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StartseiteHintergrundDas ewige Provisorium22.05.2009

Das ewige Provisorium

Das Grundgesetz zwischen deutscher Frage und europäischer Integration

Im September 1948 begann der Parlamentarische Rat in Bonn, eine Verfassung für die westlichen Besatzungszonen zu schaffen. Dabei wollten die 65 Abgeordneten allerdings eines verhindern: Die Gründung eines westdeutschen Staates sollte nicht die deutsche Teilung zementieren. Spätestens nach dem Mauerbau 1961 wurde klar, dass sich die Hoffnung auf Wiedervereinigung auf absehbare Zeit nicht erfüllen würde.

Von Sandra Schulz

Blick auf eine Originalausgabe des Deutschen Grundgesetzes von 1949 (AP)
Blick auf eine Originalausgabe des Deutschen Grundgesetzes von 1949 (AP)

Drei Jahre sind vergangen seit der Befreiung vom Nationalsozialismus, als sich im September 1948 der Parlamentarische Rat in Bonn daran macht, eine Verfassung für die westlichen Besatzungszonen zu schaffen. Aus den Erfahrungen mit Staatsterror und Krieg folgt eine Gewissheit, der Anspruch eines "Nie wieder". Aber auch quälende Zweifel überschatten die Beratungen der 65 Abgeordneten des Parlamentarischen Rates: Würde die Gründung eines westdeutschen Staates die deutsche Teilung nicht zementieren? Eine Antwort gibt die Präambel mit ihrer Aufforderung an - so heißt es dort - das gesamte deutsche Volk, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden.

"Der Leser des Grundgesetzes muss wissen, warum es zu diesem Grundgesetz kommen musste, und warum nicht etwas anderes, vielleicht normaleres als dieses Grundgesetz geschaffen werden konnte. Die Präambel muss dartun, was das Grundgesetz sein soll und was es nicht sein soll, insbesondere, was die räumlichen und zeitlichen Grenzen seiner Wirksamkeit sind."

Sagt der Sozialdemokrat Carlo Schmid, der die Arbeit des Parlamentarischen Rates entscheidend geprägt hat im Oktober 1948. Denn dass sie mit ihrer Arbeit Fakten schaffen würden, ist den Müttern und Vätern des Grundgesetzes schmerzlich bewusst - von den West-Alliierten gedrängt, sich auf die Bildung eines Staates einzulassen, gleichzeitig darum bemüht, die Türen für eine Wiedervereinigung nicht zuzuschlagen, legen sie das Grundgesetz als Provisorium an, das zum Schluss klarstellt, in Artikel 146, dass es seine Gültigkeit an dem Tage verlieren werde, ...

" ... an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist."

"Wir haben zu jedem Zeitpunkt der politischen Arbeit der Bundesrepublik gefragt: Nutzt oder schadet das, was wir vorhaben, der Wiedervereinigung in Frieden und Freiheit? Unsere Absicht war, die Bundesrepublik Deutschland zu einem lebendigen, gesunden Staatswesen zu machen, das in der Lage ist, die terrorisierte, ausgeblutete Sowjetzone am Tage der Wiedervereinigung zu tragen und zu stützen."

So Bundeskanzler Konrad Adenauer Mitte der 50er-Jahre. Was aber in der Nachkriegszeit noch selbstverständlich ist, gerät binnen weniger Jahre aus dem Fokus, schon in den 60er-Jahren beginnt die Gewissheit zu bröckeln. Nach dem Krieg hatten die meisten noch mit einem schnellen Ende der deutschen Teilung gerechnet. Angesichts der weltpolitischen Lage, der Konfrontation zwischen Ost und West eine Fehlkalkulation. Spätestens nach dem Mauerbau 1961 wird klar, dass sich die Hoffnung auf Wiedervereinigung auf absehbare Zeit wohl nicht erfüllen wird. Darum, so der Zeithistoriker Arnulf Baring, wurden die Tendenzen, aus dem Provisorium einen endgültigen Zustand zu machen, immer stärker.

"Im Lauf der Zeit haben sich die Westdeutschen doch sehr daran gewöhnt, nach Westen und Süden zu blicken und zu reisen und Leipzig und Dresden und Rostock für verloren zu geben, und letzten Endes waren sie ja auch uninteressant."

Diesen Perspektivenschwenk vollzieht das Grundgesetz nicht mit. Mit der Präambel und den Artikeln 23 und 146 hält es den Fokus auf das Wiedervereinigungsgebot gerichtet, das immer wieder zum Dreh- und Angelpunkt der politischen Auseinandersetzung wird. Etwa Anfang der 70er-Jahre.

"Der Vertrag, der heute unterzeichnet worden ist, ist die Grundlage für das Verhältnis der beiden deutschen Staaten. Er ist das Fundament, auf dem das Gebäude der Beziehungen wachsen soll, zum Wohle der Menschen."

Dezember 1972: Der damalige Bundesminister für besondere Aufgaben, Egon Bahr, nach Unterzeichnung des Grundlagenvertrages mit der DDR, einer Wegmarke der neuen Ostpolitik Willy Brandts, die der Formel "Wandel durch Annäherung" folgt. In dem Vertrag sieht der sozialdemokratische Kanzler die Grundlage für eine Normalisierung der Beziehungen. Schließlich soll er Erleichterungen für Hunderttausende in Ost und West bringen, etwa im Grenzverkehr. Aber die Verabredungen verpflichten beide Staaten auch, die Selbständigkeit und Unabhängigkeit des Anderen in inneren und äußeren Angelegenheiten zu respektieren und die gegenseitigen Grenzen zu achten.

"Dieser Vertrag legitimiert ein Unrechtssystem und eine unmenschliche Grenze mit Tötungsanlagen. Wir können dies nicht mitmachen, denn es erschwert den Kampf der Demokraten für die Sache der Freiheit in Deutschland und in Europa. Wir lehnen diesen Vertrag ab."

Hält für die Opposition in Westdeutschland der Unionsfraktionsvorsitzende Rainer Barzel dagegen. Auch juristische Schritte bleiben nicht aus: Auf Antrag der bayerischen Staatsregierung geht das Vertragswerk zur Prüfung nach Karlsruhe. Zwar lässt das Bundesverfassungsgericht den Grundlagenvertrag nicht scheitern. In der Urteilsbegründung fordern die Richter aber ein, was aus ihrer Sicht in der Bonner Republik in Vergessenheit zu geraten droht. Verfassungsgerichts-Vizepräsident Walter Seuffert bei der Urteilsverkündung im Sommer 1973:

"Die Wiedervereinigung ist ein verfassungsrechtliches Gebot. Aus dem Wiedervereinigungsgebot folgt zunächst: Kein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland darf die Wiederherstellung der deutschen Einheit als politisches Ziel aufgeben. Alle Verfassungsorgane sind verpflichtet, auf die Erreichung dieses Ziels hinzuwirken."

Dabei stützt sich das Gericht auf eine Argumentationslinie, die ihm immer wieder erhebliche Kritik einbringt. Auch im Rückblick klingt die sogenannte Fortbestandslehre befremdlich, auf die sich Karlsruhe noch in den späten 80er-Jahren beruft. Das Grundgesetz - so die Verfassungsrichter - gehe davon aus, dass das Deutsche Reich den Zusammenbruch 1945 überdauert habe und weder mit der Kapitulation noch durch Ausübung fremder Staatsgewalt durch die alliierten Okkupationsmächte untergegangen sei. Eine Hilfskonstruktion, mit der Karlsruhe den Anspruch des Grundgesetzes aufrechtzuerhalten hofft, die Wiedervereinigung nicht aus dem Blick zu verlieren. Mahnungen, die jedoch nicht so recht in die westdeutsche Realität passen wollten und darum weitgehend ungehört verhallten, meint der Freiburger Staatsrechtler Dietrich Murswiek.

"Die Tendenz in den 80er-Jahren war doch die, dass man in den politischen Parteien meinte, über Wiedervereinigung zu reden, ist jetzt vollkommen unsinnig geworden. Die Geschichte ist darüber hinweggegangen, und wir müssen das abhaken."

Von einer Verwirrung der Begriffe spricht gar der SPD-Ehrenvorsitzende Willy Brandt, als er 1988 auf seine Ostpolitik zurückschaut.

"Mit der Theorie vom Fortbestand des deutschen Reiches, die das Bundesverfassungsgericht dann aufgenommen hat, haben auch wir uns den Umgang mit der deutschen Einheit nicht leichter gemacht. Vollends durch den Kalten Krieg gefördert, wurde die Hoffnung auf Wiedervereinigung geradezu zu einer Lebenslüge der zweiten deutschen Republik."

"Und insofern haben diese Mahnrufe aus Karlsruhe doch dazu beigetragen, ..."

... folgert der Historiker Arnulf Baring,

" ... eben an diese Offenheit, an die man im Westen ja weitgehend nicht mehr glaubte, weswegen man im Westen auch sehr erstaunt war, als die Ostdeutschen plötzlich riefen: 'Wir sind ein Volk.' Und die ganze Wiedervereinigung über uns hereinkam. Das ist auch durch den Spruch aus Karlsruhe offengehalten worden in einer konstruktiven Weise, die ich heute erst recht für richtig halte."

"So ein Tag, so wunderschön ... "

"Wir haben so viele Jahre darauf gewartet, wir wohnen direkt am Checkpoint Charlie, und jetzt können wir endlich mal rüber, hin und her, wie wir wollen, das ist toll."

"So ein Tag, so wunderschön wie heute ... "

Nach der ersten Euphorie, nach dem Freudentaumel über den Fall der Mauer stehen im Winter 89/90 bald nüchternere, gar technisch anmutende Debatten auf der Tagesordnung. Denn wie aus dem Provisorium Grundgesetz eine Dauerlösung werden soll, wie die Einheit zu gestalten sei, haben Mütter und Väter des Grundgesetzes nicht klargestellt.

Da gibt es zum einen den Weg über Artikel 23. Eine nüchterne Vorschrift, die die Bundesländer nennt, in denen das Grundgesetz gilt, um knapp festzustellen, in anderen Teilen Deutschlands sei es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen. Technisch gesehen geht es also um den Beitritt zum Geltungsbereich des Grundgesetzes. Dieser Weg findet schnell Anhänger bei jenen, die keine Zeit verlieren wollen. Unter anderen legt sich die CDU noch vor den Volkskammerwahlen darauf fest. Im März 1990 begründet Kersten Razimanovsky, CDU-Politiker und Leiter der Abteilung Internationale Beziehungen der DDR, das in einer Diskussionsrunde im Deutschlandfunk so:

"Wir haben ja ganz klar in unserer Wahlaussage gesagt, dass wir für einen Weg der Vereinigung eintreten, so schnell und so gut wie möglich, das heißt, wir haben uns deutlich artikuliert, wir wünschen einen Beitritt über Artikel 23."

Der Zeitdruck ist für die Gegner dieses Wegs kein Argument. Sie sehen die Chance gekommen für eine Volksabstimmung über eine neu erarbeitete Verfassung oder zumindest ein generalüberholtes Grundgesetz für alle Deutschen. Für eine Verfassung, die vom deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist - wie es in Artikel 146 heißt. Denn, so Gerhard Weigt, von der Bürgerrechtsbewegung "Demokratie Jetzt" im März 1990:

"Die gegenwärtige Verfassung ist ja in solch einem desolaten Zustand, nur ein Flickwerk, die diese Übergangszeit überhaupt nicht regeln kann. Und ich glaube, dass man für diese Übergangslösung eben gerade eine gute Verfassung haben muss, um das bewerkstelligen zu können."

Aber diese Forderung findet keine politische Mehrheit. Im August 1990 setzt die DDR-Volkskammer einen vorläufigen Schlusspunkt. Nach stundenlangen Debatten verkündet die Präsidentin der Volkskammer Sabine Bergmann-Pohl mitten in der Nacht:

"Die Volkskammer erklärt den Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes mit der Wirkung vom 3. Oktober 1990."

Eine Entscheidung, die die heutige Leiterin der Stasi-Unterlagenbehörde und damalige DDR-Bürgerrechtlerin Marianne Birthler bis heute für falsch hält.

"Mal wurde es begründet mit der schnellen Zeit oder dass es nicht nötig sei, aber ich finde, da ist eine wichtige Chance, die uns auch in der bis heute heiklen deutsch-deutschen Frage sehr geholfen hätte, vergeben worden."

Darum geht die Debatte auch 20 Jahre nach der friedlichen Revolution weiter. Jüngst hat SPD-Parteichef Franz Müntefering mit der Forderung nach einer neuen gesamtdeutschen Verfassung Schlagzeilen gemacht. Der politische Gegner wirft ihm Wahlkampfgeklingel vor und verweist auf die breite Akzeptanz des Grundgesetzes. Ähnlich sieht es auch der Zeithistoriker Arnulf Baring. Dass auf eine Volksabstimmung verzichtet wurde, findet er richtig. Als Beleg sieht er die Versionen für eine neue Verfassung, die einst am Runden Tisch verhandelt wurden.

"Ich meine, dass vieles dafür spricht, dass wir eine bessere Verfassung nicht bekommen würden. Eher der Hang zu deklamatorischen, Recht auf Arbeit, Recht auf Wohnung, alles die Dinge, die gut klingen, aber doch im Grunde nichts heißen, denn was soll das denn in der Praxis bedeuten? Dass diese deklaratorischen Floskeln ausgeblieben sind und das Grundgesetz eine nüchterne aber auch eine inzwischen durch 60 Jahre erprobte Verfassung ist, das finde ich - reicht auch für die Zukunft."

Eine Zukunft, die manche in düsteren Farben zeichnen. Sie sehen den Einfluss des Grundgesetzes schwinden und fürchten im vereinten Europa gar um die Souveränität Deutschlands. Der Vertrag von Lissabon, der die gescheiterte EU-Verfassung ersetzen soll, ist ihnen ein Dorn im Auge. Neben der Bundestagsfraktion der Partei "Die Linke" und einer Gruppe um den ehemaligen CSU-Europaabgeordneten Franz Ludwig Schenk Graf von Stauffenberg ist darum der CSU-Bundestagsabgeordnete Peter Gauweiler gegen den Lissabonner Vertrag nach Karlsruhe vor das Bundesverfassungsgericht gezogen. Für seinen Prozessvertreter, den Staatsrechtsprofessor Dietrich Murswiek, wäre es faktisch das Ende des Grundgesetzes, wenn der Vertrag von Lissabon in Kraft träte:

"Die Verfassungsgerichte der Mitgliedsstaaten werden in eine subalterne Rolle zurechtgedrängt, und das Grundgesetz wird degradiert zu einer 'Landesverfassung'. Es erhält also den Status einer Verfassung, die der europäischen Oberverfassung untergeordnet ist."

Diese Skepsis teilt Franz Mayer nicht. In Karlsruhe vertritt der Europarechts-Professor den Bundestag und weist darauf hin, dass das Grundgesetz selbst vorsehe, dass Deutschland an der europäischen Integration mitwirke. Um das deutsche Verfassungsrecht macht er sich keine Sorgen,

"Weil das Bundesverfassungsgericht ja die Aufgabe hat, die Verfassung auszulegen und der Vertrag von Lissabon ja von europäischen Dingen handelt und der europäische Gerichtshof nach wie vor das europäische Recht auslegt. Von daher gibt es diese Konfliktstellung aus meiner Sicht nicht wirklich. Die Auslegung des Grundgesetzes bleibt nach wie vor in der Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts. Das ist doch ganz klar."

Die Lissabon-Gegner fürchten auch um den demokratischen Standard. Die geplante Übertragung von Hoheitsrechten überschreitet aus ihrer Sicht die Grenzen, die das Grundgesetz zieht. Dietrich Murswiek sieht mit Lissabon gesetzgeberische Entscheidungen nicht mehr ausreichend rückgekoppelt mit dem Willen der Wähler.

"Ein Wähler aus Malta hat beispielsweise mit seiner Stimme dreizehn mal so viel Einfluss, wie ein Wähler aus Deutschland, und das entspricht nicht dem Demokratieprinzip und wenn das Europäische Parlament, so wie es im Moment ausgestaltet ist, kein wirklich demokratisches Entscheidungsgremium ist, dann führt ein Mehr an Zuständigkeiten sogar zu einem Weniger an Demokratie."

In vier Grundsatzentscheidungen hat sich das Bundesverfassungsgericht in den vergangenen Jahrzehnten der europäischen Integration nie in den Weg gestellt. Ein Wörtchen mitzureden, behielten sich die Richter aber stets vor. Vom früheren Verfassungsrichter Paul Kirchhof stammt der Vergleich, das EU-Recht ströme wie über eine Brücke ins deutsche Hoheitsgebiet. Das Verfassungsgericht sitze "im Kontrollhäuschen" an der deutschen Brückenseite und achte darauf, dass nichts Falsches rüberkomme. Den Eindruck, mit dem Vertrag von Lissabon komme Falsches herüber, hält Elmar Brok, der für die CDU im Europaparlament sitzt, allerdings für abwegig.

"Da geht es nicht darum, Souveränität zu verlieren, sondern es geht darum, über Europa Souveränität zurückzugewinnen."

Für Europa geht es um viel. Die Entscheidungsstrukturen sollen einer EU der 27 Mitgliedsstaaten angepasst werden. Unter anderem mit dem Wechsel vom Einstimmigkeitsprinzip zum Mehrheitsprinzip soll die Europäische Union zu neuer Handlungsfähigkeit finden. Auch wenn Europa in Zeiten der Krise nicht in Schockstarre verfallen ist, zuletzt auf dem G20-Gipfel geschlossen und durchsetzungsstark aufgetreten ist: Auf lange Sicht drohe Brüssel - so der Europarechtler Franz Mayer mit Blick auf die internen Entscheidungsstrukturen - ohne Vertrag von Lissabon die vollständige Lähmung.

"Die Praktiker berichten von einem Sinkflug. Es ist also nicht so, dass das ganze mit einem großen Knall auseinandergeht, sondern die Kapazität, intern Entscheidungen zu fällen, und das heißt konkret, Gesetze zu machen, die Gesetzgebungsmaschine läuft immer unrunder, bis man dann feststellt, dass man dann gar nicht mehr sinnvoll Politik machen kann im europäischen Kontext. Also eher Sinkflug als großer Knall."

Zwei Tage haben sich die Richter in Karlsruhe im Februar für die mündliche Verhandlung genommen, mehr Zeit als gewöhnlich. Und mit kritischen Fragen haben sie nicht gegeizt. Spekulationen machen die Runde, nach denen das Bundesverfassungsgericht den Politikern in Berlin aufgeben könnte, was politisch in der Geschichte der Bundesrepublik nie durchsetzbar war: Eine Volksabstimmung. Damit wäre Artikel 146 wieder im Spiel. In Berlin hält so ein Szenario aus Reihen der Regierung zwar niemand für wahrscheinlich. Nach dem jahrelangen Ringen um einen neuen Europäischen Grundlagenvertrag lassen sich die Geschäfte allerdings ohne ein gerüttelt Maß an Zweckoptimismus kaum führen. Das gilt auch in Brüssel. So signalisiert der Europa-Parlamentarier Elmar Brok Zuversicht.

"Nach der mündlichen Anhörung, an der ich ja teilgenommen habe, habe ich das Gefühl, dass das Bundesverfassungsgericht nicht den Vertrag ablehnen wird. Aber es wird klare Strukturen festlegen, die mit der Rolle des Bundestags zu tun haben, die bestimmte Begrenzungen zum Ausdruck bringen, die auch mit der Rolle des Europäischen Gerichtshofs zu tun haben werden. Aber ich glaube nicht, dass der Vertrag als solcher nicht anerkannt wird, so dass die Ratifikation durch Deutschland erfolgen wird."

Gewiss ist in diesem Verfahren aber wenig. Derzeit steht noch nicht einmal fest, für wann genau das Urteil zu erwarten ist.

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