Donnerstag, 29. September 2022

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Solidarpakt II für Aufbau Ost

Gerhard Schröder und die SPD sind besorgt. Für Unruhe beim Kanzler und in der großen Regierungspartei sorgt das anhaltende Stimmungstief im Osten Deutschlands. Dort zeigen sich die Menschen zunehmend verärgert. Darüber, dass es mit dem Aufbau Ost nicht voran geht. Das Wachstumstempo ist niedriger als im Westen, die Arbeitslosigkeit mehr als doppelt so hoch. Wer eben kann, geht auf Arbeitssuche in den prosperierenden Süden der Republik.

Christian Hülsmeier | 12.06.2001

    Kein Wunder, dass nach jüngsten Umfragen drei von vier Ostdeutschen enttäuscht sind vom Engagement der Bundesregierung in den neuen Ländern. Den Regierungschef kann das nicht kalt lassen. Denn es waren insbesondere die Wähler im Osten, die in Scharen von Helmut Kohl zu Gerhard Schröder übergelaufen sind.

    Bereits vor Wochen hat Bundestagspräsident Wolfgang Thierse die Seinen gewarnt. Mit einer, wie Thierse meint, "ehrlichen Bestandsaufnahme". Danach steht die wirtschaftliche und soziale Lage in Ostdeutschland auf der Kippe.

    Gerhard Schröder ist seitdem auf den ostdeutschen Querdenker nicht gut zu sprechen. Doch zweifellos hat Thierse die Stimmung vieler Menschen in den neuen Bundesländern richtig wiedergegeben. Dennoch wäre es falsch, die Wirklichkeit im gesamten Osten in einheitlichen Grautönen zu malen. Das meint zumindest Sabine Kaspereit. Als stellvertretende Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion ist Kaspereit zuständig für Angelegenheiten der neuen Länder:

    Man kann Probleme so stark zuspitzen, wie Wolfgang Thierse das getan hat, dass man dann eben die Realitäten auch nicht mehr so trifft. Ich glaube, man muss sich die Mühe machen und muss die ganze Situation Ostdeutschlands ein Stückchen differenzierter betrachten, auch was die Arbeitsmarktsituation angeht.

    Auf dem Arbeitsmarkt indes tut sich im Osten wenig. Gesunken ist die Arbeitslosigkeit bislang allein im Westen, auf rund 7,5 Prozent. Im Osten liegt die Arbeitslosenquote dagegen bei 17,5 Prozent. Denn der Aufschwung, der bereits wieder an Kraft verliert, ist an den neuen Bundesländern weitgehend vorbei gegangen. Die wirtschaftliche Aufholjagd stockt.

    Zu Beginn des vergangenen Jahrzehnts verzeichnete der Osten noch Wachstumsraten von knapp unter zehn Prozent, fast viermal mehr als im Westen. Doch mittlerweile hat sich der Trend umgekehrt. Im vierten Jahr schon schafft es der Osten nicht einmal mehr, die gleichen Wachstumsraten wie die westdeutsche Wirtschaft zu erreichen.

    Dennoch wehrt sich Sabine Kaspereit gegen allzu pauschale Einschätzungen der ostdeutschen Lage. Die stellvertretende Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion rät vielmehr zu nüchterner Analyse:

    Ich denke eher, dass wir ein Bild zeichnen müssen eines Gebietes, eines strukturschwachen Gebietes oder im Strukturumbruch begriffenen Gebietes, das nicht schnell genug aus dieser Talsohle herauskommt. Und ich glaube, dieses ist ein besseres Bild als das von der Kippe.

    Der unvermeidliche Strukturwandel beschert dem Osten gegenwärtig in der Tat krasse Gegensätze in der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Dresden und Jena beispielsweise reifen zu leistungsstarken Technologiezentren heran, die Region um Halle und Leipzig profitiert vom spürbaren Aufschwung der Chemie, aber auch der Energiewirtschaft. Und auch die beschäftigungspolitische Trendwende scheint eingeleitet. In den Wachstumssektoren der ostdeutschen Wirtschaft nimmt die Zahl der Beschäftigten langsam wieder zu.

    Andererseits ist die wirtschaftliche Basis in den neuen Ländern nach wie vor zu schmal. Insgesamt tragen die Unternehmen im Osten nur neun Prozent zur gesamtdeutschen Wertschöpfung bei. Ihr Anteil am Export beträgt etwa 5,4 Prozent. Zudem hält insbesondere der Arbeitsplatzabbau in der überdimensionierten Bauwirtschaft an. Ebenso beschäftigt der öffentliche Dienst im Vergleich zum Westen zu viele Menschen. Hinzu kommt, dass seit der 1990 zwar 500.000 neue Unternehmen im Osten entstanden sind. Aber mittlerweile ist die Zahl der Existenzgründungen wieder rückläufig - obwohl die Quote der Selbständigen im Osten erst bescheidene acht Prozent erreicht.

    Als einer der wichtigsten Gründe für den Rückstand im Osten gilt die vergleichsweise schlechte Infrastruktur. Das Straßen- und Schienennetz genügt zumindest westdeutschen Ansprüchen vielfach nicht. Schulen und Hochschulen sind oft in einem miserablen Zustand. Das Wasser- und Abwassersystem bedarf in einer großen Zahl von Städten und Gemeinden dringend der Erneuerung.

    Wie hoch der Nachholbedarf tatsächlich ist, darüber wird auch politisch gestritten. Die ostdeutschen Ministerpräsidenten gehen von 300 bis 400 Milliarden Mark aus. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung Berlin berechnet in einer aktuellen Untersuchung einen niedrigeren Bedarf. Das erläutert Dieter Vesper, Haushaltsexperte beim Berliner DIW:

    Wir haben einen Nachholbedarf von mindestens 160 Milliarden D-Mark errechnet, der notwendig ist, damit die ostdeutschen Länder und Gemeinden aufschließen können, zumindest zu den westdeutschen finanzschwachen Ländern, also den Nehmerländern im Finanzausgleich.

    Der Solidarpakt I garantiert den neuen Bundesländern gegenwärtig Jahr für Jahr gut 20 Milliarden Mark an zusätzlicher Unterstützung. Diese Regelung läuft im Jahr 2004 aus. Schon jetzt aber verhandeln Bundesregierung und Länder sowie die Parteien um eine Anschlussregelung. Nicht nur, weil der Solidarpakt II aus dem nahenden Bundestagswahlkampf heraus gehalten werden soll. Der Bundeskanzler will zudem ein Zeichen setzen. Die Ostdeutschen sollen wissen, dass Rot-Grün in Berlin die weitere Unterstützung garantiert - auch gegen Widerstände.

    Das gilt zum Beispiel für die Frage, in welcher Höhe künftig der Solidarpakt II ausgestattet wird. Denn im Westen sind die Transfers in den Osten keineswegs populär. Dieter Vesper rät in diesem Fall:

    Wir plädieren dafür, einen Solidarpakt II in dem bisherigen Volumen etwa über 15 Jahre weiter laufen zu lassen. Man kann diesen Zeitraum auch einteilen, indem man sagt, ok, wir schauen nach zehn Jahren, überprüfen nach zehn Jahren, inwieweit sich am Bedarf etwas geändert hat. Vielleicht ist ja in diesen zehn Jahren die Entwicklung so gewesen, dass wir noch zusätzlichen Bedarf konstatieren müssen. Oder dass der Nachholbedarf schneller abgebaut werden konnte als geplant. Deswegen würde ich da eine gewisse Überprüfungsfrist einlegen wollen. Ich würde nicht von vornherein sagen, dass es sinnvoll ist, diese Mittel degressiv auszugestalten.

    Für degressive Hilfen, also Jahr für Jahr abnehmende Transfers, plädiert nicht zuletzt Hans Eichel. Des Kanzlers Sparkommissar möchte erreichen, dass mit dem Auslaufen des Solidarpaktes II die Voraussetzung gegeben sind, auf einen Solidarpakt III zu verzichten. Danach soll es nur noch gesamtdeutsche Programme geben. Ob Eichel dafür in der SPD-Bundestagsfraktion eine Mehrheit findet, ist indes zu bezweifeln. So sagt zum Beispiel Sabine Kaspereit:

    Die 20,6 Milliarden, das ist meines Erachtens nach eine Hausnummer, bei der sollten wir auch bleiben. Und ich glaube, da haben wir recht gute Ausgangspositionen. Da hat sich der Kanzler geäußert, da hat sich die Fraktion geäußert, da haben sich die Ministerpräsidenten geäußert, und ich glaube, da sind wir auf einem guten Weg.

    Mit der Fortsetzung des Solidarpaktes ist ein Problem freilich nicht gelöst. Ganz offensichtlich benötigt der Osten zusätzliche Unterstützung, sollen die neuen Länder nicht weiter zurückfallen. Die ostdeutschen Ministerpräsidenten etwa fordern ein zusätzliches Investitionsprogramm, um die Infrastrukturlücke schneller schließen zu können. Die verschiedenen Vorschläge reichen bis zu vier Milliarden Mark jährlich. Die Bundesregierung selbst will in den nächsten Tagen, rechtzeitig vor der Sommerreise des Kanzlers in den Osten, ein Sonderprogramm für die neuen Bundesländer vorstellen. Rund 1,3 Milliarden Mark sollen mobilisiert werden - allerdings handelt es sich dabei keineswegs um zusätzliche Mittel. Das Geld soll durch Vorziehen von Investitionen und durch Umschichtung im Bundeshaushalt aufgebracht werden.

    Von dieser Initiative hält Peter Rauen wenig. Der stellvertretende Vorsitzende und wirtschaftspolitische Sprecher der Bundestagsfraktion von CDU und CSU bringt einen anderen Vorschlag ein. Investitionen in Verkehrswege vor allem sollen mit Hilfe so genannter Konzessionsmodelle auf den Weg gebracht werden. Rauen:

    Ich bin der Meinung, diesen hohen Nachholbedarf kann man nur schließen, wenn man außerhalb des normalen Haushalts diese Maßnahmen finanziert. Konzessionsmodelle bedeutet, dass mit fremden Kapital die Baumaßnahmen gebaut werden und erst nach Fertigstellung der Maßnahmen muss der Bund, zum Beispiel bei Bundesautobahnen, in fünfzehn gleichen Teilen zurückzahlen. Wir haben ja damit Erfahrung in Deutschland. Es gab ja rund 14 Konzessionsmodelle in den 90er Jahren, die erfolgreich abgeschlossen wurden und wo über diese Finanzierungsart diese Maßnahmen viel schneller gebaut wurden als über die normale Haushaltsfinanzierung gebaut worden wäre.

    Was Rauen vorschlägt, ist eine Form der Staatsverschuldung, die freilich nicht in die Haushaltsbücher eingeht. Wer die Straße baut, besorgt die Kredite, die der Staat wiederum zurück zahlt, wenn das Projekt fertig gestellt ist. Trotz des nahenden Wahltermins lehnt Sabine Kaspereit indes eine Investitionsoffensive, die über Kredite finanziert wird, ab:

    Ich darf nicht nur bis zum Wahltermin denken, ich muss darüber hinaus denken. Und wenn ich die Staatsverschuldung herunter kriege und die ersparten Zinsen dann so effizient einsetzen kann, dass wirklich ein bleibender Wert daraus entsteht, dann ist das meines Erachtens nach eine bessere Politik, als jetzt Programme zu stricken, neues Geld in die Hand zu nehmen und dann wieder unter Umständen Fehllokationen zu erreichen. Wir müssen sehen, was wir innerhalb des Haushalts tun können. Aber ich glaube nicht, dass wir jetzt von dem Grundsatz der Verringerung der Staatsschulden abgehen können.

    Spätestens seit Keynes gilt jedoch auch: Nichts oder zu wenig zu tun, kann teurer kommen als Investitionspolitik auf Pump. Peter Rauen sagt dazu:

    Ja, das ist richtig. Es ist ein Abwägungsprozess. Man muss überlegen, was ist volkswirtschaftlich sinnvoller. Gehe ich diesen Weg der zukünftigen Haushaltsvorbelastung, erreiche aber, dass ich diese hohe Produktivitätslücke, die sich durch Verkehr ergibt, dass ich sie schließe - und es kommt zu einem selbst tragenden Aufschwung, den ich dringend in den neuen Bundesländern brauche. Oder ich erreiche den nicht, weil ich diese Hürde nicht schaffe und ich habe dann auf Dauer Subventionstatbestände, die dann erfüllt werden müssen. Das heißt, dann würde man immer hinterher hecheln gegen etwas, was man ändern könnte, wenn man diese mutige Maßnahme jetzt durchführen würde.

    Gegenwärtig ist wohl Sparkommissar Eichel das größte Hindernis, wäre die Regierung geneigt, dem Vorschlag von Rauen zu folgen. Denn auf Dauer kostet auch Rauens Idee Milliarden:

    Meine Vorstellung wäre schon die, dass man über eine Reihe von acht bis neun oder zehn Jahren mit einer zusätzlichen Finanzierung über diesen Weg mindestens vier bis fünf Milliarden jährlich bewegt. Das würde schon dazu führen, dass man wichtige Maßnahmen auch sehr schnell durch führen könnte.

    Derzeit liegt die Wirtschaftsleistung in den neuen Ländern bei rund 75 Prozent des Westniveau. 15 Prozentpunkte davon gehen auf die fehlende Infrastruktur zurück. Mehr Geld ließe sich im Osten somit weitgehend unbestritten sinnvoll investieren. Auf der anderen Seite fließen nicht nur aus dem Solidarpakt Milliarden gen Osten. Die Transfers aus dem Westen belaufen sich insgesamt auf rund 150 Milliarden pro Jahr.

    Zudem wird die ostdeutsche Wirtschaft mit einer Reihe von zusätzlichen Subventionen gestützt. Die OECD beispielsweise hat rund 400 Förderprogramme gezählt. In einigen Fällen wird 50 Prozent der Investitionssumme durch den Staat erstattet.

    Das Subventionswesen trifft denn auch ebenso auf Kritik, wie die Transfers insgesamt zunehmend hinterfragt werden. Dabei werden die Ursachen der Hilfen vielfach verdrängt. Zum Beispiel das nach wie vor niedrige Steueraufkommen. Es liegt im Osten erst bei 40 Prozent der durchschnittlichen Westeinnahmen. DIW-Experte Vesper sagt daher:

    So lange die ostdeutschen Länder und Gemeinden über eine so niedrige Steuerkraft verfügen, so lange benötigen die ostdeutschen Länder auch entsprechende Transferleistungen.

    Nicht in jedem Fall ist freilich staatliche Förderung segensreich. Das gilt zum Beispiel für den Bauboom, den hohe Sonderabschreibungen im Osten entfacht haben. Zeitweise lag der Anteil der Bauindustrie an der ostdeutschen Wirtschaft bei über 20 Prozent. Fünf bis acht Prozent sind in modernen Volkswirtschaft normal. Vor diesem Hintergrund rät auch Dieter Vesper, das bisherige Förderinstrumentarium zu überprüfen:

    Was wir jetzt erleben in Ostdeutschland ist der Niedergang der Baubranche, eine Anpassung der Kapazitäten an die normalen Marktbedingungen. Das heißt, ohne die Förderung hätte es diese Überzeichnung nicht gegeben. Und insofern muss man sich tatsächlich fragen, ob das Ausmaß dieser Förderung so notwendig war oder ob man nicht mit weniger Mitteln eine stetigere Entwicklung hätte erreichen können.

    Als wenig erfolgreich hat sich bislang zudem die aktive Arbeitsmarktpolitik in den neuen Ländern erwiesen. Der Wechsel vom zweiten, öffentlich geförderten Arbeitsmarkt in den ersten Arbeitsmarkt gelingt zu selten. Das hat seine Ursache in der Struktur der ostdeutschen Arbeitslosigkeit, meint Sabine Kaspereit:

    Wenn Sie sich die Struktur der Arbeitslosen in den neuen Ländern anschauen, dann fällt Ihnen auf, dass sie einen Sockel haben - wie das in den alten Ländern auch der Fall ist - von niedrig qualifizierten Leuten, die nur über Qualifikation, Umschulung eventuell einen Arbeitsplatz bekommen. Dann haben sie eine sehr, sehr schmale Schicht an Facharbeitern. Da ist eine ungeheure Dynamik drin. Die haben meistens innerhalb von einem Vierteljahr bis einem halben Jahr wieder einen neuen Arbeitsplatz. Dann haben sie wieder eine relativ starke Schicht von hoch qualifizierten Leuten, die aber auf Grund ihres Alters nicht nachgefragt werden. Wenn man sich diese Schichtung vor Augen hält, ist es ganz schwer, wirklich wirkungsvolle Maßnahmen zu finden, die diese hohe Arbeitslosigkeit abbauen.

    Immerhin sollen künftig die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen reduziert werden. Statt dessen soll es mehr direkt Zuschüsse zu den Lohnkosten geben, wenn der Arbeitgeber einen Arbeitslosen einstellt. Aber spürbar werden den ostdeutschen Arbeitsmarkt wohl nur zwei andere Entwicklungen entlasten. Das ist zum einen der Umzug insbesondere von jungen Ostdeutschen gen Westen. Zum anderen sorgt der demographische Wandel für Entlastung. Die Zahl der Jungen, die auf den Arbeitsmarkt nachdrängen, sinkt beständig und rasch.

    Seit der Wende ist die Bevölkerung im Osten allein durch Wanderungsbewegungen um rund eine Million geschrumpft. In Dessau zum Beispiel sank die Zahl der Einwohner von 100.000 auf nur 84.000. Damit zeichnet sich bereits ein neues Problem für die zukünftige Entwicklung der ostdeutschen Bundesländer ab. Schon in wenigen Jahren könnte es an dringend benötigten jungen Fachkräften fehlen.

    Andererseits dürften sich dann auch die nach wie vor großen Unterschiede im Einkommen zwischen Ost- und Westdeutschen einebnen. Davon ist jedenfalls Sabine Kaspereit überzeugt:

    Was jetzt die Angleichung der Löhne und Gehälter angeht, bin ich eigentlich der Überzeugung, dass es nicht mehr lange dauert, dass die Unternehmen, wenn sie gute Leute haben wollen, auch entsprechend einen Lohn zugrunde legen müssen, der dem entspricht, was im Westen gezahlt wird oder nur unwesentlich darunter ist.

    Die soziale und wirtschaftliche Einheit, so viel ist klar, wird wohl noch auf sich warten lassen. Der Prozess der Angleichung der Lebensverhältnisse dauert länger, als in früheren Jahren erwartet. Die Bundesregierung sollte sich daher vor falschen Versprechungen hüten, empfiehlt Sabine Kaspereit:

    Ich mag bei den Leuten nicht die Hoffnung erwecken, die ähnlich gelagert ist wie die, die Kohl damals mit seinem Bild der blühenden Landschaften geweckt hat. Da ist ein Erwartungshorizont, der ist nicht von der Politik zu erfüllen. Und wenn man heute von Programmen und zusätzlichem Geld redet und all diesen Dingen, wird man bei den Leuten wieder diese Erwartungshaltung hoch schrauben, die man so nicht erfüllen kann. Und die Ehrlichkeit muss man einfach haben, das zu sagen.

    Zwar will auch Peter Rauen keine unerfüllbaren Erwartungen wecken. Aber der Wirtschaftsexperte der CDU/CSU-Fraktion erinnert die Bundesregierung zugleich an ihre wirtschafts- und arbeitsmarkpolitische Verantwortung in den neuen Bundesländern:

    Der Staat kann da nur bedingt helfen. Arbeitsplätze werden nur von Unternehmen geschaffen, von niemand sonst. Aber der Staat hat die verdammte Verantwortung, Voraussetzungen zu schaffen, damit die Menschen sich selbst helfen können. Und dazu gehört eine ausreichende Infrastruktur, und die ist in den neuen Bundesländern nicht ausreichend gegeben. Und dafür hat der Staat zu sorgen. Und wie schnell das dann geht, das hängt natürlich dann davon ab, wie durch die Entwicklungsprozesse der Wirtschaft, die entsprechend dann angestoßen sind, der weitere Weg verläuft. Da kann man kein Datum nennen.

    Dennoch fragen sich die Menschen in den Bundesländern, wann die erhoffte Annäherung der Lebensverhältnisse in Deutschland erreicht sein wird. Einen Anhaltspunkt bietet eine grobe volkswirtschaftliche Rechnung. Dieter Vesper vom DIW Berlin stellt sie auf:

    Wenn wir jetzt davon ausgehen, dass der Osten etwa 75 Prozent des westdeutschen Bruttoinlandsproduktes je Einwohner erreicht hat, dann müsste in den nächsten Jahren der Osten mindestens jedes Jahr im Wachstum um ein Prozent höher liegen als der Westen, damit eine Annäherung dieser Verhältnisse erreicht werden könnte.

    Eine Perspektive, die Hoffnung weckt, setzt denn auch eines voraus: Der Osten muss in der Lage sein, das Wachstumstempo zu beschleunigen. Gegenwärtig aber hinkt der Osten dem Westen hinterher. Diesen Trend wird Gerhard Schröder wenden müssen, soll die Chefsache Ost nicht zu einem hohen Wahlkampfrisiko werden.