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Ziel verfehlt

An der Zahl der Arbeitslosen wollte sich Bundeskanzler Gerhard Schröder messen lassen. Nur noch 3,5 Millionen Menschen sollten am Ende der Legislaturperiode ohne Arbeit sein. Dieses wichtige Ziel der Bundesregierung wird im nächsten Jahr aller Wahrscheinlichkeit verfehlt werden. Was hat die Bundesregierung möglicherweise falsch gemacht? Hans-Peter Klös vom arbeitgebernahen Institut der deutschen Wirtschaft in Köln:

Klaus P. Weinert |
    Der eine Punkt ist der Nicht-Rückgang bzw. sogar der leichte Anstieg im nächsten Jahre, des Sozialabgabenkeils, das ist ein wesentlicher Befund. Und der andere Befund ist: dass die Regierung mit Blick auf die vorsichtige und behutsame Liberalisierung des Arbeitsmarktes eigentlich in eine andere Richtung marschiert ist. Wir haben Verhärtung im Teilzeit- und Befristungsgesetz, in Sachen Mitbestimmungsgesetz. Das sind Punkte, die Ernst zu nehmen sind und die die Funktionsfähigkeit des Arbeitsmarktes jedenfalls nicht verbessern, manche sagen sogar deutlich verschlechtern. Es gibt erste Umfragen über die Auswirkungen des Teilzeit- und Befristungsgesetzes beispielsweise vom Industrie- und Handelskammertag, der sagt ja, die Befürchtungen, die man am Anfang gehegt hatte, lassen sich jetzt schon beobachten, das Einstellungsverhalten von Unternehmen ist mit Blick auf den Rechtsanspruch auf Teilzeitarbeit, aber auch die Erschwerung von befristeter Beschäftigung vorsichtiger geworden. Und das fällt eben zusammen mit einer konjunkturellen schwierigen Phase, wo man konjunkturell ohnehin gezwungen ist, Personalanpassungen vorzunehmen.

    Vor allem die Gewerkschaften haben Bedenken, den Arbeitsmarkt flexibler zu gestalten. Das hängt auch mit dessen Besonderheiten zusammen. Denn Arbeit kann man nicht ohne weiteres den Marktkräften alleine überlassen, denn sonst würde es zwar ausreichend Arbeitsangebote geben, aber zum Teil zu sehr niedrigen Löhnen, mit denen man seinen Lebensunterhalt kaum bezahlen könnte.

    Daher haben Staaten schon immer in den Arbeitsmarkt eingegriffen, zum Beispiel indem sie Mindestlöhne festlegten. Im Prinzip ist auch die Tarifpolitik der Gewerkschaften eine Mindestlohnpolitik. Immer wieder gibt es Streit um die Höhe gewerkschaftlicher Lohnforderungen. So hat jüngst der IG-Metall-Chef Klaus Zwickel Forderungen in Höhe von bis zu 7 Prozent gestellt, was als schädlich für die Konjunktur angesehen wird. Michael Wiedemeyer von der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung zur grundsätzlichen Problematik hoher Löhne:

    Rein theoretisch ist es natürlich stimmig, dass hohe Löhne hohe Kosten bedeuten für das Unternehmen und damit potenziell arbeitsplatzgefährdend sind. Wenn man das Argument umdreht, wären Lohnkosten von 0 DM die idealen Lohnkosten. Hier muss man also neben diesen einzelunternehmerischen Blick auf die Lohnhöhe auch. den gesamtwirtschaftlichen Blick im Auge haben, da kommt die Nachfrage rein, das Bedürfnis der Menschen nach Lebensunterhalt, nach Konsummöglichkeit. Relevant sind natürlich auch die Lohnstückkosten, das ist die eigentliche Größe, also die Relation der Löhne, der Arbeitskosten zur Produktion. Und da kann man natürlich sagen, dass ein bestimmtes Lohnniveau auch produktivitätsförderlich wirkt. Es ist ein Argument, das immer wieder kommt, nur wenn man sich die realen Gegebenheiten ansieht, dann muss man sagen, dass die Lohnentwicklung in den letzten Jahren in Deutschland nicht explosiv, sondern eher moderat gewesen ist.

    So hat sich zum Beispiel der Reallohn im produzierenden Gewerbe in Deutschland - das ist der Lohn nach Abzug auch der Preiserhöhungen - von 1996 bis 1999 jährlich um rund 1,1 Prozent erhöht. Das ist für die Arbeitnehmer gewiss ein geringfügiger Anstieg. Dennoch kann es sein, dass für ein Unternehmen diese Entwicklung in ein und demselben Tarifbezirk sich unterschiedlich auswirkt und daher die ausgehandelten Tarifverträge für sie ungünstig sein können. Die anhaltende Kritik am Flächentarifvertrag ist die Folge. Michael Wiedemeyer:

    Was man faktisch wahrnehmen muss, ist, dass es in den letzten Jahren eine starke Verlagerung von Kompetenz auf die Betriebsebene gegeben hat, ich glaube die Tendenz wird sich fortsetzen - die wird nicht nur gewünscht von Arbeitgeberseite, sondern auch von der Interessenvertretung vor Ort, also von den Betriebsräten, die selber flexibler agieren wollen. Nur meine These wäre, dass das schlecht funktionieren kann ohne ein Rückgrat, das eben der Flächentarifvertrag bietet. Weil eben auf der betrieblichen Ebene die Machtverhältnisse anders aussehen, für manche Fragen der unmittelbaren Interessen der Beschäftigten ist das die richtige Regulierungsebene, für andere Ebenen ist das Kräfteverhältnis zu ungleich, da braucht es eine andere Akteursebene, und das denke ich, ist der Flächentarif.

    Vertragliche Vereinbarungen sind in modernen Ökonomien unerlässlich. Erst sie bieten Unternehmern wie den Arbeitnehmern Planbarkeit. Die völlige Abschaffung zum Beispiel des Flächentarifvertrages würde auch die Verhandlungskosten für neue Arbeitsverträge auf die einzelnen Unternehmen verlagern. Arbeitgeber wie auch Arbeitnehmer könnten sich dann nicht am Tarifvertrag orientieren und müssten immer wieder neu verhandeln. Einstellungen würden erschwert werden und länger dauern.

    Die Folge könnten mögliche Umsatzeinbußen für das Unternehmen sein aufgrund längerer Vertragsverhandlungen und auf volkswirtschaftlicher Ebene - wenn viele Firmen betroffen sind - weniger Impulse für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum. Völlige Freiheiten in der Vertragesgestaltung sind daher nicht zwingend von Vorteil, wenn man den gesamten Arbeitsmarkt im Blick hat. Die Tarifparteien müssen letztlich durch geschicktes Verhandeln immer die Linie finden, die nicht nur beide Seiten ökonomisch nicht überfordert, sondern auch volkswirtschaftlich sinnvoll ist.

    Ein anderes Problem, das sich auf dem Arbeitsmarkt stellt, ist der Kündigungsschutz, der in Deutschland als sehr weitgreifend gilt und immer wieder von Arbeitgeberseite kritisiert wird. Er blockiert - so wird gesagt - rasche neue Einstellungen und verhindert so den Abbau der Arbeitslosigkeit. Werner Schönig, Volkswirt und Privatdozent an der Universität Köln:

    Wir haben heute die Situation, dass der Kündigungsschutz materiell eigentlich nur zur Zahlung eines Ausfallgeldes zum Abschluss der Kündigung führt. Also selbst wenn sie ein Gerichtsverfahren haben, führt das in den seltensten Fällen dazu, fast nie dazu, dass Arbeitsverhältnis weiterbesteht. Sondern es gibt eine Zahlung an den Arbeitnehmer, und dann geht er eben. Das ist so ein Vergleich. Und jetzt kann man sich fragen, ob diese Art des Kündigungsschutzes vertretbar ist gegenüber dem Beschäftigungshemmnis, das ein Kündigungsschutz gerade im Mittelstand darstellt...Und ein Ansatz das aufzulösen, wäre der Ansatz in Dänemark den Kündigungsschutz erst mal abzuschaffen, aber den dann Entlassenen eine Qualifikationsmaßnahme anzubieten, so dass sie dann eigentlich sehr gut wieder in den Arbeitsmarkt reingehen können.

    Ob dieses System auf Deutschland übertragbar ist, ist zumindest fraglich. Auch muss man sehen, dass in Dänemark verschiedene Maßnahmen eingeleitet wurden, die zu einer Entlastung des Arbeitsmarktes führten. Im übrigen ist der Kündigungsschutz in den Niederlanden noch stärker als in Deutschland, obgleich gerade die Niederlande sehr gute Erfolge im Abbau der Arbeitslosigkeit hatten.

    So haben die Niederlande die Tariflöhne sehr stark gesenkt, sowie die Steuern und Sozialbeiträge und die Beschäftigungsverhältnisse sehr flexibel gestaltet. Am Beispiel der Niederlande kann man sehen, dass offenbar mehrere Maßnahmen Erfolg gebracht haben, die auch alle gleichzeitig in Kraft getreten sind und auf den ganzen Arbeitsmarkt gewirkt haben. Steuersenkungen alleine, so wie in Deutschland, sind anscheinend nicht ausreichend, um den Arbeitsmarkt nachhaltig zu entlasten.

    Um Arbeitslosigkeit abzubauen, ist es auch wichtig, die Bedeutung des Gütermarktes für den Arbeitsmarkt zu sehen. Hans-Peter Klös von Institut der deutschen Wirtschaft:

    Wir müssen die Verschränkungen sehen des Arbeitsmarktes und der Gütermärkte, denn der Arbeitsmarkt ist ja in Beziehung wie bestimmte Märkte reguliert und nicht reguliert sind. Ich nenn' mal ein paar Beispiele: Befähigungsnachweis für das Handwerk: Es gibt ja den Meisterbrief als Marktzulassungsbeschränkung, zweites Stichwort: Ladenschlussgesetz, davon hängt ab, wann Läden öffnen dürfen, davon ist der Arbeitsmarkt betroffen oder drittes Beispiel Wohnungsbaumärkte - der Wohnungsmarkt ist ein sehr regulierter Markt, und auch das hat Auswirkungen auf die Bautätigkeit in diesem Markt. Das heißt, diese Verschränkungen müssen klar gesehen werden. Die OECD - diese internationale Organisation - wird nicht müde darauf hinzuweisen, dass es in Deutschland Reformbedarf sowohl auf den Arbeitsmärkten gibt als auch auf den nachgelagerten und vorgelagerten Gütermärkten.

    Anscheinend gibt es noch viele Regulierungen, die eine Entlastung des Arbeitsmarktes erschweren. Das Beispiel der Gütermärkte belegt erneut, dass die Arbeitslosigkeit als ein Zusammenwirken mehrerer Probleme zu sehen ist, die gelöst werden müssen, will man mehr Arbeitsplätze schaffen. Dazu nochmals Hans-Peter Klös:

    Zunächst ist die beunruhigende Tatsache zu verzeichnen, dass Deutschland seit mehreren Jahren am Schluss des europäischen Wachstumszuges fährt. Wir haben seit Jahren die niedrigsten Wachstumsraten, obwohl die Bedingungen für Wirtschaften nicht anderes sind als in anderen Ländern. Es muss etwas zu tun haben, was wir selbst steuern und machen können. Da ist nach wie vor der Punkt... der hohe Abgabenkeil aus Steuern und Sozialabgaben, vor allem die Verringerung der Personalzusatzkosten, die wir uns vorgenommen haben, ist nicht gelungen. Arbeit ist von der Seite der Nebenkosten nicht billiger geworden und das hat nachteilige Auswirkungen auf die Genesung des Arbeitsmarktes. Die Staatsquote ist nicht nennenswert gesunken. Und wir haben das Phänomen zu beobachten, dass die Schattenwirtschaft weiter wächst. Nun sollten wir die Schattenwirt nicht gegen die offizielle Sozialprodukt ausspielen, weil ein Teil der Schattenwirtschaft auch im offiziellen Sozialprodukt nachfragewirksam und kaufkraftwirksam wird, aber wir müssen sehen, dass mehr Dynamik in der Schattenwirtschaft herrscht als in der offiziellen Ökonomie.

    Dass viele Menschen in der Schattenwirtschaft arbeiten liegt daran, dass sie auf dem offiziellen Arbeitsmarkt keine Arbeit finden oder aber zu wenig Geld verdienen, um ihren Lebensunterhalt zu finanzieren. Die Schattenwirtschaft weist so möglicherweise auf ein Problem hin, dass viele Menschen mit ihrem Verdienst nicht auskommen. So verdienen etwa 50 Prozent der Erwerbstätigen in Deutschland - je nach Familienstand - netto ungefähr zwischen 2000 und 3000 D-Mark pro Monat, was bei unserem Preisniveau zu einer sehr sparsamen Lebensführung zwingt. Anscheinend gibt es gute Gründe, weshalb manche Menschen in der Schattenwirtschaft arbeiten. Schattenwirtschaft daher bloß zu stigmatisieren, als unsozial zu bezeichnen oder entschiedener zu verfolgen, bekämpft das Problem nicht an seiner ökonomischen Wurzel.

    Was die Diskussion um die Arbeitslosigkeit in Deutschland, ist eine große Polarisierung festzustellen, kompromisslose Ansichten stehen sich häufig gegenüber. So ist in Deutschland auch die Wirtschaftwissenschaft fast ausschließlich angebotsorientiert. Das heißt, dass die Ökonomen vor allem durch Deregulierung, Entlastung der Unternehmen, grundsätzlich durch mehr Flexibilität Arbeitsplätze und Wachstum schaffen wollen. Eine nachfrageorientierte Politik, die zum Beispiel die Kaufkraft der Arbeitnehmer durch Lohnerhöhungen verbessern will, wird in Deutschland mit sehr großer Zurückhaltung beurteilt, das gleiche gilt für staatliche Ausgaben oder gar eine lockere Geldpolitik der Europäischen Zentralbank.

    Die Vereinigten Staaten aber haben bewiesen, dass eine so genannte makroökonomische Politik starke Impulse für die Wirtschaft geben kann. Dazu gehört zum Beispiel auch das Bevölkerungswachstum, das in den USA vor allem auch durch Zuwanderung zu mehr Wirtschaftswachstum geführt hat. Würde Deutschland genauso viele Zuwanderer integriert haben wie die USA seit den 70er Jahren, dann müssten wir heute rund 100 Millionen Einwohner haben. Tatsächlich sind es rund 20 Millionen weniger.

    Darüber hinaus haben die Vereinigten Staaten eine äußerst flexible Geldpolitik betrieben, die viel stärker auf konjunkturelle Schwankungen reagierte als es der Politik der Deutschen Bundesbank erlaubt ist oder heute der Europäischen Zentralbank. Werner Schönig von der Universität Köln:

    Die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank ist zweifelsohne schwerfälliger aus zwei Gründen. Der eine ist, dass sie ja in der Tradition der Deutschen Bundesbank fortbesteht und daher ganz klar eine monetaristische Ausrichtung verfolgt. Der zweite Aspekt ist, dass die Europäische Zentralbank eine relativ junge Institution ist, die sich jetzt erst ihre Position aufbauen muss und einen Teufel tun wird, sehr kreativ Geldpolitik zu betreiben. Ein weiterer Aspekt, dass Herr Greenspan in Washington als charismatische Persönlichkeit in jeder Hinsicht unhinterfragt ist und diese Rolle auch brillant spielt. Also vielleicht diese drei Faktoren, die zusammenkommen, ermöglichen einfach der USA eine sehr flexible, pragmatische, vielleicht auch typische amerikanisch-pragmatische Geldpolitik, die auch Erfolge zeitigt, vor allen Dingen fast im Antizipieren einer rezessiven Entwicklung; das wäre in Europa im Moment unmöglich, ohne Eintreten der Rezession schon die Geldpolitik zu lockern.

    Die Geldpolitik und staatliche Wirtschaftspolitik alleine werden das Problem Arbeitslosigkeit allerdings nicht lösen können. Auch die Unternehmen müssen flexibler werden. Unternehmensberater betonen, wie zäh oft Einstellungsprozesse in deutschen Firmen sind, und das nicht immer wegen des Kündigungsschutzes oder anderer gesetzlicher Maßnahmen. Oft wird ein Ideal-Angestellter gesucht, wodurch der Suchprozess äußerst teuer wird und oft viel zu lange dauert.

    So hat der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit Anfang Dezember kritisiert, dass die Unternehmer zu sehr nur junge Arbeitnehmer einstellen und das Potenzial älterer Mitarbeiter ignorieren würden. Zwar wird häufig betont, dass die Gründe in den höheren Löhnen liegen; dies ist aber häufig nur eine Ausrede, die einer sachlichen Nachprüfung nicht standhält. Werner Marquis, Leiter der Pressestelle des Landesarbeitsamtes in Nordrhein-Westfalen:

    Hier sind es viel Vorurteile, dass man älteren Arbeitnehmern nicht mehr die Leistungsfähigkeit, nicht mehr die aktuelle Qualifikation zutraut, um im Betrieb bestehen zu können. Vielfach ist es schon so, dass aufgrund des Geburtsdatums eine Beschäftigung im Betrieb ausgeschlossen wird. Und hier muss man versuchen, in den Köpfen der Arbeitgeber etwas zu verändern. Und unsere Kampagne "50 plus, die können es" ist ein Weg dorthin; gerade vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung in der Bundesrepublik ist es unbedingt von Nöten, dass wir auch das Potenzial der älteren Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt integrieren, und Betriebe, die sich heute schon mit dem Thema auseinandersetzen werden betriebswirtschaftliche Vorteile haben, dann, wenn die Jüngeren nicht mehr so auf den Arbeitsmarkt drängen wie das heute der Fall ist.

    Starrheit ist auch bei den Unternehmern zu suchen, vor allem die Klein- und Mittelständler hängen oft noch an Konzepten ihrer Gründungphase aus den 60er oder 70er Jahren, besonders was das Management und die Organisation anbelangt. Oft will der Firmengründer und Inhaber alle Fäden weiterhin in der Hand behalten, oder er investiert in Produkte, deren Lebenszyklus schon längst abgelaufen ist. Die Folge ist, dass sich die Firma Wachstumschancen vergibt und Arbeitsplätze abbauen muss.

    Der Arbeitsmarkt wird in Zukunft aber auch mehr Initiative von den Arbeitnehmern selbst verlangen. So hat die Bundesregierung das so genannte Job-AQTIV-Gesetz verabschiedet, das auch vom Bundesrat Ende November beschlossen wurde. Aktiv schreibt sich im Gesetz dabei mit "Q" , aktiv steht für : Aktivieren - Qualifizieren - Trainieren - Investieren - Vermitteln. Werner Marquis:

    Wir wollen Arbeitnehmer aktivieren, das heißt, frühzeitig Aktionen und Maßnahmen erschließen, die also die Integration in den Arbeitsmarkt möglich machen. Die Überlegung, die dahinter steckt, ist, dass jede Woche oder jeder Monat , der also die Arbeitslosigkeit verkürzt einen erheblichen finanziellen Vorteil für alle Beteiligten hat und daher der Sinn frühzeitig zu investieren in die Beschäftigten und die Arbeitslosen - das soll geschehen durch ein umfassendes Beratungsangebot, um Elemente auszuschließen zu können, aus der sich Langzeitarbeitslosigkeit ergeben kann. Das Job-AQTIV-Gesetz beinhaltet jedoch auch ein fördern und fordern - wir schließen mit den Arbeitslosen eine Eingliederungsvereinbarung, die dahin zielt, dass beide Seiten Schritte einzuhalten haben auf den Weg in die Integration in den Arbeitsmarkt.

    Die steigende Arbeitslosigkeit hat die Parteien mobilisiert. So wurde am Mittwoch beschlossen, den Mittelstand steuerlich mit 1,3 Milliarden DM zu entlasten. Darüber hinaus möchten die Experten der rot-grünen Bundesregierung Billiglöhne subventionieren sowie auch Haushaltshilfen staatlich fördern. Auch ist ein Beschäftigungsgipfel der Regierungsparteien geplant und Sozialhilfeempfänger sollen zukünftig arbeiten dürfen, ohne dass sie gleich ihre Unterstützung verlieren.

    Vergleicht man jedoch die Initiativen in den Niederlanden, Dänemark, aber auch in England und den USA, so fehlt der deutschen Arbeitsmarktpolitik ein gemeinsames Vorgehen. Gerade die USA haben in den 90er Jahren bewiesen, wie wichtig ein Konsens ist für mehr Wachstum und mehr Arbeitsplätze. Solange in Deutschland Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und die Parteien, Arbeitnehmer wie Unternehmer nur ihre alten Positionen vertreten, wird der Arbeitsmarkt auch in Zukunft das Sorgenkind deutscher Wirtschaftspolitik bleiben.