Wieso eigentlich? Wie kommt ein nationales Gericht dazu, Europas Verfassung mitformen zu wollen? Die Frage ist nicht unberechtigt. Dem Bundesverfassungsgericht ist das Grundgesetz zur Hütung anvertraut, nicht die europäische Verfassungsordnung. Doch seit 35 Jahren hat das Bundesverfassungsgericht in einer Reihe von spektakulären Entscheidungen seinen Anteil an der Gestaltung Europas eingefordert, so entschlossen und hartnäckig wie kein anderes nationales Gericht in Europa. Und heute ist die Abhängigkeit großer europäischer Integrationsschritte vom Segen aus Karlsruhe ein Fakt geworden, an dem in Brüssel, Berlin und in den anderen europäischen Hauptstädten keiner mehr vorbei kann.
"Solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen ... Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist ... die Vorlage eines Gerichts der Bundesrepublik Deutschland an das Bundesverfassungsgericht im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht (eine) Vorschrift des Gemeinschaftsrechts ... für unanwendbar hält, weil ... sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert."
Mit dieser Ansage machte das Bundesverfassungsgericht 1974 seinen Kontrollanspruch gegenüber Europa zum ersten Mal geltend. Das erste Wort des Leitsatzes der Entscheidung war es, das dem Urteil seinen Namen gab: Solange. Solange die Europäische Gemeinschaft, so die Kernaussage, keinem demokratisch legitimierten Grundrechtskatalog unterworfen ist, muss jemand anderes die Deutschen vor der Macht aus Brüssel schützen - und zwar das Bundesverfassungsgericht selbst.
Das Urteil sorgte 1974 für einen Eklat, und der war beabsichtigt. Bis zu diesem Zeitpunkt war die europäische Integration, was Karlsruhe betrifft, weitgehend geräuschlos verlaufen. 1967 hatte das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass die Europäische Gemeinschaft autonom und unmittelbar Recht setzt, und dass dieses europäische Recht seine Geltung keinerlei nationaler Hoheitsgewalt mehr verdankt - also auch nicht dem Grundgesetz. Dazu kam, dass sich in Sachen Grundrechtsschutz zu dieser Zeit auf europäischer Ebene bereits einiges getan hatte: Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg hatte 1969 begonnen, das europäische Recht an Grundrechtsmaßstäben zu messen und die Institutionen der europäischen Gemeinschaft ausdrücklich auf die Wahrung der Grundrechte gemäß der gemeinsamen Verfassungstradition der Mitgliedsstaaten zu verpflichten.
Das genügte den deutschen Verfassungsrichtern aber nicht: Ein von einem Parlament beschlossener Grundrechtekatalog müsse her, verlangte die Mehrheit im Zweiten Senat gegen die Stimmen von drei der acht Richter. Das Recht, sich selbst zur Kontrolle europäischen Rechts zuständig zu erklären, entnahmen sie Artikel 24 Absatz I des Grundgesetzes, der verfassungsrechtlichen Grundlage für die europäische Integration überhaupt:
Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen.
Dieser Satz, so die Karlsruher Richter, dürfe nicht wörtlich genommen werden. Er sei keine bloße Öffnungsklausel für überstaatliches Recht, sondern setze der Öffnung auch Grenzen. Keinesfalls dürfe die Öffnung so weit gehen, dass die Identität der bundesdeutschen Verfassungsordnung berührt sei. Und genau darüber habe das Bundesverfassungsgericht zu wachen - solange, ja solange es keinen dem Grundgesetz vergleichbaren Grundrechtskatalog für die Europäische Gemeinschaft gebe.
Ein solcher Grundrechtskatalog, von einem Parlament beschlossen und demokratisch legitimiert, war 1974 ein ziemlich fernliegender Gedanke. Damals gab es noch nicht einmal ein direkt gewähltes Europäisches Parlament, das kam erst 1979. Wirklich verständlich wird das Urteil erst, wenn man den wohl eigentlich gemeinten Adressaten in den Blick nimmt - den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg. Der hatte in den 60er Jahren begonnen, das europäische Recht für vorrangig gegenüber dem nationalen Recht zu erklären - und zwar auch gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht. Dadurch fühlte sich das Bundesverfassungsgericht offenbar herausgefordert. Franz Mayer, Europarechtsprofessor in Bielefeld, erklärt, wie es dazu kam:
"Offensichtlich war es so, dass 1970 in Trier ein Vortrag stattfand zum Thema Grundrechtsschutz im Europarecht, in dem ein deutscher Staatsrechtslehrer (...) sich ein bisschen darüber mokiert, dass der Europäische Gerichtshof 1964 da einen Vorrang beansprucht des Europarechts gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht. (...) Und offenbar ist dann sehr schnell nach Luxemburg gelangt, die Information (...) und daraus erklärt sich dann möglicherweise, dass 1970 (...) der Europäische Gerichtshof ja so deutlich wie nie wieder danach und auch nicht zuvor ausdrücklich sagt, dass der Vorrang des Europarechts auch auf das nationale Verfassungsrecht bezogen ist. Und genau diese Rechtssache, (...)die landet dann vier Jahre später als Solange I in Karlsruhe vor dem Bundesverfassungsgericht."
Ein höchstrichterlicher Hahnenkampf zwischen Karlsruhe und Luxemburg also? Professor Mayer zieht es vor, von einem "indirekten Gespräch" zwischen den beiden Gerichten zu sprechen. Ein Gespräch, das bis heute anhält, ebenso wie der bisweilen ziemlich gereizte Ton, in dem es geführt wird.
Wahr gemacht hatte das Bundesverfassungsgericht seine "Solange"-Drohung kein einziges Mal. Wirkungslos ist das Urteil trotzdem nicht geblieben, ganz im Gegenteil:
"Das Urteil hat hervorragende positive Auswirkungen gezeitigt, denn es ist dann durch dieses Solange-I-Urteil wirklich eine Debatte in Gang gekommen, der EuGH hat dann auch seine Grundrechtsrechtsprechung intensiviert","
erläutert Professor Christian Tomuschat, Völker- und Europarechtler aus Berlin. Zwar habe es auch vorher schon Grundrechtsschutz durch den Europäischen Gerichtshof gegeben, aber vorher hat sich der Gerichtshof doch eher als ein Wächter des gemeinsamen Marktes, also des Marktgeschehens verstehen und hat das andere als so eine etwas lästige Nebensache betrachtet, und damit war dann Schluss, nachdem Solange I ergangen war.
Zwölf Jahre später sah sich das Bundesverfassungsgericht soweit zufriedengestellt, dass es seinem ersten Solange ein zweites hinzufügte: 1986 urteilte es:
Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleichzuachten ist (...), wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht (...) nicht mehr ausüben.
Solange, wohl gemerkt: Das Bundesverfassungsgericht hatte damit seinen Anspruch, notfalls Europarecht zu kontrollieren, nicht aufgegeben, nur suspendiert. Ein Teil der zwölf Jahre zuvor aufgestellten Forderung ließ es indessen stillschweigend unter den Tisch fallen: Von einem parlamentarisch beschlossenen Grundrechtskatalog, einem Stück echter europäischer Verfassung also, war keine Rede mehr.
Wenige Jahre nach dieser sogenannten Solange-II-Entscheidung fiel die Mauer und machte den Weg frei für die Wiedervereinigung Deutschlands. Mit dem 2+4-Vertrag 1990 wurde die Bundesrepublik endgültig zu einem souveränen Staat. In gewissem Sinne der Preis dafür war die Europäische Währungsunion, beschlossen im niederländischen Städtchen Maastricht im Jahr 1992. Der Maastricht-Vertrag war aber weit mehr als nur das Ende der D-Mark: Er machte aus den Europäischen Gemeinschaften die Europäische Union, mit einer Unionsbürgerschaft, mit - wenn auch begrenzten - Gesetzgebungsbefugnissen des Parlaments und mit neuen europäischen Kompetenzen in der Innen- und Außenpolitik.
Mit einem Mal wurde offenbar, dass in Brüssel längst so etwas wie eine veritable Verfassungsordnung entstanden war, ein politisches und rechtliches Gebilde, das dem soeben souverän gewordenen Nationalstaat Bundesrepublik und seiner Verfassung den Rang abzulaufen drohte.
In dieser Situation sah sich das Bundesverfassungsgericht erneut herausgefordert. Zuständig für das Europarecht war im Zweiten Senat der Richter Paul Kirchhof, der sich später im Wahlkampf 2005 als Angela Merkels glückloser Schattenfinanzminister Ruhm erwerben sollte.
""Kirchhof ist natürlich einer mit einer wirklichen Programmatik. Es wird wahrscheinlich nicht viele Richter geben in der Geschichte des Bundesverfassungsgerichts, die wirklich ein Programm haben und zwar sowohl integrationspolitischer Art als auch in ganz anderen Gebieten wie zum Beispiel im Steuerrecht, und der mit seiner sehr überzeugenden Art in der Tat, denke ich, ein entscheidender Faktor ist für das, was dann kommen wird","
so der Göttinger Verfassungsrechtsprofessor Christoph Möllers. Kirchhofs Sorge galt nicht in erster Linie dem Niveau des Grundrechtsschutzes in Europa. Er sah die nationale Staatlichkeit Deutschlands bedroht, die Demokratie, und zwar im ganz wörtlichen Sinn - die Herrschaft des Volkes. Des deutschen Volkes.
Dieser Sorge richterlichen Ausdruck zu verleihen, erwies sich aber als gar nicht so einfach. Das Verfassungsgericht kann nur einschreiten, wenn es angerufen wird. Und das hatte keines der Staatsorgane, die an der Ratifikation des Maastricht-Vertrags beteiligt waren, getan. Es lagen allerdings einige Verfassungsbeschwerden vor, in denen einzelne Bürger die deutsche Zustimmung zum Maastricht-Vertrag anfochten, mit dem Argument, durch die Übertragung so maßgeblicher Hoheitsrechte auf Europa sei ihr staatsbürgerliches Recht auf demokratische Teilhabe an der Staatsgewalt verletzt - der von ihnen gewählte Deutsche Bundestag habe politisch nichts mehr zu melden. Zur Überraschung Vieler ließ sich das Bundesverfassungsgericht auf diese Argumentation ein. Christoph Möllers:
""Es war eigentlich relativ klar, vor dem Maastricht-Urteil relativ einhellig, dass das nicht geht. Insofern ist das Maastricht-Urteil prozessual revolutionär, weil heute in der Tat jedermann Verfassungsbeschwerde erheben kann gegen ein Zustimmungsgesetz zu einem europarechtlichen oder völkerrechtlichen Vertrag. Und die Konstruktion, die das Gericht da gewählt hat, mag man angemessen finden angesichts der Dramatik oder der Fortgeschrittenheit der europäischen Integration, aber es ist eine dogmatisch halsbrecherische Konstruktion, die man vorher so nicht für möglich gehalten hätte."
Die Richter des Zweiten Senats hielten diese Konstruktion nicht nur für möglich, sie gründeten darauf ihren Zugriff auf europäische Rechtsakte, die - so die Formulierung des Gerichts - aus den ihnen eingeräumten Hoheitsrechten ausbrechen - und zwar ganz unabhängig von dem auf Grundrechtsschutz ausgerichteten "Solange"-Vorbehalt früherer Jahre.
"Werden supranationalen Organisationen Hoheitsrechte eingeräumt, verliert das vom Volk gewählte Repräsentationsorgan, der Deutsche Bundestag, und mit ihm der wahlberechtigte Bürger notwendig an Einfluss auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess","
so der Senatsvorsitzende Ernst-Gottfried Mahrenholz bei der Verkündung des Urteils. Der Senat legte auch fest, wie der Maastricht-Vertrag, also europäisches Primärrecht, auszulegen und zu verstehen sei - nämlich auf keinen Fall so, dass die Europäische Union selbst über den Umfang ihrer Kompetenzen entscheiden könne. Ein Vereinbarung im Maastricht-Vertrag, nämlich Artikel F Absatz 3, hatte die Vermutung ausgelöst, der Vertrag erlaube der EU, sich künftig selbst mit allen für nötig gehaltenen Mitteln und Kompetenzen auszustatten. Das, so die Richter, dürfe nicht sein. Die entsprechende Passage verlas bei der Urteilsverkündung der zuständige Berichterstatter Paul Kirchhof selbst:
""Würden europäische Organe den Art. F Abs. 3 entgegen diesem im deutschen Zustimmungsgesetz aufgenommenen Vertragsinhalt auslegen und handhaben, so wäre dieses Handeln vom Zustimmungsgesetz nicht gedeckt und somit innerhalb des deutschen Mitgliedstaates rechtlich unverbindlich. Die deutschen Staatsorgane müssten die Gefolgschaft verweigern."
Das war ein starkes Stück: Pacta sunt servanda, Verträge sind einzuhalten, lautet immerhin der eherne Grundsatz des Völkerrechts. Doch wie schon beim Solange-I-Urteil machte das Bundesverfassungsgericht von dem Schwert, das es sich geschmiedet hatte, keinen Gebrauch: Kein einziges Mal sah es sich veranlasst, "ausbrechende Rechtsakte" der EU wieder einzufangen, beim Vertrag von Amsterdam 1997 nicht, bei der Einführung des Euro 1998 nicht, und auch nicht 2000, als die Bananenmarktordnung eine scheinbar ideale Gelegenheit bot, ein Exempel zu statuieren und die Integrationsschranke zu senken. Umgekehrt hatte, wie auch schon beim Solange-I-Urteil, der Europäische Gerichtshof auch so die Signale verstanden: Noch im gleichen Jahr 1993, in dem das Maastricht-Urteil erging, änderte er seine expansive Rechtsprechung und gab den Mitgliedsstaaten ein großes Stück gesetzgeberischen Spielraum zurück.
Wie schwer das Bundesverfassungsgericht um die Entscheidung in Sachen Maastricht rang, ließ sich vor allem an seiner Positionierung zum europäischen Demokratiedefizit ablesen: Einerseits sprach das Gericht dunkel von Demokratie als Prozess der politischen Willensbildung, in dem ein relativ homogenes Staatsvolk dem, was es geistig, sozial und politisch verbindet, rechtlich Ausdruck verleiht. Andererseits akzeptierte es, dass auch das von keinem und schon gar keinem homogenen Staatsvolk gewählte Europäische Parlament demokratische Legitimation vermitteln kann und daher schritthaltend zur weiteren Vertiefung der Integration gestärkt werden muss. Das passte nicht zusammen, aber immerhin: Mit der Formel von der "schritthaltenden Demokratisierung" der EU schien Karlsruhe zumindest vorläufig einen Modus Vivendi mit der europäischen Verfassungsrealität gefunden zu haben.
In den letzten Jahren ist indessen eine andere verfassungsrechtliche Sorge gegenüber dem europäischen Gesetzgeber zurückgekehrt - die Sorge um den Grundrechtsschutz der EU-Bürger. Anlass ist die immer intensivere Gesetzgebungstätigkeit der EU im Bereich Innenpolitik und Strafrecht, vor allem im Kampf gegen den internationalen Terror. 2005 hatte das Bundesverfassungsgericht über den Europäischen Haftbefehl zu urteilen - also die Möglichkeit, auch eigene Staatsangehörige an die Strafjustiz eines anderen Mitgliedsstaats auszuliefern. Das Gericht erklärte das deutsche Gesetz, das die EU-Vorgaben umsetzen sollte, in Bausch und Bogen für verfassungswidrig. Hauptadressat war diesmal der Deutsche Bundestag: Dieser habe - so der Vorwurf aus Karlsruhe - die Vorlage der Regierung einfach eins zu eins und ohne große Diskussion zum Gesetz gemacht, ohne sich um die Grundrechte der Deutschen zu kümmern und von den EU-Vorgaben belassenen Spielräume auszuschöpfen.
Der direkte Zugriff auf das Europarecht ließ sich so höchst effizient umgehen. Die Urteilsbegründung spickte der Senat allerdings mit neuen und ziemlich unversöhnlich klingenden Signalen in Richtung Brüssel und Luxemburg.
Die Staatsangehörigkeit ist die rechtliche Voraussetzung für den gleichen staatsbürgerlichen Status, der einerseits gleiche Pflichten, zum anderen und vor allem aber auch die Rechte begründet, durch deren Gewährleistung die Staatsgewalt in der Demokratie legitimiert wird. Die staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten, die für jeden Einzelnen mit dem Besitz der Staatsangehörigkeit verbunden sind, bilden zugleich konstituierende Grundlagen des gesamten Gemeinwesens.
Die Botschaft war klar: Eine Staatsbürgerschaft in diesem Sinne ist die europäische Unionsbürgerschaft nicht und kann sie nach dem Willen des Bundesverfassungsgerichts auch niemals werden. Wenn es hart auf hart kommt, so die Ansage an den Europäischen Gerichtshof, dann sticht die nationale Karte jeden Integrationstrumpf.
Was das für den Ausgang des Lissabon-Verfahrens bedeutet, ist offen. Schon das Urteil zum EU-Haftbefehl war im Zweiten Senat heftig umstritten. Zwei der acht Richter wandten sich mit grimmigen, geradezu sarkastischen Sondervoten gegen den Ratschluss ihrer Senatskollegen. Einer davon, der Richter Michael Gerhardt, warf der Senatsmehrheit sogar destruktives Verhalten gegenüber Europa vor - derart geharnischte Vorwürfe sind in der gedämpften Karlsruher Atmosphäre überaus unüblich. Zwei der acht Richter des Zweiten Senats, der das Haftbefehlsurteil gefällt hat, sind inzwischen im Ruhestand; wie sich ihre Nachfolger positionieren, ist reine Spekulation. Aus dem Verlauf der mündlichen Verhandlungen kann man die Vermutung ableiten, dass die Richter das Zustimmungsgesetz wohl weder kritiklos passieren noch im Ganzen kippen werden. Doch was sie genau tun, und mit welcher Begründung, das werden wir erst am kommenden Dienstag wissen.
"Solange der Integrationsprozess der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, dass das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen ... Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist ... die Vorlage eines Gerichts der Bundesrepublik Deutschland an das Bundesverfassungsgericht im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht (eine) Vorschrift des Gemeinschaftsrechts ... für unanwendbar hält, weil ... sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert."
Mit dieser Ansage machte das Bundesverfassungsgericht 1974 seinen Kontrollanspruch gegenüber Europa zum ersten Mal geltend. Das erste Wort des Leitsatzes der Entscheidung war es, das dem Urteil seinen Namen gab: Solange. Solange die Europäische Gemeinschaft, so die Kernaussage, keinem demokratisch legitimierten Grundrechtskatalog unterworfen ist, muss jemand anderes die Deutschen vor der Macht aus Brüssel schützen - und zwar das Bundesverfassungsgericht selbst.
Das Urteil sorgte 1974 für einen Eklat, und der war beabsichtigt. Bis zu diesem Zeitpunkt war die europäische Integration, was Karlsruhe betrifft, weitgehend geräuschlos verlaufen. 1967 hatte das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass die Europäische Gemeinschaft autonom und unmittelbar Recht setzt, und dass dieses europäische Recht seine Geltung keinerlei nationaler Hoheitsgewalt mehr verdankt - also auch nicht dem Grundgesetz. Dazu kam, dass sich in Sachen Grundrechtsschutz zu dieser Zeit auf europäischer Ebene bereits einiges getan hatte: Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg hatte 1969 begonnen, das europäische Recht an Grundrechtsmaßstäben zu messen und die Institutionen der europäischen Gemeinschaft ausdrücklich auf die Wahrung der Grundrechte gemäß der gemeinsamen Verfassungstradition der Mitgliedsstaaten zu verpflichten.
Das genügte den deutschen Verfassungsrichtern aber nicht: Ein von einem Parlament beschlossener Grundrechtekatalog müsse her, verlangte die Mehrheit im Zweiten Senat gegen die Stimmen von drei der acht Richter. Das Recht, sich selbst zur Kontrolle europäischen Rechts zuständig zu erklären, entnahmen sie Artikel 24 Absatz I des Grundgesetzes, der verfassungsrechtlichen Grundlage für die europäische Integration überhaupt:
Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen.
Dieser Satz, so die Karlsruher Richter, dürfe nicht wörtlich genommen werden. Er sei keine bloße Öffnungsklausel für überstaatliches Recht, sondern setze der Öffnung auch Grenzen. Keinesfalls dürfe die Öffnung so weit gehen, dass die Identität der bundesdeutschen Verfassungsordnung berührt sei. Und genau darüber habe das Bundesverfassungsgericht zu wachen - solange, ja solange es keinen dem Grundgesetz vergleichbaren Grundrechtskatalog für die Europäische Gemeinschaft gebe.
Ein solcher Grundrechtskatalog, von einem Parlament beschlossen und demokratisch legitimiert, war 1974 ein ziemlich fernliegender Gedanke. Damals gab es noch nicht einmal ein direkt gewähltes Europäisches Parlament, das kam erst 1979. Wirklich verständlich wird das Urteil erst, wenn man den wohl eigentlich gemeinten Adressaten in den Blick nimmt - den Europäischen Gerichtshof in Luxemburg. Der hatte in den 60er Jahren begonnen, das europäische Recht für vorrangig gegenüber dem nationalen Recht zu erklären - und zwar auch gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht. Dadurch fühlte sich das Bundesverfassungsgericht offenbar herausgefordert. Franz Mayer, Europarechtsprofessor in Bielefeld, erklärt, wie es dazu kam:
"Offensichtlich war es so, dass 1970 in Trier ein Vortrag stattfand zum Thema Grundrechtsschutz im Europarecht, in dem ein deutscher Staatsrechtslehrer (...) sich ein bisschen darüber mokiert, dass der Europäische Gerichtshof 1964 da einen Vorrang beansprucht des Europarechts gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht. (...) Und offenbar ist dann sehr schnell nach Luxemburg gelangt, die Information (...) und daraus erklärt sich dann möglicherweise, dass 1970 (...) der Europäische Gerichtshof ja so deutlich wie nie wieder danach und auch nicht zuvor ausdrücklich sagt, dass der Vorrang des Europarechts auch auf das nationale Verfassungsrecht bezogen ist. Und genau diese Rechtssache, (...)die landet dann vier Jahre später als Solange I in Karlsruhe vor dem Bundesverfassungsgericht."
Ein höchstrichterlicher Hahnenkampf zwischen Karlsruhe und Luxemburg also? Professor Mayer zieht es vor, von einem "indirekten Gespräch" zwischen den beiden Gerichten zu sprechen. Ein Gespräch, das bis heute anhält, ebenso wie der bisweilen ziemlich gereizte Ton, in dem es geführt wird.
Wahr gemacht hatte das Bundesverfassungsgericht seine "Solange"-Drohung kein einziges Mal. Wirkungslos ist das Urteil trotzdem nicht geblieben, ganz im Gegenteil:
"Das Urteil hat hervorragende positive Auswirkungen gezeitigt, denn es ist dann durch dieses Solange-I-Urteil wirklich eine Debatte in Gang gekommen, der EuGH hat dann auch seine Grundrechtsrechtsprechung intensiviert","
erläutert Professor Christian Tomuschat, Völker- und Europarechtler aus Berlin. Zwar habe es auch vorher schon Grundrechtsschutz durch den Europäischen Gerichtshof gegeben, aber vorher hat sich der Gerichtshof doch eher als ein Wächter des gemeinsamen Marktes, also des Marktgeschehens verstehen und hat das andere als so eine etwas lästige Nebensache betrachtet, und damit war dann Schluss, nachdem Solange I ergangen war.
Zwölf Jahre später sah sich das Bundesverfassungsgericht soweit zufriedengestellt, dass es seinem ersten Solange ein zweites hinzufügte: 1986 urteilte es:
Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleichzuachten ist (...), wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht (...) nicht mehr ausüben.
Solange, wohl gemerkt: Das Bundesverfassungsgericht hatte damit seinen Anspruch, notfalls Europarecht zu kontrollieren, nicht aufgegeben, nur suspendiert. Ein Teil der zwölf Jahre zuvor aufgestellten Forderung ließ es indessen stillschweigend unter den Tisch fallen: Von einem parlamentarisch beschlossenen Grundrechtskatalog, einem Stück echter europäischer Verfassung also, war keine Rede mehr.
Wenige Jahre nach dieser sogenannten Solange-II-Entscheidung fiel die Mauer und machte den Weg frei für die Wiedervereinigung Deutschlands. Mit dem 2+4-Vertrag 1990 wurde die Bundesrepublik endgültig zu einem souveränen Staat. In gewissem Sinne der Preis dafür war die Europäische Währungsunion, beschlossen im niederländischen Städtchen Maastricht im Jahr 1992. Der Maastricht-Vertrag war aber weit mehr als nur das Ende der D-Mark: Er machte aus den Europäischen Gemeinschaften die Europäische Union, mit einer Unionsbürgerschaft, mit - wenn auch begrenzten - Gesetzgebungsbefugnissen des Parlaments und mit neuen europäischen Kompetenzen in der Innen- und Außenpolitik.
Mit einem Mal wurde offenbar, dass in Brüssel längst so etwas wie eine veritable Verfassungsordnung entstanden war, ein politisches und rechtliches Gebilde, das dem soeben souverän gewordenen Nationalstaat Bundesrepublik und seiner Verfassung den Rang abzulaufen drohte.
In dieser Situation sah sich das Bundesverfassungsgericht erneut herausgefordert. Zuständig für das Europarecht war im Zweiten Senat der Richter Paul Kirchhof, der sich später im Wahlkampf 2005 als Angela Merkels glückloser Schattenfinanzminister Ruhm erwerben sollte.
""Kirchhof ist natürlich einer mit einer wirklichen Programmatik. Es wird wahrscheinlich nicht viele Richter geben in der Geschichte des Bundesverfassungsgerichts, die wirklich ein Programm haben und zwar sowohl integrationspolitischer Art als auch in ganz anderen Gebieten wie zum Beispiel im Steuerrecht, und der mit seiner sehr überzeugenden Art in der Tat, denke ich, ein entscheidender Faktor ist für das, was dann kommen wird","
so der Göttinger Verfassungsrechtsprofessor Christoph Möllers. Kirchhofs Sorge galt nicht in erster Linie dem Niveau des Grundrechtsschutzes in Europa. Er sah die nationale Staatlichkeit Deutschlands bedroht, die Demokratie, und zwar im ganz wörtlichen Sinn - die Herrschaft des Volkes. Des deutschen Volkes.
Dieser Sorge richterlichen Ausdruck zu verleihen, erwies sich aber als gar nicht so einfach. Das Verfassungsgericht kann nur einschreiten, wenn es angerufen wird. Und das hatte keines der Staatsorgane, die an der Ratifikation des Maastricht-Vertrags beteiligt waren, getan. Es lagen allerdings einige Verfassungsbeschwerden vor, in denen einzelne Bürger die deutsche Zustimmung zum Maastricht-Vertrag anfochten, mit dem Argument, durch die Übertragung so maßgeblicher Hoheitsrechte auf Europa sei ihr staatsbürgerliches Recht auf demokratische Teilhabe an der Staatsgewalt verletzt - der von ihnen gewählte Deutsche Bundestag habe politisch nichts mehr zu melden. Zur Überraschung Vieler ließ sich das Bundesverfassungsgericht auf diese Argumentation ein. Christoph Möllers:
""Es war eigentlich relativ klar, vor dem Maastricht-Urteil relativ einhellig, dass das nicht geht. Insofern ist das Maastricht-Urteil prozessual revolutionär, weil heute in der Tat jedermann Verfassungsbeschwerde erheben kann gegen ein Zustimmungsgesetz zu einem europarechtlichen oder völkerrechtlichen Vertrag. Und die Konstruktion, die das Gericht da gewählt hat, mag man angemessen finden angesichts der Dramatik oder der Fortgeschrittenheit der europäischen Integration, aber es ist eine dogmatisch halsbrecherische Konstruktion, die man vorher so nicht für möglich gehalten hätte."
Die Richter des Zweiten Senats hielten diese Konstruktion nicht nur für möglich, sie gründeten darauf ihren Zugriff auf europäische Rechtsakte, die - so die Formulierung des Gerichts - aus den ihnen eingeräumten Hoheitsrechten ausbrechen - und zwar ganz unabhängig von dem auf Grundrechtsschutz ausgerichteten "Solange"-Vorbehalt früherer Jahre.
"Werden supranationalen Organisationen Hoheitsrechte eingeräumt, verliert das vom Volk gewählte Repräsentationsorgan, der Deutsche Bundestag, und mit ihm der wahlberechtigte Bürger notwendig an Einfluss auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess","
so der Senatsvorsitzende Ernst-Gottfried Mahrenholz bei der Verkündung des Urteils. Der Senat legte auch fest, wie der Maastricht-Vertrag, also europäisches Primärrecht, auszulegen und zu verstehen sei - nämlich auf keinen Fall so, dass die Europäische Union selbst über den Umfang ihrer Kompetenzen entscheiden könne. Ein Vereinbarung im Maastricht-Vertrag, nämlich Artikel F Absatz 3, hatte die Vermutung ausgelöst, der Vertrag erlaube der EU, sich künftig selbst mit allen für nötig gehaltenen Mitteln und Kompetenzen auszustatten. Das, so die Richter, dürfe nicht sein. Die entsprechende Passage verlas bei der Urteilsverkündung der zuständige Berichterstatter Paul Kirchhof selbst:
""Würden europäische Organe den Art. F Abs. 3 entgegen diesem im deutschen Zustimmungsgesetz aufgenommenen Vertragsinhalt auslegen und handhaben, so wäre dieses Handeln vom Zustimmungsgesetz nicht gedeckt und somit innerhalb des deutschen Mitgliedstaates rechtlich unverbindlich. Die deutschen Staatsorgane müssten die Gefolgschaft verweigern."
Das war ein starkes Stück: Pacta sunt servanda, Verträge sind einzuhalten, lautet immerhin der eherne Grundsatz des Völkerrechts. Doch wie schon beim Solange-I-Urteil machte das Bundesverfassungsgericht von dem Schwert, das es sich geschmiedet hatte, keinen Gebrauch: Kein einziges Mal sah es sich veranlasst, "ausbrechende Rechtsakte" der EU wieder einzufangen, beim Vertrag von Amsterdam 1997 nicht, bei der Einführung des Euro 1998 nicht, und auch nicht 2000, als die Bananenmarktordnung eine scheinbar ideale Gelegenheit bot, ein Exempel zu statuieren und die Integrationsschranke zu senken. Umgekehrt hatte, wie auch schon beim Solange-I-Urteil, der Europäische Gerichtshof auch so die Signale verstanden: Noch im gleichen Jahr 1993, in dem das Maastricht-Urteil erging, änderte er seine expansive Rechtsprechung und gab den Mitgliedsstaaten ein großes Stück gesetzgeberischen Spielraum zurück.
Wie schwer das Bundesverfassungsgericht um die Entscheidung in Sachen Maastricht rang, ließ sich vor allem an seiner Positionierung zum europäischen Demokratiedefizit ablesen: Einerseits sprach das Gericht dunkel von Demokratie als Prozess der politischen Willensbildung, in dem ein relativ homogenes Staatsvolk dem, was es geistig, sozial und politisch verbindet, rechtlich Ausdruck verleiht. Andererseits akzeptierte es, dass auch das von keinem und schon gar keinem homogenen Staatsvolk gewählte Europäische Parlament demokratische Legitimation vermitteln kann und daher schritthaltend zur weiteren Vertiefung der Integration gestärkt werden muss. Das passte nicht zusammen, aber immerhin: Mit der Formel von der "schritthaltenden Demokratisierung" der EU schien Karlsruhe zumindest vorläufig einen Modus Vivendi mit der europäischen Verfassungsrealität gefunden zu haben.
In den letzten Jahren ist indessen eine andere verfassungsrechtliche Sorge gegenüber dem europäischen Gesetzgeber zurückgekehrt - die Sorge um den Grundrechtsschutz der EU-Bürger. Anlass ist die immer intensivere Gesetzgebungstätigkeit der EU im Bereich Innenpolitik und Strafrecht, vor allem im Kampf gegen den internationalen Terror. 2005 hatte das Bundesverfassungsgericht über den Europäischen Haftbefehl zu urteilen - also die Möglichkeit, auch eigene Staatsangehörige an die Strafjustiz eines anderen Mitgliedsstaats auszuliefern. Das Gericht erklärte das deutsche Gesetz, das die EU-Vorgaben umsetzen sollte, in Bausch und Bogen für verfassungswidrig. Hauptadressat war diesmal der Deutsche Bundestag: Dieser habe - so der Vorwurf aus Karlsruhe - die Vorlage der Regierung einfach eins zu eins und ohne große Diskussion zum Gesetz gemacht, ohne sich um die Grundrechte der Deutschen zu kümmern und von den EU-Vorgaben belassenen Spielräume auszuschöpfen.
Der direkte Zugriff auf das Europarecht ließ sich so höchst effizient umgehen. Die Urteilsbegründung spickte der Senat allerdings mit neuen und ziemlich unversöhnlich klingenden Signalen in Richtung Brüssel und Luxemburg.
Die Staatsangehörigkeit ist die rechtliche Voraussetzung für den gleichen staatsbürgerlichen Status, der einerseits gleiche Pflichten, zum anderen und vor allem aber auch die Rechte begründet, durch deren Gewährleistung die Staatsgewalt in der Demokratie legitimiert wird. Die staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten, die für jeden Einzelnen mit dem Besitz der Staatsangehörigkeit verbunden sind, bilden zugleich konstituierende Grundlagen des gesamten Gemeinwesens.
Die Botschaft war klar: Eine Staatsbürgerschaft in diesem Sinne ist die europäische Unionsbürgerschaft nicht und kann sie nach dem Willen des Bundesverfassungsgerichts auch niemals werden. Wenn es hart auf hart kommt, so die Ansage an den Europäischen Gerichtshof, dann sticht die nationale Karte jeden Integrationstrumpf.
Was das für den Ausgang des Lissabon-Verfahrens bedeutet, ist offen. Schon das Urteil zum EU-Haftbefehl war im Zweiten Senat heftig umstritten. Zwei der acht Richter wandten sich mit grimmigen, geradezu sarkastischen Sondervoten gegen den Ratschluss ihrer Senatskollegen. Einer davon, der Richter Michael Gerhardt, warf der Senatsmehrheit sogar destruktives Verhalten gegenüber Europa vor - derart geharnischte Vorwürfe sind in der gedämpften Karlsruher Atmosphäre überaus unüblich. Zwei der acht Richter des Zweiten Senats, der das Haftbefehlsurteil gefällt hat, sind inzwischen im Ruhestand; wie sich ihre Nachfolger positionieren, ist reine Spekulation. Aus dem Verlauf der mündlichen Verhandlungen kann man die Vermutung ableiten, dass die Richter das Zustimmungsgesetz wohl weder kritiklos passieren noch im Ganzen kippen werden. Doch was sie genau tun, und mit welcher Begründung, das werden wir erst am kommenden Dienstag wissen.