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Konsensdemokratie: Auserwählt oder gewählt?

Wir haben die Kritik gehört, der Parlamentarismus sei dadurch gefährdet, dass man gesellschaftliche Gruppen einbindet. Ich finde das eine falsche Kritik. Je mehr Menschen teilhaben können an den Entscheidungen, desto besser ist es bestellt um die Entscheidungen, desto mehr Legitimation verschafft sich Politik. Insofern, das was man als Konsensdemokratie kritisiert, kann man genau anders herum sehen, als Versuch, Mißtrauen gegenüber Politik von oben aufzulösen und zu beweisen, dass in der modernen Gesellschaft Dialogbereitschaft die Voraussetzung für Politik ist.

Volker Siefert |
    Konsensdemokratie – verbreitert sie die Legitimationsbasis – wie Bundeskanzler Gerhard Schröder sagt, oder unterhöhlt sie das Fundament der Demokratie, indem Entscheidungen in außerparlamentarischen Konsensrunden festgezurrt werden, die gewählte Volksvertreter im Parlament am Ende nur noch absegnen können? In der Mitte der ersten Amtsperiode der Regierung Schröder kommt sie langsam auf, die Diskussion über die Frage: Auserwählt oder gewählt – das Verhältnis von Konsensrunden und Parlament. Wichtige politische Entscheidungen bereitet die rot-grüne Bundesregierung in Konsensrunden vor:

    Im Bündnis für Arbeit sollen die großen Wirtschaftsverbände und die Gewerkschaften klären, wie wir morgen arbeiten. In der Rentenkonsensrunde sollen sie und Vertreter der großen Parteien die Altersversorgung der Zukunft entwerfen. Der Atomkonsens wurde zwischen Bundeskanzleramt und den Ministerien für Wirtschaft und Umwelt auf der einen Seite und der Stromwirtschaft auf der anderen ausgehandelt. Die Reform der Bundeswehr wurde von einer Honoratioren-Kommission unter der Leitung des ehemaligen Bundespräsidenten Richard von Weizsäcker vorbereitet.

    Aktuelles Beispiel: die Zuwanderungskommission, die auf Einladung von Bundesinnenminister Otto Schily unlängst ihre Arbeit aufgenommen hat. Nach der konstituierenden Sitzung forderte der Minister die einundzwanzig Mitglieder der Kommission auf, gesetzgeberische Entscheidungen soweit es geht vorzubereiten.

    Otto Schily: Mir kommt es darauf an, dass wir am Ende dieser Arbeit zu Empfehlungen gelangen, die dann auch ein Regelwerk möglich machen, das sich durch Flexibilität und Transparenz und Praktikabilität auszeichnet. Dabei ist es nicht verboten, die eigenen Interessen zur Geltung zu bringen, die eigenen ökonomischen und politischen Interessen. Die Tatsache, dass Vertreter der Wirtschaft, der Gewerkschaften und der Kommunen vertreten sind, bietet die Gewähr, dass diese Gesichtspunkte ausreichend berücksichtigt werden.

    Innenminister Schily erwartet die Empfehlungen bis zur Sommerpause 2001, damit die Bundesregierung zügig entscheiden kann. Die Eile hält er für geboten, um das sensible Thema Zuwanderung aus dem Bundestagswahlkampf herauszuhalten. Um diesen Fahrplan einzuhalten, müßte ein Zuwanderungsgesetz unter hohem Zeitdruck durch den Bundestag gebracht werden. Damit die Beteiligung der gewählten Volksvertreter gewährleistet sein kann, müssten sie an der Arbeit der Kommission beteiligt werden. Doch eine solche Verzahnung ist nicht vorgesehen.

    Otto Schily: Die Gesetzgebungskörperschaften sind der Bundestag und der Bundesrat und die werden ihre jeweiligen gesetzgeberischen Verfahren selbstverständlich einhalten. So wird das hier auch sein, nur sie können das nicht miteinander verschränken. Die Kommission wird ihre Arbeit zu leisten haben, und im Anschluß daran haben dann die politischen Vertreter ihre Arbeit zu leisten. Empfehlungen aufzunehmen, Anregungen aufnehmen, je nach dem. Die Entscheidung liegt bei den Gesetzgebungskörperschaften. Dieses Gremium ist ein Beratungsgremium, aber kein Entscheidungsgremium.

    Ein institutionalisierter Austausch zwischen der Kommission und dem Bundestag ist nicht vorgesehen. Im Gegenteil: die Beratungen der Kommission sind vertraulich. Im Vorfeld der Zuwanderungskommission hatte sich in der SPD-Bundestagsfraktion eine Arbeitsgruppe zum selben Thema gegründet. Sie nimmt zur selben Zeit wie die Schily-Runde ihre Arbeit auf. Geleitet wird sie von dem stellvertretenden Fraktionschef, dem Weidener SPD-Bundestagsabgeordneten Ludwig Stiegler. Er hält eine enge Verzahnung mit der Kommission für eine Voraussetzung effizienten Arbeitens.

    Ludwig Stiegler: Ich gehe davon aus, dass wir wesentliche Papiere und Gutachten, die da vorgegeben werden, genau so bekommen. Es wäre Blödsinn, wenn wir Doppelarbeit machen würden. Ich habe keinen Zweifel daran, dass die Arbeitseinheiten des Innenministeriums, auch die Fraktionen, inklusive Opposition, informiert werden, wenn man ein konsensuales Beratungsergebnis erzielt.

    Ludwig Stiegler hat mit der Vorbereitung des Zuwanderungsgesetzes durch die Kommission kein Problem.

    Ludwig Stiegler: Wir sind der Gesetzgeber, wir werden am Ende entscheiden, was übernommen wird und was nicht. Deshalb werden wir ernsthaft an den Themen arbeiten, darauf achten, dass Schwerpunkte, die die Kommission nicht setzten kann, wir machen. Wir machen keine Doppel-Arbeit. Bei zentralen Fragen wie Beschäftigung und Zuwanderung wird das Parlament nicht umhin können, sich eine eigenen Meinung zu bilden. Wir sind es, die draußen gegenüber der Bevölkerung die Ergebnisse zu vertreten haben, die in den Wahlkreisen sagen, das wollen wir so oder so, wollen dafür eure Zustimmung oder zumindest Duldung. Deshalb wird es dabei darauf ankommen, dass das Parlament am Ende überzeugt ist.

    Entscheidend wird sein, inwiefern die Abgeordneten die Chance haben, die Ergebnisse der Kommission ausführlich zu bewerten und eigene Vorstellungen in den Gesetzgebungsprozeß einfließen zu lassen. Es wird sich zeigen, ob es bei der Zuwanderungskommission läuft wie bei der Reform der Bundeswehr. Damals lagen zwischen Übergabe der Vorschläge durch Richard von Weizsäcker an die Bundesregierung und der Abstimmung im Bundestag nur drei Wochen. Die Opposition beklagte sich darüber, dass die Entscheidung unter Ausschluss der Öffentlichkeit gefällt worden sei.

    Inzwischen kritisieren die Oppositionsparteien die zunehmende Zahl außerparlamentarischer Runden. Der scheidende PDS-Fraktionsvorsitzende, Gregor Gysi, schrieb vor der Sommerpause einen Brief an seine Kollegen von CDU/CSU und FDP. Darin kritisiert er, dass der Bundeskanzler in Konsensrunden Gesetze vorbereiten ließe, die dann nur noch als Ganzes dem Bundestag zur Abstimmung vorgelegt würden.

    Gregor Gysi: Er führt ja nicht Konsensgespräche zur Lösung gesellschaftlicher Probleme, da bin ich dafür, sondern er führt Gespräche zu Verabredung von Gesetzen, das ist nicht die Aufgabe solcher Organe, das ist die Aufgabe des Bundestages. Zum Beispiel ist verabredet mit der Atomindustrie ein Vertrag, der muss untermauert werden durch ein Gesetz. Der ganze Vertrag kippt, wenn das Gesetz nicht genau so gemacht wird, wie es verabredet ist in der sogenannten Atomkonsensrunde. Das heißt, der Spielraum des Bundestages ist gleich Null. Er kann nur das Ganze kippen oder er muss, so wie es ist, ja sagen. Er kann faktisch kaum noch ein Komma verändern.

    In seinem Brief regte Gysi eine parlamentarische Initiative aller Oppositionsfraktionen an, um die Vorgehensweise der Bundesregierung öffentlich zu delegitimieren. In der Kritik stimmten FDP und Union dem PDS–Politiker zu, sahen sich aber wegen unüberbrückbarer ideologischer Unterschiede nicht in der Lage, eine gemeinsame Initiative mit der SED-Nachfolgepartei zu starten. Unabhängig davon gewinnt das Thema in der politischen Auseinandersetzung mit der Koalition an Bedeutung. Der FDP-Fraktions- und Parteivorsitzende Wolfgang Gerhard:

    Wolfgang Gerhard: Um es an einem Beispiel zu beschreiben: Der Bundeskanzler kellnert an den Tischen im Vorgarten und in der Küchendurchreiche die Bestellungen an die Fraktionen durch. Das ist ein Managementstil, der in der Presse bewundert wird. Er wird mit Konsensdemokratie beschrieben, um die Fähigkeit des Bundeskanzlers zu beschreiben, Gipfelrunden zu installieren. Aber es schwindet die Fähigkeit des Bundeskanzlers, wirkliche Zukunftsaufgaben zu benennen und in Mehrheitsentscheidungen zu lösen.

    In den Regierungsfraktionen wird die Kommissionitis aufmerksam beobachtet. Offen kritisiert wird sie nicht. Sie sei, so heißt es hinter vorgehaltener Hand, eine Reaktion auf das verstolperte erste Regierungsjahr, als Rot-Grün offenbar nichts gelingen wollte. Eine Einbindung gesellschaftlicher Gruppen in konsensuale Entscheidungsprozesse sei ein Weg, um Regierungspolitik gesellschaftlich abzusichern. Noch einmal der stellvertretende SPD-Fraktionsvorsitzende Ludwig Stiegler.

    Ludwig Stiegler: Wichtig ist, dass es keine Mauscheleien gibt, sondern transparente Entscheidungen. Und die gibt es, weil die Kommission ihren Bericht vorlegt, wir werden unsere Bewertung vorlegen. Die Gesetzgebung wird transparent und offen sein. Es gibt keine Kungelrunden.

    Offene Kritik kommt im Regierungslager allenfalls vom Rand. Benjamin Mikfeld, der Bundesvorsitzende der Jungsozialisten, hält den Regierungsstil der Bundesregierung für bedenklich. Das sei aber nur die eine Seite der Medaille.

    Benjamin Mikfeld: Die andere Seite ist die, dass diejenigen, die eine Funktion haben in Partei und Fraktion, sich die Macht erkämpfen müssen. Insofern liegt die Verantwortung auch bei der SPD-Fraktion. Wer nicht früh eine Meinung in den Diskussionsprozeß einbringt, muß sich nicht wundern, wenn er nicht mehr gefragt wird, oder auf die Rolle eines Abnickvereins reduziert wird.

    Kritische Stimmen kommen nicht nur aus der Politik: auch in den gesellschaftlichen Gruppen und ihren Repräsentanten mehrt sich inzwischen die Kritik. Denn die entscheidende Frage bei deren Beteiligung ist: Wer darf ran an den runden Tisch?

    Beispiel Bündnis für Arbeit. Bei Bundeskanzler Schröder sitzen Vertreter der großen Arbeitgeberverbände und der Gewerkschaften. Sie repräsentieren die durch Tarifverträge abgesicherte Arbeitswelt, wie sie in der Bundesrepublik zu Zeiten der Vollbeschäftigung bis in die siebziger Jahre bestand. Neue, innovative Unternehmen haben da einen schweren Stand. Der Bundesverband Junger Unternehmer vertritt rund 2500 Existenzgründer. Sie bleiben außen vor beim Bündnis für Arbeit. Der Geschäftsführer Michael Kauch

    Michael Kauch: Also wir haben gegenüber den Koalitionsfraktionen Interesse bekundet, aber es war ganz klar, dass es dafür keinen politischen Willen gab. Die Frage ist dann immer, die einem gestellt wird: Wo ziehen wir dann die Grenze? Und die Grenze wird dann eben bei denen gezogen, die ohnehin schon immer dabei waren.

    Die Reihe ausgeschlossener Gruppen läßt sich beliebig fortsetzen: Wer vertritt die Interessen von Arbeitslosen oder allein erziehender Frauen, für die besondere Arbeitszeitmodelle notwendig sind? Regionale Bündnisse - die oft erstaunliche Erfolge bei der Vermittlung von Arbeitslosen vorweisen können – bleiben außen vor. Politiker verhandeln mit Vertretern von Einzelinteressen und verkünden die Ergebnisse als gesellschaftlichen Konsens. Wer sich gegen diesen Konsens stellt, gilt leicht als Miesmacher. Der Runde Tisch hat keine Ecken und Kanten.

    Warum funktioniert dieser einfache Mechanismus in einer pluralistischen Gesellschaft, die von vielen widerstreitenden Interessen geprägt wird? Um das zu verstehen ist eine Rückblende in die Zeit nach der Wiedervereinigung notwendig. Die Journalistin Bettina Gaus hat sich diese Frage gestellt. Sie war bis Mitte der neunziger Jahre für die taz in Afrika. Als sie nach Deutschland zurückkam, machte sie eine Entdeckung: Die lebendige Streitkultur war mit der Mauer verschwunden. Ihre Erfahrungen hat Bettina Gaus unter dem provozierenden Titel "Die scheinheilige Republik" in Buchform zusammengefaßt.

    Bettina Gaus: Bei meiner Rückkehr 1996 hatte ich zunächst befürchtet, nur sehr schwer und mit sehr viel Aufwand in die innenpolitischen Diskussionen hineinfinden zu können, zumal sich nach dem Fall der Mauer auch die Binnenlage in Deutschland geändert hatte. Diese Sorge von mir war unbegründet. Zu meiner Überraschung und später auch zu meiner Sorge habe ich festgestellt, dass eigentlich über wichtige Themen immer weniger gestritten wird, sondern parteiübergreifend sich bemüht wird, eine Einigung, einen Konsens herbeizuführen und in Hinterzimmern oder in kleinen außerparlamentarischen Gesprächskreisen zu regeln, was zu regeln ist, während nur noch über Randbereiche öffentlich und lautstark diskutiert wird. Beispiel Rechtschreibreform, Beispiel Ladenschlussgesetze.

    Bettina Gaus erklärt sich das Ende der Streitkultur mit dem Schock, hervorgerufen durch den Fall der Mauer. Die Tatsache, dass niemand dieses epochale Ereignis vorhergesehen hat, das hat tiefes Mißtrauen bei Politikern und in der Bevölkerung gegenüber langfristigen politischen Entwürfen hervorgerufen. Die Sehnsucht nach einem Konsens wächst.

    Bettina Gaus: Nach meinem Eindruck hat sich das Verständnis von Politik in den letzten Jahren in Deutschland grundlegend geändert. Es geht immer weniger darum, dass akzeptiert ist, dass Politik ein Ausgleich sich widerstreitenden Interessen darstellt, sondern es wird immer häufiger und bei immer mehr Themen - von der Steuerreform über die Rente bis zu Auslandseinsätzen von Bundeswehrsoldaten - so getan als gebe es eine virtuelle Vernunft und die einzige Frage, die noch offen sei, sei die, wer der virtuellen Vernunft am nächsten käme. So erklärt sich auch diese drangvolle Enge in der sogenannten neuen Mitte.

    Auch in der Wissenschaft wird über die Konsensdemokratie nachgedacht. Für den Mainzer Staatsrechtler Friedhelm Hufen ist die Tatsache, dass gesellschaftliche Gruppen auf den Gesetzgebungsprozeß Einfluß nehmen selbstverständlich. Sie gehört zu einer Demokratie, wie das Parlament, das auch aus Vertretern unterschiedlicher Interessen besteht. Die Vorbereitung von Entscheidungen im kleinen Kreis von Regierungs- und Fraktionsspitzen hält er für eine zwangsläufige Folge einer Koalitionsregierung. Auch dagegen hat er keine Einwände. Doch er gibt zu bedenken:

    Friedhelm Hufen: Die Sache wird dann bedenklich, wenn nichtparlamentarische Gruppen - Gewerkschaften, Verbände, Expertengremien - unmittelbar Einfluss auf diese Konsensrunden bekommen. Wenn dort Pakete geschnürt werden, die im Parlament nicht mehr aufgelöst werden können oder nur noch in der Form des totalen Aufschnüren des Pakets wieder beseitigt werden können. Dann liegt das Parlament fest, sind die Grundzüge parlamentarischer Demokratie gefährdet.

    Für den Giessener Politikwissenschaftler Klaus Leggewie ist die Kommissionitis der Bundesregierung eine Neuauflage des Neo-Kooperatismus, wie er bis in die siebziger Jahre hinein in Mitte-Links-Regierungen üblich war. In der damaligen konzertierten Aktion saßen die Tarifpartner bei allen Entscheidungen mit am Tisch. Minderheitenpositionen fanden damals wie heute kaum Gehör. Verstärkt wird diese Tendenz noch durch eine eingeschränkte Sicht vieler Medien auf die Konsensrunden, meint der Wissenschaftler. Nur wer bereits bekannt ist, wird vorgelassen.

    Klaus Leggewie: Medien sind selbstreferentielle Systeme, haben Prominente produziert, die sich dann wie Prominente im Fernsehen verhalten, die daraus das Recht proklamieren als Sprecher einer Strömung, einer Tendenz in der Öffentlichkeit wahrgenommen zu werden.

    Wer es bis in die Medien-Elite gebracht hat, wird in Talkshows eingeladen und wahrscheinlich auch einem unbekannten Sachverständigen als Teilnehmer einer Kommission vorgezogen. Insofern kommt es bei Konsensrunden häufig gar nicht darauf an, was die Teilnehmer sagen, sondern ob sie bekannt sind. Fundierte Politik wird so nach und nach durch Medien-Inszenierung ersetzt. Ein Regierungsstil, der einem Ritt auf den Wellen der Mediendemokratie gleicht.

    Klaus Leggewie: Eine Regierung, die heute Hui ist, ein Kanzler, der sich in der Sonne guter Umfragewerte wohl fühlt, ist durch Ereignisse, die medial verstärkt werden, wie ein möglicher Streik der Trucker, sofort wieder unten durch. Das heißt, das Parlament fehlt im Grunde oder überhaupt als vermittelnde Instanzen, ja auch, um dieses auf und ab einer Strömungsdemokratie, das medial erzeugt und verstärkt und wieder abgebaut werden kann, überhaupt noch aufzufangen.

    Die Konsensdemokratie – die scheinbar ohne Streit auskommt - wird anfällig für jede politische Stimmungsschwankung. Stabilität erzeugt sie nicht.