Nach den Anschlägen in den USA: Auf der Suche nach Koalitionen

Bereits am Mittwoch, dem Tag nach dem Angriff, hat der Weltsicherheitsrat der UNO in einer Resolution u.a. festgestellt:

Der Sicherheitsrat, entschlossen, die Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit durch terroristische Gewalttaten mit allen Mittel zu bekämpfen, in Anerkennung des naturgegebenen Rechts zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung in Übereinstimmung mit der Charta, verurteilt unmissverständlich und auf das Schärfste die abscheulichen terroristischen Gewalttaten, die am 11. September 2001 in New York, Washington D.C. und Pennsylvania verübt wurden, und betrachtet diese Gewalttaten als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit.

Damit hat der Weltsicherheitsrat zwei Dinge festgestellt: Er hat den Anschlag als Angriff auf den Weltfrieden gebrandmarkt und damit internationalisiert. Und er hat das Recht auf Selbstverteidigung ausdrücklich zugestanden, damit auch eine gewaltsame Antwort erlaubt.

Auf diesem Beschluss aufbauend erklärte die NATO den noch konditionierten Bündnisfall, d.h. sie hat den Eintritt des Bündnisfalls an das Vorliegen einer Bedingung geknüpft. Die entsprechende Resolution des NATO-Rates lautet u.a.:

Der Rat kam überein, dass dieser Angriff dann, wenn feststeht, dass er von außerhalb gegen die Vereinigten Staaten geführt wurde, als eine Aktion betrachtet wird, die durch Artikel 5 des Washingtoner Vertrages abgedeckt ist, der feststellt, dass ein bewaffneter Angriff gegen einen oder mehrere der Alliierten in Europa oder Nordamerika als Angriff gegen alle angesehen wird.

Dass die aktuelle Lage nicht den Regelfall für den Artikel 5 des NATO-Vertrages darstellt, wird an einem anderen Absatz des Beschlusses vom vergangenen Mittwoch deutlich:

Die Verpflichtung zur kollektiven Selbstverteidigung, die im Washingtoner Vertrag enthalten ist, setzte, als sie zuerst eingefügt wurde, ganz andere Umstände voraus als die, die jetzt existieren. Aber sie bleibt heute nicht weniger gültig und essentiell in einer Welt, die Geißel des internationalen Terrorismus ist.

Bislang galt, ohne dass dies im Vertragstext so geschrieben stand, der Angriff eines Staates auf einen Mitgliedstaat der NATO als der klassische Bündnisfall. Die NATO-Mitglieder hielten sich zugute, dass gerade wegen der im Vertrag von Washington festgelegten Beistandsgarantie ein solcher Angriff auf kein NATO-Land je gewagt wurde. Nun ist für die Allianz ein Angriff auch gegeben, wenn eine nicht staatliche Organisation gegen ein Land vorgeht.

Artikel V des NATO-Vertrages formuliert die Beistandspflicht für die Staaten der Allianz:

Die Parteien vereinbaren, dass ein bewaffneter Angriff auf einen oder mehrere von ihnen in Europa oder Nordamerika als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird. Sie vereinbaren daher, dass im Falle eines solchen bewaffneten Angriffs jede von ihnen in Ausübung des in Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen anerkannten Rechts der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung der Partei oder den Parteien, die angegriffen wurden, Beistand leistet, indem jede von ihnen unverzüglich für sich und im Zusammenwirken mit den anderen Parteien die Maßnahmen, einschließlich der Anwendung von Waffengewalt, trifft, die sie für erforderlich erachtet, um die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets wiederherzustellen und zu erhalten.

Diese Beistandspflicht wird nicht genau ausformuliert. Jeder Staat kann formal frei entscheiden, wie er dieser Pflicht nachkommt. Die oft gebrauchte Formel lautet: Vom Beileidstelegramm bis zur Truppenentsendung ist alles durch den Artikel V abgedeckt.

Die NATO reklamiert für sich das Recht auf kollektive Selbstverteidigung. Es ist gekoppelt an den entsprechenden Artikel 51 der UN-Charta, dessen hier entscheidender Satz lautet:

Diese Charta beeinträchtigt im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keineswegs das naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat.

Darauf nimmt dann auch wieder die NATO Bezug, in deren Artikel V es weiter heißt:

Von jedem bewaffneten Angriff und allen daraufhin getroffenen Gegenmaßnahmen ist unverzüglich dem Sicherheitsrat Mitteilung zu machen. Die Maßnahmen sind einzustellen, sobald der Sicherheitsrat diejenigen Schritte unternommen hat, die notwendig sind, um den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit wiederherzustellen und zu erhalten.

Soweit die völkerrechtliche Grundlage. Bei den Texten wird schon deutlich, wie sehr die Wortwahl einander entspricht und wie eng die Bestimmungen miteinander verzahnt sind. Bemerkenswert ist, dass es nur zwei Möglichkeiten für das Ende des Bündnisfalles gibt: Entweder die NATO erklärt ihn für beendet oder der UN-Sicherheitsrat ergreift eigene Maßnahmen, die dann den NATO-Beschluss außer Kraft setzen. Beide Gremien, NATO-Rat wie UN-Sicherheitsrat, können einen solchen Beschluss nur mit Zustimmung der USA treffen, der NATO-Rat wegen des Zwangs zur Einstimmigkeit, der UN-Sicherheitsrat wegen des Veto-Rechts der USA als ständigem Mitglied.

Wie geht es jetzt weiter? Die USA müssen im NATO-Rat nun nachweisen, dass der Angriff von außen kam. Lediglich ein Angriff von US-amerikanischen Flughäfen auf das World Trade Center, das Pentagon und andere Regierungsbauten würde einen Bündnisfall nicht rechtfertigen. Das wäre dann ein innerstaatlicher Vorgang, der sich der Zuständigkeit internationaler Organisationen zunächst entzieht. Nur beim Nachweis eines Einwirkens von außen greifen die Regeln des NATO-Vertrages, das heißt, dass die Bündnispartner dann prüfen müssen, in welcher Form sie ihrer Beistandspflicht nachkommen wollen.

Deutschland wird mit Sicherheit in der Bereitstellung von Infrastruktur beistehen. Das heißt konkret, dass NATO-, vor allem wohl US-amerikanische Flugzeuge von deutschen Flughäfen aus zu ihren möglichen Einsätzen starten dürfen. Weiter werden den USA Überflugrechte über den deutschen Luftraum gewährt werden. Auch von der Bereitstellung von Krankenhäusern, eventuell Sanitätstruppen, ist die Rede, wobei diese durchaus in Deutschland tätig werden könnten.

Ob sich die Bundeswehr an den Einsätzen mit Soldaten vor Ort beteiligen wird, ist noch offen. Bundespräsident Johannes Rau sah gestern im Deutschlandfunk dafür noch keinen Bedarf:

"Dass im Falle einer militärischen Beteiligung der Bundestag gehört werden muss, ist inzwischen gängige Praxis, das hat keinen mehr zu verwundern und verwundert auch niemanden mehr. Nach meinen Eindruck ist das gegenwärtig nicht gefragt, sondern gefragt ist Beistand im Bündnis, mit welchen Mitteln auch immer, logistischer Art. Das wird die Bundesregierung zu entscheiden haben, und sie wird dann auch ermessen, wann und in welcher Weise das Parlament zu beteiligen ist."

Bundeskanzler Gerhard Schröder dagegen machte ebenfalls gestern deutlich, dass alle denkbaren Optionen auch für die Bundeswehr in Frage kommen könnten:

"Sicher werden wir auch darüber zu entscheiden haben, ob und wenn ja, in welchem Maße die Bundeswehr Hilfestellung leistet. Das können wir erst entscheiden, wenn wir die Wünsche kennen. Aber ausschließen darf man das nicht. Die Richtlinien der Politik werden vom Bundeskanzler bestimmt, und der hat von uneingeschränkter Solidarität gesprochen, und das heißt auch militärischem Beistand."

Außenminister Fischer machte deutlich, dass es keinerlei Automatik in der jetzigen Phase gibt.

"Es ist nicht so, dass hier ein Informationsmonopol etwa nur der amerikanischen Regierung besteht. Es gibt keinen Mechanismus, keine Automatik, die uns etwa unmittelbar, ohne dass vorher ausführlich darüber diskutiert worden wäre, dass die Information und vor allen Dingen das Vorgehen abgesprochen worden wäre, dort mit reinbringt."

Für ein Mitwirken der Bundeswehr an Einsätzen außerhalb Deutschlands ist immer ein Beschluss des Bundestages erforderlich. Dafür gibt es im Prinzip drei denkbare Verfahrenswege:

Wenn die Bundesregierung den Angriff auf die USA als Angriff auf die Bundesrepublik versteht, müsste sie den Verteidigungsfall ausrufen. Dieser müsste mit einer Zweidrittelmehrheit des Bundestages beschlossen werden. Damit wären dann die Notstandsgesetze in Kraft gesetzt. Zudem wäre die Bundeswehr dann als Armee im Krieg, der Oberbefehl wechselte vom Verteidigungsminister auf den Bundeskanzler. An diese Option denkt zur Zeit keiner ernsthaft.

Für einen vorhersehbaren Einsatz im Ausland müsste der Bundestag mit konstitutiver Mehrheit, also mit der Mehrheit seiner Mitglieder, den Einsatz beschließen. Dieses Verfahren wurde im Zusammenhang mit den Auslandseinsätzen der Bundeswehr in Kambodscha, in Somalia und auf dem Balkan bereits mehrfach praktiziert. Ein solcher Beschluss muss ein Mandat umfassen, also sagen, wo und wozu die Bundeswehr eingesetzt werden darf. Hier liegt in Operationen wie der jetzt anstehenden ein beträchtliches Sicherheitsrisiko: Wenn der Beschluss mehr sein soll als eine Generalermächtigung, verrät er zu viel. Soll er nichts verraten, entspricht er nicht der bisher gültigen und vom Parlament in seiner Kontrollfunktion für nötig erachteten Bestimmtheit.

Bei Einsätzen, die sich sehr kurzfristig ergeben, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss von 1994 die Möglichkeit der nachträglichen Genehmigung eröffnet. Danach ist die Bundesregierung berechtigt, bei Gefahr im Verzug vorläufig den Einsatz von Streitkräften zu beschließen. Der Bundestag muss jedoch umgehend mit dem so beschlossenen Einsatz befasst werden, im Klartext: er muss im Nachhinein zustimmen. Wird die Zustimmung verweigert, bleibt der Regierung politisch nur der Rücktritt. Das Verfassungsgericht begründete die Eröffnung dieser Möglichkeit mit der militärischen Wehrfähigkeit und der Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik, die nicht beeinträchtigt werden dürfe.

Nach den bisherigen Erfahrungen und dem gegenwärtigen Diskussionsstand ist nicht zu erwarten, dass die USA für mögliche Akte der Selbstverteidigung, wie sie die Gegenschläge zur Zeit nennen, die Mitwirkung deutscher Soldaten beantragen werden. Im Gespräch ist allenfalls die Mitwirkung britischer Luftstreitkräfte.

Normalerweise müsste bei einem Bündnisfall die Planung des Einsatzes durch die NATO-Stäbe erfolgen. Davon ist bis jetzt allerdings nicht die Rede. Die Planungen erfolgen ausschließlich in Washington. Damit greifen auch die normalen NATO-Verfahren nicht, nach denen zunächst einmal ein Einsatz geplant, die nötigen militärischen Mittel festgelegt und dann bei den Bündnispartnern nach deren Verfügbarkeit gefragt wird. Das gegenwärtige Verfahren läuft an der NATO vorbei.

Politisch sind die USA bemüht, eine Koalition von Terrorgegnern zusammenzuschmieden. Modell dafür ist jene Koalition, die 1991 im Golfkrieg an der Seite der USA die Besetzung Kuwaits durch den Irak rückgängig machte. Colin Powell, damals Generalstabschef der USA, heute Außenminister, beschreibt diese Koalition in seinem Buch "Mein Weg":

Dreizehn NATO-Staaten beteiligten sich an der multinationalen Streitmacht, darunter auch Großbritannien und Frankreich mit großen Kontingenten. Fast alle arabischen Länder waren mit von der Partie, Ägypten und Syrien mit einer Streitmacht von 50.000 Mann. Auch Länder, die gerade erst das sowjetische Joch abgeschüttelt hatten, reihten sich ein, so die Tschechoslowakei, Polen und Bulgarien. Arme Länder wie Bangladesh, Senegal, Somalia und Zaire hatten Hilfe im Rahmen ihrer bescheidenen Möglichkeiten zugesagt. 35 Nationen stellten Truppen, Waffen oder Geld zur Verfügung.

Die USA wollen gegen Terroristen, aber auch gegen die Länder vorgehen, die diesen Unterschlupf gewähren oder die deren Präsenz dulden. Dabei gilt der Multimillionär Osama bin Laden als der Hauptverdächtige, auf den sich alle Ermittlungen konzentrieren. Die USA stützen sich dabei, so scheint es, auf Indizien, da Bin Laden die Kommandoebene nicht selbst führt und dafür sorgt, dass keine direkten Verbindungen zu ihm nachgewiesen werden können. So erklärte bin Laden am vergangenen Wochenende gegenüber einer privaten Nachrichtenagentur in Afghanistan:

"Ich sage kategorisch, dass ich es nicht getan habe. Wer auch immer es getan hat, er hat es aus Eigeninteresse getan. Ich lebe in Afghanistan und habe Amir-ul-Momineen Gehorsam geschworen, der derartige Aktivitäten nicht erlaubt."

Amir-ul-Momineen ist der offizielle Titel des islamischen Taliban-Führers. Eine Grundlage für die Überlegungen und Entscheidungen in Washington sind Informationen, die in einem Bericht des US-Kongresses enthalten sind, der am 10. September, ein Tag vor den Anschlägen, fertiggestellt wurde. Danach sind Zellen von möglichen Kämpfern, die in den Lagern bin Ladens ausgebildet sind, in 34 Ländern registriert worden. Bin Laden, so heißt es da, habe eine Koalition verschiedener radikalislamischer Gruppen unterschiedlicher Nationalität zusammengeführt. Das Ziel der Koalition sei, den

"nichtmoslemischen Einfluss aus moslemischen Ländern heraus zu vertreiben".

In dem Bericht werden 19 Terrororganisationen aus der nahöstlichen Region aufgeführt. Der Organisation Bin Ladens wird dabei als einziger eine extrem hohe Terroraktivität nachgesagt.

Die 34 Länder, in denen es Zellen von Bin-Laden-Kämpfern geben soll, verteilen sich über alle Kontinente. Deutschland allerdings ist nicht aufgeführt, obwohl hier bereits im Dezember vergangenen Jahres eine Zelle entdeckt und ausgehoben wurde und obwohl man seit den Anschlägen einige Spuren fand, die nach Deutschland weisen.

Unter den Ländern sind Afghanistan, Pakistan und Jemen, aber auch Saudi-Arabien. Aus dem engeren Krisengebiet Nahen Osten sind Jordanien, Ägypten und der Libanon vertreten. Von den sog. Problemstaaten werden Algerien, Libyen, der Sudan und Jemen genannt. Der islamische Krisengürtel ist mit Aserbaidschan, Usbekistan und Tadschikistan vertreten. Tschetschenien wird genannt. Aus Afrika finden sind u.a. Somalia, Eritrea, Kenia, Tansania, Uganda und Äthiopien in der Liste. In Südamerika werden Zellen Bin Ladens in Uruguay und Ecuador ausgemacht. In Europa werden Bosnien, das Kosovo, Albanien, Großbritannien, in Nordamerika Kanada und die USA genannt.

Die Liste zeigt, dass viele Länder betroffen sind, die keineswegs im Verdacht stehen, dem internationalen Terrorismus Vorschub zu leisten. Die Administration in den USA versucht nun, möglichst viele auch der betroffenen Staaten zur Mitarbeit in der Koalition zu gewinnen. Die heutigen Bemühungen Pakistans um eine Mitwirkung der Taliban-Regierung in Afghanistan sind Teil dieser Bemühungen.

Es ist davon auszugehen, dass die USA auch politisch Zugeständnisse machen müssen. Ein Beispiel: Sie werden Saudi-Arabien als Teil ihrer Koalition betrachten und entsprechend pflegen, selbst wenn dort Finanziers des Terrorismus ausgemacht werden sollten, gegen die das Königshaus in Riad nicht vorgehen will.

Die USA bereiten die Weltöffentlichkeit auf einen längeren Kampf gegen den Terrorismus vor. US-Präsident George Bush:

Der Kampf gegen den Terrorismus wird nicht nur in einer einzigen Schlacht stattfinden, sondern in einer Serie von entschlossenen Aktionen gegen terroristische Organisationen und diejenigen, die sie unterstützen.

Sorgfältige Planung sowohl der politischen Koalition wie auch bei der Auswahl der Ziele ist die eine Seite der Medaille. Dann aber, so machte Präsident Bush auch klar, wird hart zugeschlagen:

Meine Botschaft an alle, die die Uniform tragen: Halten Sie sich bereit! Die Vereinigten Staaten werden alles tun, was nötig ist, um diesen Krieg zu gewinnen.

Ein lang andauernder Kampf gegen den Terrorismus sei jetzt nötig, heißt es immer wieder in Washington. Das deutet darauf hin, dass ein schneller Vergeltungsschlag nicht geplant ist. Die politischen Bemühungen für eine Koalition werden einige Zeit in Anspruch nehmen. Im Fall des Golf-Krieges 1991 dauerte es nahezu vier Monate, bis die Koalition stand. Colin Powell, der offensichtlich die jetzt eingeschlagene Strategie maßgeblich beeinflusst hat, steht für einen besonnenen, dann aber harten und vernichtenden Schlag gegen den Terrorismus. Experten meinen daher, dass die Operation Selbstverteidigung, zu der die USA aufgerufen haben, noch einige Zeit auf sich warten lassen wird und dann sehr breit angelegt ist. Wenn es kurzfristig zu einem Schlag kommen sollte, dann, so die Experten, wäre dies eine Aktion, die für die US-amerikanische Innenpolitik bestimmt und nicht als Terrorbekämpfung zu bewerten ist.