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StartseiteHintergrundRealistisches Ziel oder Zahlentrickserei: Vollbeschäftigung28.05.2008

Realistisches Ziel oder Zahlentrickserei: Vollbeschäftigung

Bis in die Siebzigerjahre hinein verstand man unter Vollbeschäftigung eine strukturelle Arbeitslosenquote von einem Prozent. Heute setzen Ökonomen den Wert höher an, weil sie die oft überregionale und damit längere Suche nach einem Arbeitsplatz berücksichtigen. Arbeitgeber und Arbeitnehmer brauchen mehr Zeit, bis sie zusammenfinden.

Von Andreas Burmann

Ist Vollbeschäftigung in Deutschland möglich? (AP)
Ist Vollbeschäftigung in Deutschland möglich? (AP)

Olaf Scholz: "Es lässt sich erkennen, dass in Deutschland das Ziel "Vollbeschäftigung" durchsetzbar ist."

Michael Glos: "Bei vier Prozent ist es praktisch Vollbeschäftigung und das ist in Deutschland möglich."

Ronald Pofalla: "Die Regierungszeit unter Führung von Bundeskanzlerin Angela Merkel zeigt eindeutig, dass wir die Chance haben, zu einer Vollbeschäftigung in Deutschland zu kommen. Das Reformziel der sozialen Marktwirtschaft, Aufschwung, Beteiligung und Arbeit für Alle wird aufrecht erhalten."

"Ich weiß, es wird einmal ein Wunder geschehen und dann werden 1000 Märchen wahr."

Der Rückgang der Arbeitslosenzahl auf 3,5 Millionen im März versetzte Bundesarbeitsminister Scholz, Bundeswirtschaftsminister Glos und CDU-Generalsekretär Pofalla so in Euphorie, dass sie das scheinbar Unglaubliche auszusprechen wagten: Vollbeschäftigung heißt das erklärte Ziel der großen Koalition. Vorbei die Zeiten, als das stetig wachsende Heer von Arbeitslosen die Politik ratlos machte. Die Statistik scheint ihrem Optimismus auf den ersten Blick Recht zu geben, denn die Zahl der Menschen ohne Beschäftigung sinkt inzwischen kontinuierlich. Für den Herbst hält es die Bundesarbeitsagentur sogar für denkbar, erstmals seit 17 Jahren die Drei-Millionen-Grenze zu erreichen, womöglich zu unterschreiten. Allerdings: Im April waren rund 3,4 Millionen Erwerbslose gemeldet - rund 8,1 Prozent. Morgen wird die Bundesagentur für Arbeit für Mai nach bisherigen Schätzungen
eine Quote knapp unter acht Prozent nennen. Das ist ein gutes Stück von dem entfernt, was Arbeitsmarktforscher unter Vollbeschäftigung verstehen, wie Sabine Klinger vom Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung in Nürnberg erläutert:

"Vollbeschäftigung bedeutet, es gibt eigentlich nur noch Arbeitslosigkeit aufgrund von Suchprozessen auf dem Arbeitsmarkt oder wegen konjunktureller Schwächephasen, gegen die man sich nicht völlig abschirmen kann. Als Daumenregel kann man eine Arbeitslosen-Quote von drei bis fünf Prozent nutzen, wobei ich eher zur unteren Grenze tendiere, denn es gibt ja auch Arbeitslose, die nicht in der Quote der registrierter Arbeitsloser erscheinen."

Bis in die siebziger Jahre hinein verstand man unter Vollbeschäftigung eine strukturelle Arbeitslosenquote von 1 Prozent. Heute setzen Ökonomen den Wert höher an, weil sie die oft überregionale und damit längere Suche nach einem Arbeitsplatz berücksichtigen. Arbeitgeber und Arbeitnehmer brauchen mehr Zeit, bis sie zusammenfinden. Trotzdem klappt das immer besser, weil auf dem Arbeitsmarkt inzwischen eine schnellere Vermittlung und passgenauere Fördermaßnahmen greifen, sagt der Parlamentarische Staatssekretär im Bundesarbeitsministerium Klaus Brandner:

"Wir haben ja viele Reformen am Arbeitsmarkt durchgeführt, angefangen vom Job-AQTIV-Gesetz über die verschiedenen Reformen am Arbeitsmarkt, die natürlich die Bundesagentur in ihrer Organisation mit umfasst hat, aber die neue Instrumente umfasst hat, die neue Justierung umfasst hat, insgesamt gesehen flexibler auf Arbeitsmarkt-Herausforderungen reagiert."

In nur drei Jahren ist die Zahl der Arbeitslosen um 1,5 Millionen gesunken, das ist in der Geschichte der Bundesrepublik einmalig. Erstmals nach 30 Jahren hat sich der Trend einer wachsenden Sockelarbeitslosigkeit umgekehrt. Die gefürchtete These vom "jobless growth", dem Wachstum ohne Beschäftigungs-Zunahme, ist widerlegt. Das zeigt, dass einiges in Deutschland gut gelaufen ist, heißt es im "Institut Arbeit und Qualität" in Gelsenkirchen. Direktor Gerhard Bosch stellt aber klar:

"Der Aufschwung ist vom Export gekommen. Und eigentlich waren die Hartz-Reformen Arbeitsmarktsreformen, die nicht erklären können, warum sich deutsche Produkte im Ausland besser verkaufen. Das ist die Kernfrage, um den Aufschwung zu erklären. Da kann man sagen, wir haben Glück gehabt, dass die Weltwirtschaft sich gut entwickelt. Wir haben zweitens Glück gehabt, dass wir genau das anbieten, was viele Länder jetzt brauchen, nämlich Investitionsgüter. Wir stellen sozusagen das Premium-Segment in diesem Bereich her, so dass unsere Güter sehr begehrt sind. Und dazu hat die Politik eigentlich beigetragen, aber in ganz anderer Weise, nämlich indem sie in den 90er Jahren sehr viel in Forschung und Entwicklung investiert hat. Und die Früchte kommen heute heraus."

Obwohl der politische Ertrag also langfristige wirtschaftliche Ursachen hat, begründen Politiker die Erfolge auf dem Arbeitsmarkt gerne mit den Hartz-Reformen. Eine These, die Gerhard Bosch klar verneint: Sie hätten allenfalls im Kleinen gewirkt und jährlich rund 50.000 neue Stellen gebracht.
Dem widerspricht wiederum das Institut zur Zukunft der Arbeit - kurz IZA - in Bonn. Erst durch die Hartz-Reformen gebe es für Geringqualifizierte einen Anreiz, sich eine reguläre
Arbeit zu suchen. Zugleich ist für qualifizierte Ältere über 55 die Frühverrentung heute unattraktiv geworden. Mit der Folge, dass von ihnen innerhalb der vergangenen drei Jahre zehn Prozent mehr im Arbeitsmarkt geblieben sind.

Einen noch stärkeren Effekt auf die Wettbewerbs-Fähigkeit der deutschen Wirtschaft und damit die Arbeitslage habe aber die Lohnzurückhaltung gehabt, hebt IZA-Arbeitsmarkt-Direktor Hilmar Schneider hervor:

"Wenn man sich mal die relativen Lohnstückkosten anschaut - Deutschland im internationalen Vergleich -, dann ist das schon sehr beeindruckend, was da passiert ist. Deutschland war traditionell immer das Land mit den höchsten Lohnstückkosten. Das ist seit fünf, sechs Jahren nicht mehr so. Und das ist auch wichtig für ein Land wie unseres mit seiner hohen Export-Orientierung."

Wie immer man die Hartz-Reformen auch im Einzelnen bewerten will, in Ostdeutschland scheinen die aktuellen Arbeitsmarktinstrumente noch keinen durchgreifenden Erfolg zu bringen: Mit knapp 14 Prozent liegt dort die Arbeitslosigkeit mehr als doppelt so hoch wie im Westen.
Ökonomen führen das auf nicht mehr zu korrigierende Fehler bei der Wiedervereinigung zurück. Die Menschen der ehemaligen DDR waren eine Beschäftigungs-Quote von 90 Prozent gewohnt. Nach dem Übergang in die Bundesrepublik glaubten sie, dies ohne finanzielle Einbußen beibehalten zu können. Eine abwegige Erwartung, die aber von den westdeutschen Politikern nicht klargestellt worden sei, kritisiert Schneider:

"Das ist eine, wenn Sie so wollen, Lebenslüge der Politik, die den Menschen suggeriert hat: Wir können ostdeutsches Beschäftigungs-Niveau zu westdeutschen Löhnen haben. Jeder Politiker weiß genau, dass das nicht funktioniert, niemand hat sich getraut, es offen auszusprechen. Der Politik ist im Prinzip nichts Anderes eingefallen, als das Problem auszusitzen. Hier ein Placebo, dort ein kleines Trostpflaster und darauf zu warten, dass das sozusagen über die Generationen sich auswächst. Das passiert auch, also wir beobachten Anpassungsreaktionen an allen Enden."

Angesichts der nach wie vor hohen Arbeitslosenzahlen im Osten stellt sich also die Frage, welches Konzept die große Koalition hat, um Vollbeschäftigung in Gesamt-Deutschland zu erreichen. Im Bundesarbeitsministerium setzt man auf die Folgen von Geburtenrückgang und Abwanderung: Heute strömten nur noch halb so viele Jugendliche wie nach der Wende in Ausbildung und Beruf, sagt Brandner:

"Also da zeigt sich schon, dass es jetzt darauf ankommt, den Menschen dort ein positives Zukunftsbild zu zeichnen, dass sie vor Ort bleiben, und dass diese gut ausgebildeten oder gut ausbildungsfähigen jungen Menschen auch in den Regionen Chancen bekommen, damit dort ganze Landstriche in Deutschland nicht veröden."

Trotz dieser Probleme in strukturschwachen Regionen spricht die Bundesregierung davon, dass Vollbeschäftigung bis Mitte des nächsten Jahrzehnts erreichbar sei. Eine Einschätzung, die IAQ-Direktor Bosch für reichlich optimistisch hält. Da der gegenwärtige Aufschwung langsam zu Ende gehe, seien - nach den
Erfahrungen der letzten 30 Jahre - noch mindestens drei weitere Konjunkturzyklen über rund 18 Jahre nötig, um das Ziel zu erreichen.

Bei dieser Rechnung bleibt allerdings zu berücksichtigen, dass die offizielle Statistik aus Nürnberg die genaue Lage auf dem Arbeitsmarkt nur unzureichend wiedergibt, betont Sabine Klinger vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung:

"Darüber hinaus ist es natürlich schon so, dass arbeitslose Personen nicht registriert sind, weil sie sich bei den Arbeitsagenturen nicht melden, oder dass sie an Maßnahmen teilnehmen und dann nicht in der Statistik auftauchen. Deswegen schätzt das IAB die gesamte Unterbeschäftigung auf etwa 4,8 Millionen Personen."

Nicht eingerechnet sind zum Beispiel die im letzten April gezählten rund 300.000 Ein-Euro-Jobber. Sie gelten offiziell als Beschäftigte. Und das, obwohl sie - wie eine Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung vom Februar zeigt - nur in ganz wenigen Fällen auf dem ersten Arbeitsmarkt Fuß fassen können. Eine Erfahrung, die Ein-Euro-Jobber der Gemeinwohlarbeit in Essen bestätigen, obwohl die Ruhrgebietsstadt für besondere Anstrengungen bekannt ist. Die Männer sind zwischen Mitte 30 und Anfang 50 und haben es über die Jahre nicht geschafft, eine dauerhafte Arbeit zu finden:

"Also ich sehe da keine Perspektive mit diesem Ein-Euro-Job oder 1,25-Job. Weil das ist, man ist nach einem halben Jahr quasi wieder arbeitslos, man ist nur für das halbe Jahr vermittelt. Und danach ist gar nichts mehr."- "Ich bin im Moment beschäftigt, ich arbeite auch, fühle mich dabei gut, sag ich mal, wie ich mich auch gut fühlen würde, wenn ich einen richtigen Job hätte. Würde ich mich sicherlich noch besser fühlen. Aber eine Perspektive ergibt sich davon glaube ich nicht."

Die Regierung halte die Zahlen künstlich niedrig sagte der Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt und Berufsforschung, Joachim Möller, in einem aktuellen Zeitungs-Interview. "Da wird in der Tat an der Statistik-Schraube gedreht", so Möller wörtlich. Statistische Schönrechnerei ist aber keine Erfindung der Großen Koalition. Sie hat vielmehr politische Tradition.

So hat zum Beispiel die Schröder-Regierung per Gesetz Ein-Euro-Jobber von der Arbeitslosenstatistik ausgenommen - Trotz der mangelnden Perspektiven, auf den ersten Arbeitsmarkt zurückzukehren. Als Begründung reichte das formale Argument, dass sie mehr als 15 Stunden in der Woche arbeiten und insofern nicht als arbeitslos gelten. De facto handelt es sich bei einem Ein-Euro-Job aber um nichts anderes als eine Arbeitsbeschaffungs-Maßnahme, wie Klaus Brandner vom SPD-geführten Bundesarbeitsministerium indirekt einräumt:

"Der Gesetzgeber hat sie ja ganz bewusst nicht als Arbeitskräfte tituliert, sondern als eine Arbeitsgelegenheit, um arbeitsmarktferne Menschen an den Arbeitsmarkt überhaupt wieder heranzuführen. Und mit Hilfe dieser Maßnahmen arbeiten wir intensivst daran, dass diese Menschen auch wieder eine Beschäftigungschance bekommen."

Eine weitere Gruppe, die nicht eingerechnet wird, sind die 250.000 Menschen, die sich in Weiterbildungs-Maßnahmen befinden. Solange sie an Bewerbungs-Kursen und dergleichen teilnehmen, müssen sie nicht vermittelt werden, und tauchen deshalb ebenfalls nicht in der Arbeitslosen-Statistik auf. Hinzukommen 200.000 Menschen, deren Weg in die Selbständigkeit gefördert wird.

Außen vor bleibt auch die sogenannte Stille Reserve, rund 600.000 Menschen ohne Anspruch auf Arbeitslosengeld. Selbständige, Hausfrauen, Studenten, Rentner, entmutigte Arbeitsuchende, die bei schlechter Arbeitslage nicht auf den Markt drängen. Dazu Hilmar Schneider vom IZA:

"Aber dann, wenn der Arbeitsmarkt boomt, dann kommen auch Leute, die sich bis dahin nicht um Erwerbsmöglichkeiten gekümmert haben, plötzlich auf die Idee, es auch mal zu versuchen. Das heißt, die konkurrieren dann plötzlich mit den Arbeitslosen, und das bedeutet dann in der Regel, dass Arbeitslose dann auch nicht mehr so schnell einen neuen Job finden, als das sonst der Fall wäre."

Noch bemerkenswerter ist allerdings der Umgang der Politik mit Menschen, die unter die sogenannte "58er Regelung" fallen. Ein Beschluss, den die Bundesregierung 1986 unter Bundskanzler Kohl fasste. Rund 400.000 Menschen über 58 Jahren mussten schriftlich erklären, dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung zustehen, um dauerhaft Arbeitslosengeld I beziehen zu können. Ab dem kommenden Jahr soll keine schriftliche Erklärung mehr nötig sein, dann verschwinden die "Ü 58" automatisch aus der Statistik, wenn sie nach einem Jahr noch nicht vermittelt wurden. Der Expertin vom Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung, Sabine Klinger, erschließt sich überhaupt nicht, was der Gesetzgeber damit beabsichtigt:

"Die Politik ist sich hier nicht einig, was sie eigentlich möchte. Sollen die Personen im Arbeitsmarkt bleiben, dann soll auch die Statistik ein unverzerrtes Bild über die Arbeitslosigkeits-Situation der Älteren geben. Und dann sollen diese Personen genau so intensiv gefördert werden wie andere Altersgruppen auch. Oder sollen diese Personen wie früher in eine Art Vorruhe-Quasirente geschickt werden, um damit Jüngeren den Arbeitsplatz frei zu machen? Das ist aber nicht mehr zeitgemäß aufgrund der Demografie und aufgrund der finanziellen Engpässe in der Sozialversicherung."

Wenn man all diese Personen in die Arbeitslosen-Statistik mit einbezöge, dann müssten offiziell also etwa 5 Millionen Menschen als arbeitslos gelten, rund 13 Prozent. Diese Zahl wäre genauer, aber sie hätte wirtschafts- und arbeitsmarkt-politisch eine deutlich negativere psychologische Wirkung, gibt IAQ-Direktor Bosch zu bedenken:

"Wir stünden schlechter da als alle anderen Länder, die aber ihre Zahlen ganz anders gestalten. Da werden Äpfel mit Birnen verglichen. Wir brauchen Zahlen nach einem internationalen Standard, weil das ist ja auch der Maßstab, nach dem zum Beispiel das Investitionsklima in einem Land gemessen wird. Und wenn wir jetzt durch Veränderung der Statistik uns auf einmal an die Weltspitze der Arbeitslosenzahlen katapultieren, und die anderen Länder bei gleichen Problemen ganz andere Zahlen ausweisen, dann ist das kein echter Vergleich. Aber wir müssen natürlich, um Arbeitsmarkt-Prozesse zu verstehen, die offiziellen Arbeitslosenzahlen wissen und wir müssen gleichzeitig die Reserve kennen."

Wenn sich die Politik dennoch dazu hinreißen lässt, eine Vollbeschäftigungs-Prognose zu formulieren, dann stellt sich allerdings die Frage, was künftig unter Arbeits-Verhältnissen zu verstehen ist.

Eine erste Antwort darauf gibt die Entwicklung der versicherungspflichtigen Arbeit. Seit Anfang der 90er Jahre ist ihr Anteil von 76 auf heute 68 Prozent gesunken. Trotz arbeitsmarkt-politischer Effekte durch geringere Lohnnebenkosten und flexiblere Beschäftigungen durch Befristung und Zeitarbeit wird die Quote künftig bestenfalls noch 70 Prozent aller Berufstätigen erreichen. Der Rest sind Selbständige, gefördert oder ungefördert. Minijobber, Ein-Euro Jobber und etwa 2,1 Millionen Beamte.

Zugleich gibt es heute zwanzig Prozent oder fünfeinhalb Millionen weniger Vollzeitstellen als Anfang der 90er Jahre. Die einstigen 27-einhalb Millionen Vollzeit-Stellen bleiben unerreichbar, prognostiziert IAB-Expertin Klinger:

"Insbesondere weil es auch die Tendenz zu mehr Teilzeit gibt grundsätzlich. Was auch dazu geführt hat, dass vor allem Frauen den Weg auf den Arbeitsmarkt gesucht und gefunden haben, die mit Hilfe eines Teilzeitjobs auch Beruf und Familie miteinander vereinbaren können. Das heißt, es gab auch einen Austausch zwischen Vollzeit- und Teilzeitstellen."

Beunruhigend ist außerdem der Anstieg der Geringverdiener innerhalb eines Jahrzehnts von 15 auf 22 Prozent, sagt Bosch vom IAQ:

"Ich glaube, es ist eine der großen Entwicklungen, dass wir eine Zunahme von schlecht bezahlten Jobs haben, auch im Kernbereich unserer Wirtschaft. Weil, Leiharbeiter bekommen häufig nicht die guten Löhne, die im Metallbereich durch die IG Metall und Gesamtmetall vereinbart worden sind. Und dann haben wir viele Tätigkeiten, die aus tariflich gut organisierten Bereichen ausgelagert wurden, outgesourced in kleinere Betriebe, wo schlechtere Löhne gezahlt werden."

1,9 Millionen Menschen arbeiten heute für weniger als fünf Euro die Stunde und damit unter dem soziokulturellen Exstenzminimum. Das sind 400.000 mehr als noch vor zwei Jahren. Vor allem in Ostdeutschland betrifft es zum Beispiel das Sicherheitsgewerbe, den Einzelhandel, Frisörläden, Restaurants und Minijobs. Geht man von einer bundeseinheitlichen Niedriglohn-Schwelle aus, so sind die neuen Bundesländer mehr als doppelt so stark davon betroffen wie die alten.

Niedriglöhne und prekäre Beschäftigungen werden nach Ansicht des Bonner Instituts zur Zukunft der Arbeit in Zukunft dazugehören, weil Geringqualifizierte keinen besseren Marktwert erzielen können.

Für zurzeit rund 1,2 Millionen Beschäftigte bedeutet das, dass sie zusätzlich zu ihrem Verdienst Arbeitslosegeld II beziehen müssen. Dass manche Firmen im Niedriglohnsektor von der Unterstützung ihrer Mitarbeiter durch die der Solidargemeinschaft profitieren, nimmt man beim arbeitgebernahen Institut für die Zukunft der Arbeit hin. Die Alternative, so die Begründung, hieße Arbeitslosigkeit.

Dagegen schätzt man beim Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung in Nürnberg, dass rund ein Viertel der
Niedrigstlohn-Unternehmen durchaus mehr zahlen könnte. Dazu sagt der SPD-Politiker Brandner:

"Das ist aus unserer Sicht nicht in Ordnung. Deshalb sagen wir ganz bewusst als erstes auch: Wir müssen Mindestlöhne haben, branchenspezifische da, wo die Möglichkeiten dazu vorhanden sind. Und zum zweiten müssen wir flächendeckende Mindestlöhne bekommen, denn ohne eine solche Untergrenze ist die Gefahr des weiteren Abdriftens von Löhnen ins Bodenlose einfach gegeben."

Mindestlöhne sind allerdings in der Großen Koalition nicht durchsetzbar. Der Streit darüber wird in der laufenden Legislaturperiode weiter Thema bleiben und wahrscheinlich auch im kommenden Bundestagswahlkampf. Langfristig werden für Arbeitsplätze im Hochlohnland Deutschland mehr Anstrengungen in Bildung und Ausbildung entscheidend sein. Da sind sich alle Experten mit der Politik einig - doch außer wohlfeilen Ankündigungen liegt bisher nichts Konkretes auf dem Tisch.

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