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Zur Sitzung der G-7-Finanzminister

Für James Baker war es ein Job wie in alten Zeiten. Paris, Berlin, London, Rom, Moskau, Tokio, Peking, Riad, Kuwait, Quatar – drei Etappen, zehn Stationen – eine kleine Weltreise absolvierte der ehemalige US-Außenminister und Sonderbeauftragte von US-Präsident George Bush in den vergangen zwei Monaten. Am 23. Januar konnte er dann seinem Präsidenten Bericht erstatten - über eine erfolgreiche Mission: Die großen Gläubiger des Irak sind zu einer Entschuldung bereit.

Von Matthias Rumpf |
    Wir begrüßen die Initiative des ehemaligen US-Außenministers Baker und die läuft auf einen beträchtlichen Schuldenerlass heraus.

    ...sagt heute Detlev Hammann, Unterabteilungsleiter im Bundesfinanzministerium und zuständig für Auslandsschulden. Auch in den anderen europäischen Hauptstädten, in Asien und am Persischen Golf konnte Baker ein politisches Bekenntnis zur Entschuldung des Irak erreichen. So umfassend scheint Bakers Erfolg, dass in Sachen Entschuldung derzeit kaum noch Gesprächsbedarf besteht. Wenn an diesem Wochenende die Finanzminister der sieben größten Industriestaaten im Boca Raton im US-Bundessstaat Florida eine Delegation aus dem Irak empfangen, dann wird es um den wirtschaftlichen Aufbau des Landes gehen. Die Schulden des Irak werden dagegen anders als geplant nur eine Nebenrolle spielen.

    Dabei war der Erfolg der Baker Mission keineswegs sicher. Denn für eine Regelung der Altschulden des Irak musste der Außenminister von Bush-Vater auch bei den Kriegs-Gegnern vorsprechen. Gerade Deutschland hatte sich bei einer anderen Gelegenheit, als es um die Finanzierung des Wiederaufbaus im Irak ging, sehr zugeknöpft gezeigt. Auf der Geberkonferenz in Madrid im Oktober vergangenen Jahres machte Berlin so gut wie keine Zusagen. Dass US-Vizeverteidigungsminister Paul Wolfowitz just vor Beginn der Baker-Mission verkündete, dass Unternehmen aus dem Lager der Kriegsgegner beim Wiederaufbau nicht zum Zuge kommen würden, verführte nicht zu Großzügigkeit.

    Wenn nun der deutsche Bundeskanzler Gerhard Schröder bei seinem Treffen mit Baker Mitte Dezember dennoch einen Schuldenerlass in Aussicht stellte, dürfte dies viel mit der Hoffnung in Berlin zu tun haben, durch diese Geste eine Verbesserung der transatlantischen Beziehungen zu erreichen. Allerdings dürfte auch die Einsicht eine Rolle gespielt haben, dass eine Entschuldung des Irak unausweichlich ist. Volker Perthes von der Stiftung Wissenschaft und Politik:

    Man kann sagen, dass er völlig überschuldet ist. Also wenn sie sehen, was der IWF ausgerechnet hat, was die irakischen Schulden sind, da kommt man auf einen Betrag von 120 Mrd Dollar. Dazu kommen Reparationsforderungen aus dem Kuwait-Krieg. Und sie haben im vorletzten Jahr, also im Jahr vor dem Krieg im Irak Öleinnahmen als 12 Mrd. Dollar gehabt. Also alleine der Schuldenstand ist mehr als das 10-fache von dem, was der Irak jährlich an Öleinnahmen, an Staatseinnahmen in ausländischer Währung bekommt.

    Normalerweise gilt es schon als problematisch, wenn bei einem Entwicklungs- oder Schwellenland der Schuldenstand mehr als das eineinhalbfache der Exporte ausmacht. Doch nicht nur ins Verhältnis gesetzt, auch in absoluten Zahlen sind die Schulden des Irak gewaltig. Denn abgesehen von den großen Industrieländern hat kein andere Staat der Welt höhere Außenstände. Doch wie konnte ein Schwellenland mit gerade einmal 22 Millionen Einwohnern einen solchen Schuldenberg anhäufen?

    Rückblick: Noch vor 25 Jahren waren Schulden für den Irak kein Thema. 1979 verfügte das Land über rund 36 Mrd US-Dollar an Devisenreserven und hatte keine langfristigen Auslandsschulen.

    Mit dem Krieg gegen den Iran im Jahr 1980 begann auch der finanzielle Niedergang. Allein für den Kauf von Waffen musste der Irak in den Kriegsjahren teilweise Dreiviertel seiner gesamten Wirtschaftsleistung aufbringen. Finanziert wurden die Waffenkäufe vor allem durch Kredite, die bei den Golfanrainer Kuwait und Saudi-Arabien aufgenommen wurden. Aber auch Russland, Frankreich und die USA gewährten Finanzmittel. Am Ende des Krieges war der Irak faktisch zahlungsunfähig. Damals schon bediente er so gut wie keine ausländischen Gläubiger.

    Nach der Invasion in Kuwait und der Niederlage im ersten Golfkrieg spitze sich auch die finanzielle Situation zu. Unter den anschließenden UN-Sanktionen konnte der Irak über zwölf Jahre überhaupt keine Einnahmen mehr erwirtschaften, um Gläubiger zu bedienen. Die Ölexporte waren streng limitiert und standen unter der Aufsicht der Vereinten Nationen. Durch Zinsen und Verzugszinsen wuchsen die Verbindlichkeiten in dieser Zeit immer weiter bis zu einer Höhe, dass selbst ein Land mit den zweitgrößten Erdölreserven der Welt sie unmöglich schultern kann, wie der Kieler Entwicklungsökonom Peter Nunnenkamp erklärt.

    Wir haben es mit potentiellem Reichtum zu tun, der liegt im Boden. Und die Frage ist ja genau die, ob es Investitionen gibt, um diesen Reichtum nutzbar zu machen. Und man kann nicht ernsthaft erwarten, dass wenn Investoren davon ausgehen müssen, dass ihre Investitionen letztlich dazu beitragen, dass die Schulden bezahlt werden müssen, dass sie dann überhaupt investieren. Das ist ja gerade die Definition von Überschuldung, dass man sagt, ein Land ist überschuldet, in dem Sinne, dass die Schulden als Fehlanreiz oder als Argument dafür herhalten, dass bestimmte Investitionen gar nicht mehr erfolgen, weil die Investoren fürchten, dass ihre Erträge abgezogen werden, um alte Schulden zu bedienen. Und das Problem ist ganz akut im Irak.

    ...und es müsste schnell gelöst werden. Denn nicht einmal der Internationale Währungsfonds und die Weltbank können unter den jetzigen Bedingungen im Irak tätig werden, auch wenn mittlerweile der politische Wille für eine Entschuldung des Landes besteht. Die Umsetzung des Umschuldungswillens ist ein Mammutprojekt. Denn der Irak steht nicht weniger als vier sehr unterschiedlichen Gläubigergruppen gegenüber.

    Da sind zunächst die Mitglieder des Pariser Clubs, zu denen Deutschland und 18 weitere Staaten zählen. Gegenüber diesen Staaten hat der Irak Außenstände von rund 40 Mrd Dollar. Die größten Gläubiger sind Japan, Russland, Frankreich und an vierter Stelle Deutschland mit rund 2,3 Mrd US-Dollar zuzüglich Verzugszinsen. Die Forderungen stammen aus DDR-Altschulden und fällig gestellten Hermes-Kreditgarantien für deutsche Unternehmen. Insgesamt sind es rund vier Mrd. Dollar. Die USA rangieren als Gläubiger mit 2,1 Mrd US-Dollar erst an fünfter Stelle. Bereits Mitte 2003 hatten die Mitglieder des Pariser Club ein Schuldenmoratorium für den Irak beschlossen. Verhandlungen über einen Schuldenerlass gibt es derzeit nicht. Detlev Hammann, der Unterabteilungsleiter im Bundesfinanzministerium:

    Die Bedingungen sind ziemlich einfach: Wir brauchen eine handlungsfähige Regierung, mit der wir in Verhandlungen treten können, mit der wir ein Abkommen aushandeln können.

    Mit einer von den Besatzern eingesetzten Marionettenregierung ist das nicht möglich. Doch bis Anfang Juli soll es im Irak eine legitimierte Regierung geben – wenn es die Sicherheitslage zulässt. Dann könnten die Mitglieder des Pariser Clubs beraten, was die Zusage über einen substantiellen Schuldenerlass eigentlich bedeutet. Detlev Hammann:

    Dann aber bietet der Pariser Club bietet ein weit gefächertes Spektrum von Instrumenten. Die also von einer klassischen Umschuldung reichen die also kein konzessionäres Elemente enthalten. Wenn sich also technisch gesprochen der Gegenwartswert der Verschuldung des Landes nicht ändert, dann ist es kein Schuldenerlass, sondern es bezieht sich in der Regel auf eine Streckung der Schulden. Der Gesamtbetrag der Verschuldung sinkt, wenn sie konzessionäre Element einfügen, wenn sie einen Teil der Schulden erlassen, oder sie nicht mehr Marktzinsen nehmen, sondern Zinsen nehmen, die unter dem Marktniveau liegen, dann findet eine Entschuldung statt.

    Nach dem Wort des Kanzlers müsste es im Falle Irak in jedem Fall solche kozessionären Elemente geben. Deutschland würde also auf einen Teil der vier Mrd. Dollar verzichten, was, so Volker Perthes, die Bundesregierung nicht vor unüberwindbare Probleme stellt.

    Ich nehme mal an, es wird auf zwei Drittel hinauslaufen, also bei den Staaten des Pariser Clubs, also den westlichen Industriestaaten. Das wäre ja für die Bundesregierung auch nicht so schwierig, weil ja so über den groben Daumen die Hälfte der Forderungen aus DDR-Altschulden stammen, wo man in der Regel bei anderen Schuldnerländern relativ großzügig gewesen ist. Und sowohl bei den bundesdeutschen, wie bei den DDR-deutschen Altschulden ist mittlerweile fast die Hälfte, es ist nicht ganz... sind das Zinsforderungen, die angelaufen ist. Auch da kann der Finanzminister großzügig sein, weil ohnehin niemand mehr davon ausgegangen ist, dass das einmal in die Staatskasse zurückfließt.

    An eine Rückzahlung ihrer Forderungen hat vermutlich auch die zweite Gläubigergruppe nicht wirklich geglaubt – die Staaten am Golf. Auf 50 bis 60 Mrd. Dollar belaufen sich die Kreditschulden des Irak gegenüber Saudi-Arabien, Kuwait und den Emiraten. Wie viel es wirklich ist, das wissen die Scheichs selbst nicht so genau. Noch mal Volker Perthes:

    Der Irak unter Sadam Hussein hat bestritten, dass das Kredite waren, man hat gesagt, das waren Grants. Ich denke auch eine neue irakische Regierung wird sich in der Frage nicht wesentlich anderes äußern, als das Regime von Sadam Hussein. Und wird erst einmal nachfragen, wo sind denn hier die Kreditverträge und zu welchen Zinsen, zu welchen Laufzeiten sind denn hier Kredite abgeschlossen worden. Und es kann durchaus sein, dass man in mehr als einem Fall feststellen wird, dass es solche Verträge überhaupt nicht gibt, sondern dass es hier mündliche Abmachungen gab zwischen den Staatsoberhäuptern und das ist dann natürlich relativ schwierig einzuklagen.

    Auch wenn um die Schuldensumme noch gestritten wird, haben in jedem Fall auch die Golfstaaten James Baker einen substantiellen Erlass für diese Forderungen versprochen. Auch das ist ein wichtiger Erfolg für den ehemaligen US-Außenminister, denn nur, wenn sich die anderen staatlichen Gläubiger bewegen, wird auch im Pariser Club ein Schuldenerlass zustande kommen. Paul Garaycochea aus dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung:

    Eines der wichtigsten Prinzipien des Pariser Clubs ist, dass der Gläubigergleichbehandlung. Man versucht auf allen Ebenen aller Staaten, die daran beteiligt sind, die gleichen Kriterien zur Anwendung bringen zu lassen. Und das bedeutet aber auch, dass man erwartet, dass sich andere Gläubiger in ähnlicher Weise diesem Konsens anschließen.

    Was für die Staaten gilt, gilt nicht unbedingt für die privaten Gläubiger – die dritte große Gruppe, die bei der Entschuldung des Irak eine Rolle spielt. Ihre Forderungen werden auf 40 Mrd. Euro geschätzt. Dazu zählen auch 1,3 Mrd. Euro Eigenbehalt der deutschen Bauunternehmen wie Philip Holzmann, die nicht durch Hermesbürgschaften abgedeckt waren. Auch wenn die Unternehmen nicht auf der Besuchsliste von James Baker standen, müssen auch sie sich darauf einstellen, einen Teil ihrer Forderungen endgültig abzuschreiben. Noch einmal Peter Nunnenkamp vom Kieler Institut für Weltwirtschaft.

    So lange es rein private Schulden sind, liegt es in der Hand der Gläubiger. Das einzige, was die Staaten machen können bei de Verhandlung über die Schulden im Londoner Club ist, dass sie bestimmte Handlungen ausschließen können. Wie eben diese Geschichte, dass man Guthaben konfisziert, wie Öleinnahmen. Das kann man ausschließen aber ansonsten erfolgen die Verhandlungen über diese privaten Schulden im Londoner Club. Und die können mache, was sie wollen. Und da kann Holzmann sagen: Wir machen das nicht mit. Der Staat kann nur die Rahmenbedingungen festlegen was faktisch durchsetzbar ist. Auf der anderen Seite ist es natürlich so, dass auf die privaten Gläubiger massiver Druck ausgeübt wird also von der Gruppe der Industrieländer. Da wird schon massiv die Arme verdreht, das ist völlig klar.

    Sehr viel schonender wird dagegen mit der vierten und letzten Gruppe von Ansprüchen umgegangen – den Reparationen aus dem Kuwait-Krieg. Denn während alle anderen Gläubiger in einem Moratorium erst einmal auf die Bedienung ihrer Schuld verzichten, laufen die Reparationszahlungen weiter. So hat die UN in ihrer Resolution 1483 über die Nachkriegsordnung im Irak im Mai vergangen Jahres festgelegt, dass weiterhin fünf Prozent der irakischen Öleinnahmen in den UN-Reparationsfonds fließen. Das ist deutlich weniger als vor der Entmachtung Saddam Husseins, derzeit aber immerhin rund eine Mrd. Dollar im Jahr.

    Die Reparationsforderungen sind nach wie vor gewaltig. Bislang hat die UN-Clames Commission rund 48 Mrd. Dollar als gerechtfertigt gebilligt, wovon noch 30 Mrd. Dollar bezahlt werden müssen. Über weitere 84 Mrd. Dollar muss die Kommission in Genf noch entscheiden.

    Das sind alles Dinge, die noch im Einzelnen festgelegt werden müssen. Die Dinge müssen diskutiert werden und sind im Fluss so zu sagen. Jetzt eine Festlegung zu treffen wäre nicht richtig.

    Heißt es im Bundesfinanzministerium. Kuwait und Saudi-Arabien allerdings haben eine solche Festlegung bereits hinter sich: Erlass von Kreditschulden - möglich, Verzicht auf Reparationen – unter keinen Umständen, hieß beim Besuch Bakers unisono in den Hauptstädten am Golf. Um die eigene Entschlossenheit zu demonstrieren, hat das Parlament in Kuwait ein Gesetz verabschiedet, das der Regierung einen Verzicht auf Reparationen verbietet.

    Bleiben die Golfstaaten bei ihrer Haltung, steht das ganze Projekt der Entschuldung auf tönernen Füßen. Denn selbst wenn alle anderen Gläubiger komplett auf ihre Forderungen verzichten, könnte schon die Bedienung der Reparationen den Irak überfordern und den Neubeginn gefährden – wirtschaftlich wie politisch. Und das völlig zu unrecht, wie Peter Nunnenkamp meint.

    Eine neue demokratische Regierung im Irak hat keinen Krieg geführt dann hoffentlich. Die sind von Herrn Hussein geführt worden.

    Nicht nur im Irak selbst wäre eine Sonderbehandlung der Reparationen kaum zu vermitteln. Auch den anderen Gläubigern würde damit eine Debatte darüber beschert, welche Schulden des Irak gerechtfertigt waren und welche nicht. In diesem Konflikt kann der Irak nur verlieren. Volker Perthes:

    Ein geringer Teil dieser Schulden bezieht sich ja nur auf Importe, wo man heute sagen würde, die waren vielleicht nicht moralisch, also Waffenimporte oder so etwas. Das gilt sicher für einen großen Teil der Sowjetschulden, aber das gilt zum Beispiel nicht für Schulden gegenüber Deutschland. Die Frage ist vielmehr, was wollen wir mit dem Irak in der Zukunft. Wollen wir denen zeigen, der Irak geht zumindest nicht in eine Aufbauphase mit einer unglaublichen Belastung, die jeden wirtschaftlichen Aufbau belasten würde.

    Doch was ist unabhängig von Streitereien zwischen den Gläubigern eine tragbare Schuldenlast für den Irak? Welche Entschuldung ist nötig, dass neue Kredite wieder fließen? Wie viel kann der Irak in Zukunft an Schuldendienst leisten? In den zuständigen Ministerien in Deutschland hat man darauf bisher keine Antwort.

    Eine Erlass ist immer ein Balanceakt, zwischen angemessenen Lösungen um auch wieder für Neukredite wählbar zu sein. Und damit wieder in den Weltwirtschaftskreislauf hinein zu geraten.

    Irak ist zu nahezu 100 Prozent ein erdölproduzierendes Land. Andere Exporte wird es kurzfristig kaum geben. Erdöl ist auch der Faktor, der das Bruttoinlandsprodukt beeinflusst. Und Erdöl ist nicht nur die Menge, sondern auch der Preis. Wenn der Preis jetzt bei 30 Dollar pro Barrel, sind Exporte und BIP ungleich höher, als wenn sich der Erdölpreis wieder zurückbewegt, auf 20 Dollar.

    Wo es keine klaren Kriterien gibt, gibt es Verfahren und Vergleiche. So hat der Pariser Club Serbien nach dem Sturz von des damaligen Diktators Slobodan Milosevic einen Schuldenerlass um zwei Drittel gewährt. Diese Größenordnung wird nun auch für den Irak diskutiert.

    Dennoch wird auch die Entschuldung des Irak nicht ohne die Berücksichtigung wirtschaftlicher Faktoren möglich sein. Als Richtschnur für die Gläubigerstaaten haben bislang die Analysen des Internationalen Währungsfonds gegolten, der auch für den Irak ein Gutachten über die Schuldentragfähigkeit abgeben wird. Sicherheit für den wirtschaftlichen Aufschwung bieten diese Gutachten nicht, meint zumindest der amerikanische Ökonom Josef Stiglitz:

    Wir wissen nicht, wie viel der Irak in der Lage sein wird zu zahlen. In der Vergangenheit hat der IWF Wachstumsprognosen gemacht, die Träume waren, Hoffnungen waren, aber nichts mit der Realität zu tun hatten. Die Schulden wurden dann wieder zu einem Problem und die Länder wurden erneut in Krisen gestürzt.

    Der Nobelpreisträger fordert deshalb einen andern Maßstab für die Entschuldung und sieht dabei vor allem Argentinien als Beispiel, das derzeit mit unkonventionellen Vorschlägen den Gläubigern die Stirn bietet.

    Argentinien hat das Konzept einer an das Bruttosozialprodukt gekoppelte Entschuldung aufgebracht. Die Regierung sagt, wenn wir schneller wachsen, dann werdet ihr einen Teil der Dividende unseres Wachstums erhalten. Da stellt sich nicht das Problem, das so etwas falsche Anreize setzt. Denn es gibt keinen Zweifel, dass wie unser schneller wachsen sehen wollen. Und wenn wir schneller wachsen, dann können wir auch mehr zurückzahlen. Der Schuldendienst wird also an die wirtschaftliche Entwicklung gekoppelt.

    Oder die Gläubiger wählen die deutsche Entschuldung nach dem zweiten Weltkrieg als Vorbild, um für den Irak eine faire Entschuldung zu erreichen. Volker Perthes:

    Denkbar wäre zum Beispiel, wenn man eine Form findet, dass man sagt, ein Teil der Schulden werden nicht sofort abgeschrieben, sondern der Irak verpflichtet sich in 10, in 15 Jahren, wenn der Irak durch seine Öleinnahmen wieder ein relativ prosperierender Staat wird, diese Beträge selber in regionale Entwicklungsprojekte zu geben, möglicherweise anderen Staaten Kredite zu geben. Ein Modell dafür könnte das Marschallplanverfahren gegenüber Deutschland nach dem zweiten Weltkrieg sein.

    Auch gegenüber anderen Entwicklungsländern haben die Gläubiger des Pariser Clubs solche Swaps – also Schuldenerlass gegen Übernahme anderer Verpflichtungen – bereits praktiziert. Ob ein solches Konzept auch im Irak Chancen hat, ist derzeit noch nicht abzusehen. Doch gleichgültig wie die Entschuldung des Irak im einzelnen ausgeht - da sind sich die Experten sicher - sie wird in jedem Fall Standards setzen auch für den Umgang mit den Schulden anderer Staaten.