitszeit verloren. Es hat Kosten, ja."

Insgesamt haben die EU-Agenturen einen Jahresetat von 1,3 Milliarden Euro - Tendenz deutlich steigend. Vor zwei Jahren waren es noch 300 Millionen weniger.

Auch die Mitarbeiterzahl steigt. Im Jahr 2000 hatten die Agenturen - nach Berechnungen der CDU-Europa-Abgeordneten Inge Grässle gerade einmal 166 Mitarbeiter. Mittlerweile sind mehr als 3000 Menschen in den Einrichtungen in ganz Europa beschäftigt.

Eine Tendenz, die auch für die Agentur zur Beobachtung von Drogen und Drogensucht in Lissabon gilt. Wolfgang Götz:

"Ich bin erst seit zweieinhalb Jahren Direktor, aber seit zehn Jahren Mitarbeiter. Ich habe mir erzählen lassen, dass das ganze angefangen hat mit zwei Leuten. Und die beiden haben dann Schritt für Schritt die Leute rekrutiert und die Agentur aufgebaut. Die Agentur hat zwei größere Wachstumsschübe gehabt. Der eine war durch eine Initiative des Europäischen Parlaments, die darauf hin zielte, dass wir uns mit der gesamten Drogenproblematik befassen. Am Anfang hat sich die Agentur sehr stark auf Gesundheit und Soziales bezogen. Und durch die Initiative kamen Drogenhandel, Drogenangebots hinzu. Wir decken jetzt den gesamten Drogenbereich ab. 2007 wurde unsere Gründungsverordnung neu verfasst. Die hat uns eine Reihe neuer Aufgaben gegeben. Jetzt kümmern wir uns auch um Bestpractise, Mischdrogen, polyvalenten Drogenkonsum."

Und so wuchs auch die Mitarbeiterzahl seiner Agentur in Lissabon von einst zwei auf mittlerweile knapp 100.

Eine wahre Explosion. Dabei sind Agenturen noch relativ jung in der Geschichte der Europäischen Union: Zwar wurden bereits 1975 die ersten beiden Agenturen ins Leben gerufen: Die erste im griechischen Thessaloniki zur Förderung von lebenslangem Lernen und eine zweite in der irischen Hauptstadt Dublin, die seitdem die Arbeitbedingungen in der Europäischen Union verbessern soll.

Aber dabei blieb es fast 20 Jahre lang. Erst Anfang der 90er Jahre begannen die EU-Mitgliedsstaaten, Verwaltungsaufgaben auf europäischer Ebene nicht mehr allein an die EU-Kommission in Brüssel, sondern an Agenturen mit Standorten überall in der Staatengemeinschaft zu vergeben. 1990 beschlossen sie beispielsweise die Gründung der Umweltagentur in Kopenhagen. Die Drogenbeobachtungsstelle in Lissabon wurde drei Jahre später geschaffen. Seit dem Jahr 2002 kommen jährlich mehrere Institutionen hinzu.

Im vergangenen Jahr wurde beispielsweise die Menschenrechtsagentur in Wien gegründet. Vorerst sollen dort 50 Beamte arbeiten - bis 2012 werden es knapp 80 sein. Dass Menschenrechte ein wichtiges Thema für die Europäische Union sind, bezweifelt in Brüssel niemand. Dennoch wurde der Sinn einer neuen Behörde in Frage gestellt. Es gab Kritik , auch in einzelnen Mitgliedsstaaten. Die liberale Europa-Abgeordnete Sylvana Koch-Mehrin:

"Natürlich sind die Menschenrechte ein unglaublich wichtiges Thema. Aber man muss unterscheiden, was wir administrativ, organisatorisch brauchen und da haben wir nun mal eine Generaldirektion in Brüssel, die sich mit Innenpolitik, Justiz etc. befasst, auch einen zuständigen Kommissar, und da noch eine zusätzliche Agentur zu schaffen, halte ich für das Erstellen einer Parallelstruktur, die dann auch noch mal zusätzliche Kosten und Bürokratie mit sich bringt. All das bringt dem Thema nichts."

Immer lauter werden die Vorwürfe aus dem Europäischen Parlament, die Agenturen seien nicht politisch notwendig, sondern lediglich Prestige-Objekte für die Mitgliedsstaaten. Das meint auch der sozialdemokratische EU-Abgeordnete und Vorsitzende des Haushaltskontroll-Ausschusses im Europäischen Parlament Herbert Bösch:

"Bei den dezentralen Agenturen haben wir eine riesige Inflation. Wir sind noch nicht am Ende der Fahnenstange angelangt. Auf der einen Seite versucht die Europäische Kommission, bestimmte Verantwortung los zu werden und Mitgliedsstaaten - vor allem neue Mitgliedsstaaten - fühlen sich offenbar herausgefordert, eine derartige Agentur an Bord zu holen. Jedes Land braucht eine Agentur, auf deutsch gesagt. "

Also werden munter immer neue gegründet und auf die Mitgliedsstaaten verteilt. Jeder will ein Stück vom Kuchen bekommen und so streiten sich die EU-Regierungen oft heftig über den Sitz einer neuen Agentur.
Politikwissenschaftler Guillaume Durand vom European Policy Center in Brüssel:

"Wir haben lächerliche Schlachten um Standorte erlebt, die mehrere Monate gedauert haben. Nicht alle Mitgliedsstaaten haben Agenturen - das gilt vor allem für die neuen. Die alten Mitgliedsstaaten haben nämlich schnell - vor der Erweiterung 2004 - alle geplanten Agenturen untereinander aufgeteilt und die Neuen haben kaum eine abbekommen."

Das bekannteste Beispiel für solche Prestigegefechte ist der Streit um die Agentur für Lebensmittelsicherheit. Die sollte zunächst entweder in Finnland oder Italien ihren Sitz haben. Schließlich erhielt der damalige italienische Premierminister Berlusconi den Zuschlag. In der Debatte soll er seinem finnischen Kollegen damals an den Kopf geworfen haben, die Finnen hätten von gutem Essen ja ohnedies keine Ahnung.

Auch die Entscheidung, die Drogenbeobachtungsstelle nach Lissabon zu verlegen, hatte nicht unbedingt inhaltliche Gründe, sagt ihr Direktor Wolfgang Götz:

"Warum wir nach Lissabon kamen, das war damals eine Entscheidung über sechs Agenturen. Das war eine Entscheidung des Rates. Und da wurde verhandelt und der Kompromiss am Schluss hat gesagt: diese Agentur geht nach Lissabon."

Die Europäische Kommission will der großzügigen Verteilungsfreude der Mitgliedsstaaten nun Einhalt gebieten. Die Behörde fordert in ihrem Schreiben an die Mitgliedsstaaten nun klare Regeln zur Schaffung neuer Agenturen. Dem Wildwuchs soll ein Ende gesetzt werden

"Die Hauptfrage ist: Brauchen wir eine neue Agentur oder nicht? Das müssen die drei Institutionen gemeinsam entscheiden. Wir wollen klar definieren, wer für was genau verantwortlich ist. Das steckt in unserem Vorschlag. Und das ist mir persönlich auch sehr wichtig. Wir hoffen, dass das Chaos dadurch ein wenig gelichtet wird. "

... sagt EU-Kommissar Sim Kallas, der zugibt, selbst noch keine einzige Agentur vor Ort besucht zu haben. Das sei bei der Vielzahl überhaupt nicht möglich, meint der Kommissar. Kallas fordert eine Beschränkung.

Künftig müsse es vor jeder Neugründung eine gründliche Prüfung geben: Wird die Agentur wirklich gebraucht, oder nicht? Kriterien müssten aufgestellt werden, auch für die Agenturen, die bereits existieren: Brauchen wir sie noch, oder kann sie geschlossen werden?

Damit betritt Sim Kallas vermintes Gelände. Bisher ist es praktisch unmöglich, eine bestehende Agentur wieder zu schließen. Und wenn sich die Mitgliedsstaaten einig sind, war es bisher auch äußerst unkompliziert , eine neue einzurichten. Der Haushaltspolitiker Bösch begrüßt deshalb die Initiative der Kommission:

"Ich habe das Gefühl, manche Agentur ist nicht überlebensnotwendig für die Europäische Union. Ich sage es mal ganz vorsichtig. Aber wie bei vielen Dingen weiß man zwar, wie man etwas gründen kann, aber man weiß nicht, wie man das wieder zusperren kann. Wir hätten gerne, dass es so etwas wie regelmäßige Reviews gäbe, Überprüfungen, ob denn der Gründungsgedanke, der hinter der Agentur steht, ob der noch aktuell ist, ob diese Dinge noch zutreffen oder nicht. "

Die Inflation der Agenturen bringt nämlich noch ein weiteres Problem mit sich: Sie werden nicht nur immer teurer, sondern auch die Kontrolle der unzähligen Einrichtungen, die über ganz Europa verstreut sind, wird immer schwieriger. So kritisiert die Kommission in ihrem Papier, die vielfältigen Aufgaben, Strukturen und Profile der Regulierungsagenturen machten das ganze System undurchsichtig und schürten Zweifel an deren Rechenschaftspflicht und Legitimität.

Schwere Vorwürfe. Alle Agenturen werden von Verwaltungsräten überwacht. In den Gremien sind alle 27 Mitgliedsstaaten und ein Kommissionsbeamter vertreten. Aber genau das führt zu einer Schieflage: Die Agenturen werden zwar aus dem EU-Haushalt finanziert, für den die Kommission und das EU-Parlament verantwortlich sind, die Kontrolle obliegt aber praktisch ausschließlich den Mitgliedsstaaten. EU-Parlamentarier Herbert Bösch:

"Da bildet sich eine Kultur von Verantwortungslosigkeit heran. Das ist nicht gut. Es ist eigentlich niemand richtig zuständig. Die Mitgliedsstaaten, die vertreten sind, aber das Geld kommt eh von woanders her. Und die, die in Brüssel zuständig sind, nämlich die Kommission, da sitzt ein Vertreter drin und der sagt: Ich habe eh nichts zu melden. Das Parlament mit seinen paar Berichterstattern kann seiner zugedachten Rolle als Kontrollorgan bei Agenturen, die jeden Monat mehr werden und die über ganz Europa verstreut sind, einfach auch physisch nicht nachkommen."

Der Direktor der Drogenbeobachtungsstelle in Lissabon, Wolfgang Götz, kann diese Kritik nicht nachvollziehen:

"Wir werden sicher mehr und häufiger kontrolliert als alle Institutionen zusammen. Wir haben einen Verwaltungsrat. Der Verwaltungsrat ist verantwortlich für unser Arbeitsprogramm, das Budget, er wählt den Direktor und muss die Durchführung des Arbeitsprogramms kontrollieren. Wir haben zweimal im Jahr eine Woche Besuch vom Europäischen Rechnungshof. Wir haben regelmäßig externe Evaluationen. In unserer Gründungsverordnung steht, es soll alle sechs Jahre eine externe Evaluation der Arbeit stattfinden, die also durchaus auch den Mehrwert der Agentur bewerten muss. "

Dennoch: Es fehlt an Koordination. Das EU-Parlament beschwert sich, dass der Haushaltskontrollausschuss kaum eine Chance habe, die Arbeit der einzelnen Agenturen vernünftig zu bewerten. Und die Kommission fürchtet, dass sie mangels Kontrollmöglichkeit kaum den Überblick behalten könne. Sim Kallas:

"Das Kontrollsystem ist wirklich kompliziert. Und die Kommission hat kaum etwas zu sagen. Denn in den Verwaltungsräten hat die Kommission nur eine Stimme gegen alle 27 Mitgliedsstaaten. Das bringt einige Probleme mit sich. Sie können gar nicht so genau sein mit den Regeln wie wir in der Kommission. Wie sollen wir einen Skandal verhindern, wenn wir nicht genügend Kontrolle haben? Denn die Verantwortung für einen Skandal wird wieder vor allem die Kommission tragen müssen. Ich wäre sehr froh, wenn dieses System klarer wäre. "

Die Kommission fordert die Mitgliedsstaaten deshalb auf, sich auf klare Standards zu einigen, wie die Agenturen überprüft und deren Direktoren in Zukunft entlastet werden sollen. Dabei soll auch darauf geachtet werden, dass die Verantwortung eindeutig zwischen Kommission und EU-Parlament aufgeteilt wird.

Die Mitgliedsstaaten sollen sich nach dem Willen der Brüsseler Behörde an einer Arbeitsgruppe beteiligen, in der eine gemeinsame Vision über die Zukunft der Agenturen entwickelt werden soll. Auch das EU-Parlament wird daran teilnehmen.

In jedem Fall sollen systematisch alle Agenturen der Europäischen Union einer externen Qualitätsprüfung unterzogen werden. Die Ergebnisse will die Kommission im nächsten Jahr veröffentlichen. Und bis dahin - so der Wunsch der Brüsseler Behörde - sollten sich die Mitgliedstaaten mit Neugründungen möglichst zurückhalten.

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