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Zwischen amerikanischem Alleingang und Einordnung

George Bush: Für die Sache der Freiheit und Gerechtigkeit muss der UN-Sicherheitsrat handeln. Er muss so handeln, dass dieses Regime berechenbar wird.

Gesa Liethschmidt |
    US-Präsident George Bush vergangenen September vor Schulkindern im US-Bundesstaat Tennesse. Er sprach über das Regime Saddam Husseins im Irak. In dessen Arsenalen werden Massenvernichtungswaffen vermutet. Jedenfalls soll er Programme zum Bau von Waffen mit biologischen, chemischen und eventuell auch atomaren Kampfstoffen verfolgen.

    Schon kurz nach den Anschlägen auf New York und Washington am 11. September 2001 wurde in Washington der Irak als eines der Länder bezeichnet, dessen Regime als Lieferant von Massenvernichtungswaffen an terroristische Gruppen in Frage kommen könnte. US-Präsident Bush reihte den Irak gemeinsam mit Nordkorea und den Iran in die sog. Achse des Bösen ein, die er vor einem Jahr vor dem US-Kongress als zentrale Bedrohung des Weltfriedens bezeichnete. Gegen das Wirken dieser Länder laufe die Zeit weg:

    Wir werden uns beraten, aber die Zeit ist nicht auf unserer Seite. Ich werde nicht auf Ereignisse warten, während die Gefahren zunehmen. Ich werde nicht untätig zusehen, während die Gefahr näher und näher kommt. Die Vereinigten Staaten von Amerika werden es den gefährlichsten Regimes der Welt nicht erlauben, sie mit den zerstörerischsten Waffen der Welt zu bedrohen.

    Im Sommer vergangenen Jahres erweckten führende Politiker der USA durch verschiedene Äußerungen den Eindruck, sie planten einen militärischen Alleingang gegen den Irak. Das brachte den USA weltweit Kritik ein. In Washington rangen und ringen bis heute zwei Flügel um den richtigen Kurs. Eine Gruppe um Verteidigungsminister Rumsfeld plädiert eher für einen Alleingang. Außenminister Powell steht für die Gruppe, die ein in der internationalen Gemeinschaft abgestimmtes Vorgehen vorzieht. Schon bei den militärischen Aktionen gegen die El Quaida und die Taliban in Afghanistan hat sich der Powell-Flügel durchgesetzt.

    US-Präsident Bush erklärte dann Mitte September in einer Rede vor der UN-Vollversammlung, dass es an den Vereinten Nationen liege, die Konsequenzen aus den Rechtsbrüchen von Saddam Husseins Regime zu ziehen:

    Wir wollen, dass die Vereinten Nationen effektiv, respektvoll und erfolgreich sind. Wir wollen, dass die Resolutionen der weltweit wichtigsten multinationalen Institution umgesetzt werden. Diese Resolutionen werden gerade einseitig vom ira-kischen Regime unterwandert. Die Partnerschaft unserer Natio-nen kann den vor uns liegenden Test bestehen, indem sie klar-stellt, was wir jetzt vom irakischen Regime erwarten.

    Bush betonte immer wieder, mit seiner Druckpolitik gegenüber dem Irak gehe es ihm nicht zuletzt um den Erfolg und die Glaubwürdigkeit der UNO. Dafür sei es nötig, dass die UNO die Resolutionen des Sicherheitsrates auch durchsetze. Das Signal war klar: Die USA wollen zunächst mit der Staatengemeinschaft gegen den Irak vorgehen, nur, wenn diese nicht handeln sollte, behalten sie sich den Alleingang vor.

    Wenige Tage später versicherte die irakische Führung in einem Brief an UN-Generalsekretär Kofi Annan, dass die UN-Waffeninspekteure ohne Vorbedingung ins Land zurückkehren könnten. Allerdings, so damals Samir Al-Nima, Botschafter des Irak an der Mission der Vereinten Nationen in Genf:

    Nachdem der Irak die Rückkehr der Inspekteure ohne Bedingung und in Übereinstimmung mit den bestehenden Resolutionen des UN-Sicherheitsrats akzeptiert hat, gibt es keinen Grund für eine neue Resolution. Es sei denn, sie wollen uns neue Bedingungen auferlegen. Das allerdings lehnen wir ab, da es im völligen Gegensatz mit der Charta der Vereinten Nationen und den bestehenden UN-Resolutionen steht. Damit aber haben die USA einen Vorwand, den Irak anzugreifen. Es ist so ein offensichtliches Spiel! Wir haben die Rückkehr der Waffeninspekteure akzeptiert. Sollen sie kommen! Die Inspekteure werden entscheiden, ob der Irak seinen Verpflichtungen nachgekommen ist oder nicht.

    Dass die UNO-Waffenkontrolleure Ende November nach vierjähriger Pause in den Irak zurückkehrten, hing allerdings nicht nur vom Irak ab, der nach längerem Zögern Mitte November doch einer neuen Resolution zustimmte. Im UN-Sicherheitsrat wurde um diesen Beschluss lange und heftig gerungen, bevor die 15 Ratsmitglieder am 7. November einstimmig die Resolution 1441 verabschiedeten, in der von Bagdad die Abrüstung aller Massenvernichtungswaffen gefordert wird. Vor allem Frankreich und Russland wandten sich dagegen, dass die Resolution einen Automatismus hin zu einem Militärschlag gegen den Irak enthielt. Der erste Entwurf, den die USA eingebracht hatten, sah Gewaltanwendung schon vor, wenn der Irak die Forderungen der UNO nicht erfüllte.

    Die Folge des Tauziehens in der UNO war ein Kompromiss. Washington verweist darauf, dass die Resolution Bagdad "ernsthafte Konsequenzen" androht, falls der Irak sich weiter widersetzt. Dies kann nach der Interpretation der USA auch militärisches Eingreifen sein. Andere sagen mit Verweis auf den Diskussionsverlauf in den Vereinten Nationen, in dem dieser Automatismus gestrichen wurde, dass für ein militärisches Eingreifen eine neue Resolution erforderlich ist. Die Resolution 1441 enthalte keine Gewaltermächtigung. Sie verweisen auf den Passus, wonach der Sicherheitsrat bei Fehlverhalten des Irak unmittelbar zusammentritt, um über die Situation zu beraten und neu zu entscheiden.

    Der Irak war in den letzten zwölf Jahren mehrfach Gegenstand von Auseinandersetzungen in dem höchsten UN-Gremium. Patricia Lewis, Leiterin des UN-Instituts für Abrüstungsfragen in Genf:

    Das Problem ist wirklich sehr komplex. Der Irak hatte nicht vor, sich nach den vielen Resolutionen zu richten, und tat das auch nie. Wir hatten auch ein großes Problem mit der Politik im UN-Sicherheitsrat. Wir hatten keine Übereinstimmung zwischen den fünf ständigen Mitgliedern, die ja ein Vetorecht haben. Wenn Sie aber diese Übereinstimmung nicht erreichen und wenn Sie keine Übereinstimmung über eine Enthaltung erreichen, dann ist der UN-Sicherheitsrat so gut wie lahmgelegt. Und wir hatten ein Problem mit dem langfristigen Aufrechthalten von dieser Art von Sanktionen, die über den Irak verhängt wurden.

    Ein Großteil der Probleme für eine Lösung der Irakfrage liegt im UN-Sicherheitsrat. Die Mitglieder dieses Gremiums haben oft nicht an einem Strang gezogen. Die USA verfügen seit Beginn der 90er Jahre, nach dem Ende des Ost-Westkonflikts, als einzig verbliebene Supermacht über einen besonderen Einfluss. Patricia Lewis zu der starken Position der Vereinigten Staaten im Sicherheitsrat:

    Sie sind die größte militärische und wirtschaftliche Macht und als solche haben sie einen enormen Einfluss. Es wäre sehr merkwürdig, wenn sich diese Macht nicht im Sicherheitsrat widerspiegelte. Sie reflektiert die Realität der US-Hegemonie. Und natürlich werden Deals gemacht über alles Mögliche, hauptsächlich unten den fünf ständigen Mitgliedern, weil sie auch Vetorecht besitzen.

    Im Hinblick auf die Irakpolitik der USA in der UNO berichtet Botschafter Al-Nima von Deals:

    Wir kennen einige Fälle sehr gut, in denen sie Bestechung praktiziert oder Druck ausgeübt haben. Sie konnten Geschäfte mit anderen machen, sie drohen: wenn Ihr dies tut, dann könnten unsere Beziehungen darunter leiden. Aber: wenn Ihr mit uns stimmt, werden wir Euch unterstützen, wir können Euch helfen, Mitglied in der Welthandelsorganisation zu werden, wir können euch in der Weltbank und anderen internationalen Finanzorganisationen helfen.

    Rückblick: Nach jahrelangem Streit über die Zugehörigkeit der Ölfelder im irakisch-kuwaitischen Grenzgebiet und über die Ölpreispolitik Kuwaits marschierten irakische Truppen am 2. Au-gust 1990 in das benachbarte Emirat ein. Die Industrienationen hatten größtes Interesse an Stabilität in der ölreichen Region. Mit dem Einfall seiner Truppen in Kuwait hatte der irakische Diktator Saddam Hussein einen engen Verbündeten der USA angegriffen.

    Noch am gleichen Tag verurteilte der UN-Sicherheitsrat den Irak und forderte ihn auf, seine Truppen sofort und bedingungslos zurückzuziehen. Als nach wenigen Tagen deutlich wurde, dass der Irak keine Anstalten für einen Rückzug machte, beschloss der UN-Sicherheitsrat am 6. August ein weltweites Handels, Finanz- und Waffenembargo. Ziel der Sanktionen war die Wiederherstellung der territorialen Integrität Kuwaits.

    In den folgenden Monaten verabschiedete der Sicherheitsrat eine Reihe von Resolutionen, um den Konflikt ohne weitere militärische Aktionen beizulegen. Ende November setzte er dem Irak eine letzte Frist, seine Truppen bis zum 15. Januar aus Kuwait abzuziehen. Für den Fall der Weigerung wurde mit dem Einsatz aller notwendigen Mittel, also auch mit militärischer Gewalt gedroht, um die Forderung durchzusetzen. Diese sog. Gewaltresolution, für die sich vor allem die Vereinigten Staaten einsetzten, war erst nach langem Tauziehen zustande gekommen. Zwölf der 15 Mitglieder des Sicherheitsrates stimmten dafür, China enthielt sich der Stimme und Kuba und Jemen votierten mit "Nein".

    Die USA übten politischen Druck aus, um die Zustimmung der Ratsmitglieder für die Gewaltresolution zu erlangen. Hans von Sponeck, ehemaliger UN-Koordinator für humanitäre Hilfe im Irak, erinnert an die damalige Situation im Sicherheitsrat:

    Nach diesem Votum kam der amerikanische Botschafter auf seinen Kollegen aus Jemen zu und sagte: Das war die teuerste Stimme, die Sie je abgegeben haben. Und eine Woche später war das Entwicklungshilfeprogramm für den Jemen von den Amerikanern gestrichen.

    Am 16. Januar 1991 griffen die Alliierten unter der Führung der USA den Irak an. Bereits sechs Wochen später war der Golfkrieg beendet und Kuwait wieder frei. Der Krieg hatte sein Ziel erreicht. Einen Marsch auf Bagdad mit dem Ziel, Saddam Hussein zu entmachten, den der damalige Kommandeur der Operation Wüstensturm, Norman Schwarzkopf, für möglich hielt, lehnte die US-Regierung unter anderem mit dem Hinweis ab, dass das Mandat der UNO dies nicht zuließ. Die Staatenkoalition, die hinter diesem Krieg stand, wäre politisch zerbrochen.

    Der Irak wurde, so heißt es in einem UN-Bericht, in ein vor-industrielles Zeitalter zurückgebombt. Die Industriekapazität des Landes sowie die gesamte Energieversorgung von den Kernkraftwerken bis hin zur Trinkwasserversorgung lagen am Boden. Vor allem aber zerstörten die alliierten Luftangriffe militärische Ziele und Forschungs- und Produktionsstätten für atomare, biologische und chemische Kampfstoffe, die dem irakischen Militär weitere Massenvernichtungswaffen hätten liefern können.

    Die Waffenstillstandsbedingungen des UN-Sicherheitsrates, im April 1991 festgelegt in der Resolution 687, verpflichteten den Irak u.a. dazu, atomwaffenfähiges Material, alle biologischen und chemischen Waffen, sowie alle ballistischen Raketen mit einer Reichweite von mehr als 150 km zu vernichten. Zur ständigen Überwachung dieser Verbote vor Ort wurde eine UN-Sonderkommission, UNSCOM, eingesetzt. Die nach der Invasion in Kuwait verhängten UN-Sanktionen wurden über den Waffenstillstand hinaus aufrechterhalten, ihre Lockerung an die Erfüllung der Entwaffnungsauflagen gebunden. Sie gelten noch heute. Noch nie wurden Sanktionen gegen ein Land so lange aufrechterhalten.

    Das Dilemma, in dem die Irak-Politik steckt, besteht darin, dass einerseits durch die Sanktionen die Notlage der irakischen Bevölkerung verschärft wird, andererseits die Verknüpfung von Waffenkontrollen und Wirtschaftssanktionen noch immer gilt. In Teilen der Welt wurde dieses Prinzip im Laufe der Jahre wegen der Verelendung der Iraker zunehmend kritisiert.

    Auch im Sicherheitsrat wuchs die Besorgnis, dass die humanitären Zustände im Irak auf Grund der Sanktionen außer Kontrolle geraten könnten. Hans von Sponeck, der im März 2000 aus Protest gegen die Sanktionspolitik sein Amt niederlegte, berichtet, dass die Franzosen, Russen und Chinesen immer wieder den UNO-Beamten im Irak vorschlugen, die Situation im Land dem Sicherheitsrat zu schildern, aber dass dies genau so regelmäßig...

    ...von den Amerikanern und den Engländern als unnötig abgewunken wurde. Das wollte man nicht. Das passt ins Gesamtbild, dass man in New York eben nicht die Situation vor Ort so erfassen wollte, wie sie existierte, weil das natürlich den Druck er-höhen würde, die Sanktionsbestimmungen zu ändern. Die rote Linie war ja lange, lange überschritten. Das wollte man eben nicht wissen, um damit einem Politikwandel im Sicherheitsrat aus dem Weg gehen zu können.

    Es ist unbestritten, dass die UN-Sanktionen einer wirtschaftlichen Erholung des Irak im Wege stehen. Gestritten wird allerdings darüber, inwieweit sie die Schuld für das Elend der Bevölkerung tragen. Bagdad meint, dass das Embargo von den Vereinigten Staaten zu politischen Zwecken missbraucht wird. Die USA und Großbritannien sagen, dass genügend Nahrungsmittel und andere Güter seit dem Inkrafttreten des UNO-Programms "Öl für Lebensmittel" 1995 in den Irak gelangen, dass Saddam Hussein dies aber nicht gerecht verteilt. Damit machen sie die irakische Regierung für die Notlage ihrer Bevölkerung verantwortlich. Sie fügen hinzu, dass die Sanktionen bestehen bleiben, da Bagdad die Zusammenarbeit mit der UNO bei der Kontrolle und Zerstörung von Massenvernichtungswaffen verweigert.

    Schon die Clinton-Regierung in den USA war immer sehr misstrauisch, was den Erfolg der Inspektionen betraf. Sie warf Bagdad vor, sich nicht an die Abmachungen zu halten. Während der sieben Jahre, in denen UNSCOM im Irak nach verbotenen Waffen suchte, kam es in der Tat zu fortdauernden Auseinandersetzungen zwischen der Abrüstungskommission und irakischen Regierungsvertretern über die Auslegung der Beschlüsse des Sicherheitsrats. Während die Kommission klagte, dass von den Irakern erteilte Auskünfte unvollständig, fehlerhaft oder völlig falsch waren, kritisierten die Iraker das angebliche Bestreben der Kommission, ihre Befugnisse unablässig auszuweiten.

    Die Situation verschärfte sich, als der Irak im Oktober 1997 die USA beschuldigte, UNSCOM für Spionagezwecke zu benutzen und US-amerikanische Mitglieder der Inspektionsteams aus dem Land verwies.

    Zwar bestritt der damalige Leiter von UNSCOM, der Australier Richard Butler, vehement sämtliche Spionagevorwürfe. Aber die Vorwürfe blieben im Raum stehen. Vor einigen Monaten meinte der erste UNSCOM-Chef, der Schweden Rolf Ekeus, es habe die Weitergabe von Daten und vor allem Einrichtungen aus dem Inspekteurskreis an die USA gegeben.

    Richard Butler war von den USA als UNSCOM-Chef vorgeschlagen worden und berichtete wiederholt dem Sicherheitsrat, dass der Irak den Inspekteuren den Zugang zu vermuteten Waffenlagern versperrte. Dies wurde im Kern vom Irak auch nicht bestritten. Die USA begannen daraufhin mit dem umfangreichsten Truppenaufmarsch am Golf seit dem Krieg 1991. Die Regierung Clinton war der Auffassung, ein UN-Mandat für ein militärisches Eingreifen von der so genannten Gewaltresolution ableiten zu können, mit der der Sicherheitsrat Ende November 1990 eine multinationale Truppe ermächtigt hatte, die Iraker aus dem überfallenen Kuwait zu vertreiben. ´

    Einen Beweis für die unterschiedliche Auslegung der Gewaltresolution lieferten die USA und Großbritannien in dem kurzen Luftkrieg gegen den Irak im Dezember 1998, der von Frankreich, Russland und China im Sicherheitsrat nicht mitgetragen wurde. UNSCOM war auf Anraten der Amerikaner kurz vor dem Militärschlag aus dem Irak abgezogen worden. Nach dem Abzug weigerte sich der Irak, UNSCOM wieder ins Land zurückzulassen. Bagdad begründete dies mit dem Hinweis, man habe abgerüstet und wolle nun die versprochene Aufhebung der Sanktionen.

    In das diplomatische Ringen um die Irak-Sanktionen schien noch im letzten Frühjahr Bewegung zu kommen, nachdem der Sicherheitsrat die Sanktionsbestimmungen neu formuliert hatte. Danach sollte Bagdad im Prinzip alle zivilen Güter frei importieren können. Nur Produkte, die auch militärisch genutzt werden können, also so genannte dualuse Güter, bleiben weiterhin von dieser gelockerten Einfuhrregelung ausgenommen. Hans von Sponeck bleibt trotzdem kritisch:

    Die großen Probleme, die ganze Frage der Blockierung von humanitären Gütern, die ist ja nie gelöst worden. Zur Zeit, selbst nach der Einführung der sogenannten intelligenten Sanktionen, ist der augenblickliche Betrag von humanitären Gütern ein Wert von über drei Milliarden Dollar. Drei Milliarden Dollar an Gütern werden zurückbehalten, weil die Amerikaner und die Engländer - es ist ja niemand anders im Sicherheitsrat, der sich dafür ausspricht, dass humanitäre Dinge zurückbehalten werden - weil diese Beiden, man kann es fast paranoisch nennen, glauben, dass der Irak diese Güter falsch einsetzen wird. Also für dual-use. Dass man sie auch für militärische Zwecke benutzen könnte. Und damit wird total übersehen, dass am Ort über 300 UNO-Beamte tätig sind mit keiner anderen Aufgabe als zu beobachten und sicherzustellen, dass das, worauf es uns letztlich ankommt, auch dahin geht, wo es hingehört. Das heißt, man hat Kontrollen vor Ort. Diese Kontrollen werden offensichtlich nicht von den Amerikanern und Engländern akzeptiert.

    Die USA haben ein Ziel nie aus dem Auge verloren: Bush wie sein Vorgänger Bill Clinton wollen den Regimewechsel in Bagdad. Trotzdem haben sich die USA in das neue Inspektionsremie der UNO gefügt. Seit gestern ist klar, dass auch die unbefriedigenden Ergebnisse der Inspektionen aus den letzten beiden Monaten nicht zu deren Ende und einem militärischen Eingreifen führen. Obwohl die USA von schwerwiegenden Verstößen sprechen, sind sie bereit, der überwältigenden Mehrheit der Sicherheitsratsmitglieder zu folgen und in eine Fortsetzung der Inspektionen einzuwilligen. Gerungen wird noch um die Dauer dieser Inspektionsphase. Skeptiker der UN-treuen Politik der USA sehen dieses Einlenken allerdings eher darin begründet, dass der militärische Aufmarsch noch nicht völlig abgeschlossen ist.