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Die wahren Strippenzieher

Lobbyisten in Brüssel

Von Ruth Reichstein

Immer mehr Lobbyisten versuchen Entscheidungen von EU-Politikern zu beeinflussen.
Immer mehr Lobbyisten versuchen Entscheidungen von EU-Politikern zu beeinflussen. (AP)

Die Lobby-Welt in Brüssel ist ziemlich undurchsichtig. Mit der Wichtigkeit der Entscheidungen auf europäischer Ebene wuchs auch die Anzahl der Lobbyisten. Wie viele es sind, weiß keiner. Klar ist aber: Der Einfluss der Lobbys wächst. Die Europäische Kommission hat jetzt eine Transparenz-Initiative gestartet.

"Das ist ein typisches Beispiel für ein Lobby-Gebäude im Brüsseler Europaviertel. Hier haben ganz verschiedene Organisationen ihre Büros: Zahlreiche Lobbys gemischt mit offiziellen Institutionen. Im Erdgeschoss haben wir zum Beispiel das offizielle Patentamt der EU. Aber auch EON, Thalys - das ist eine französische Rüstungsfirma - und der Chemie-Konzern BASF haben hier ihre Büros. Diese Mischung von Interessensgruppen ist sehr typisch für Brüssel."

Erik Wesselius hat es sich zur Aufgabe gemacht, mehr Transparenz in das Dickicht der Brüssler Lobbys zu bringen. Regelmäßig führt der Niederländer Interessierte durch das EU-Viertel und zeigt ihnen, wo die verschiedenen Interessenvertreter sitzen und mit welchen Methoden sie arbeiten.

Sein Amsterdamer Think Tank, das Corporate Europe Observatory, ist Mitgründer der Alter-EU-Initiative. Alter steht dabei für Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation, also Allianz für Lobby-Transparenz und ethische Regeln.

Der Zusammenschluss aus mittlerweile über 130 Nichtregierungsorganisationen und Vereinen fordert ein öffentliches Register für alle Lobbyisten, die sich rund um die EU-Institutionen bewegen. Mitglieder der Initiative, die sich im Frühjahr gegründet hat, sind vor allem kleine Organisationen, Umwelt- und Verbraucherschutzverbände. Auch Greenpeace ist dabei. Der Direktor des Brüsseler Büros, Jorgo Riss, über seine Beweggründe:

"Mit Alter-EU wollen wir erstmal Transparenz schaffen. Alle Lobbyisten, die in Brüssel arbeiten und da nehmen wir uns natürlich mit ein. Die Lobbyisten sollen ganz klar offen legen: Für wen arbeiten sie und wer bezahlt sie. Davon versprechen wir uns zuerst mal, dass schwarz auf weiß klar wird, wie viel Geld lässt die deutsche Chemie-Industrie nach Brüssel fließen, um hier Gesetze zu beeinflussen? Wie viel Geld steckt die amerikanische Autoindustrie in ihre Lobbyisten in Brüssel? Dann kann man natürlich auch sehen, wie viel Geld gibt Greenpeace aus.

Und ich denke und ich hoffe, dass dieses krasse Ungleichgewicht vielleicht auch zu einem Umdenken in der Kommission und im Parlament führt und auch die Bürger wachrüttelt, ob die Entscheidungen, die hier in Brüssel getroffen werden, auf einer breiten, ausgewogenen Diskussion beruhen oder ob nicht der, der die meiste Kohle hat, auch den größten Einfluss auf die Entscheidungen gewinnt."

Tatsächlich ist die Lobby-Welt in Brüssel ziemlich undurchsichtig. Mit der Wichtigkeit der Entscheidungen auf europäischer Ebene wuchs auch die Anzahl der Lobbyisten. Wie zuvor schon in den nationalen Hauptstädten von Berlin bis Madrid und Bukarest versuchen die verschiedenen Interessengruppen auch auf die Brüsseler Entscheidungsträger Einfluss zu nehmen.

Wie viele das sind, weiß keiner so genau. Die EU-Kommission hat vor fünf Jahren eine Schätzung durchgeführt und kam auf rund 10.000 Interessenvertreter in der belgischen Hauptstadt. Mittlerweile geht man von ungefähr 15.000 aus. Die Vielfalt ist riesig, sagt Folker Franz, der selbst als Lobbyist beim Europäischen Industrieverband Unice arbeitet:

"Gerade hier in Europa ist Lobbyist ein sehr schwammiges Wort, weil es so viele Leute gibt, die als Lobbyisten bezeichnet werden. Das reicht vom sogenannten Big Business über Umweltorganisationen bis hin zum Diakonischen Werk der Evangelischen Kirche."

Nicht nur die Anzahl ist unbekannt. Was ein Lobbyist genau macht und welche Organisationen als Lobby zu bezeichnen sind, ist ebenfalls unklar. In Brüssel gibt es keine gemeinsame Definition der Branche. Eine Frage ist zum Beispiel: Zählen die nationalen Landesvertretungen, die für ihren Staat sprechen, als Lobby? Und wie werden die Anwaltskanzleien behandelt, die zum Beispiel im Wettbewerbsrecht die Interessen ihrer Kunden vertreten?

Der CDU-Abgeordnete Hartmut Nassauer, der tagtäglich mit Lobbyisten zu tun hat, beschreibt ihre Arbeit so:

"Wenn ein Gesetzesvorschlag herauskommt, bemühen sich Lobbyisten um Kontakte, um Gespräch. In aller Regel und im Kern und wenn es gut ist, geht es darum, dass ein Gesetzesentwurf bewertet wird und Änderungsvorschläge diskutiert werden. Das ist die eine Seite. Dann wird man natürlich eingeladen zu Veranstaltungen, zu Podien, Seminaren. Das ist ein ziemlich breites Feld."

Der Europäische Industrie-Verband Unice hat sein Büro genau gegenüber der Generaldirektion Binnenmarkt der EU-Kommission, die für die Wirtschaft besonders wichtig ist. Denn hier wurde zum Beispiel die Dienstleistungsrichtlinie erarbeitet. Auch viele anderen EU-weite Regeln für den Arbeitsmarkt haben in dieser Generaldirektion ihren Ursprung.

Die Wege sind kurz zwischen Lobbys und Institutionen. Oft reicht eben ein Gang über die Strasse. Und die Lobbys in Brüssel haben einen wesentlich größeren Einfluss auf die Gesetzgebung als das auf nationaler Ebene der Fall ist. Folker Franz:

"In Brüssel kommen sehr oft Politiker, zum Beispiel EU-Abgeordnete, auf uns zu und fragen nach Expertise. Hintergrund der Geschichte ist, dass man als EU-Abgeordneter an Gesetzestexten mitschreiben muss, was auf nationaler Ebene nicht so sehr der Fall ist. Deswegen sind EU-Politiker sehr oft angewiesen auf Expertise aus Unternehmensverbänden."

Der EU-Abgeordnete Hartmut Nassauer ist froh über diese fachliche Unterstützung. Er fühlt sich nicht von den Lobbyisten bedrängt:

"Für uns sind Lobbyisten wertvolle Datentanks. Dort ist sehr viel Fachwissen vorhanden, das wir für unsere Gesetzgebungsarbeit benötigen, das auf nationaler Ebene oft von in Gesetzgebungsdingen erfahrenen Verwaltungen kommt. Im Grossen und Ganzen haben wir hier ein sehr gutes Verhältnis zu den Lobbyisten, die ganz legitimerweise Interessen vertreten, daraus auch keinen Hehl machen."

Dieses Zusammenspiel geht sogar soweit, dass die EU-Kommission bestimmte Interessengruppen dazu auffordert, eine Lobby-Gruppe in Brüssel zu gründen, um die europäischen Interessen besser nach außen vertreten zu können. Erik Wesselius erinnert sich an den Fall des "European Services Forum", das die Interessen der Dienstleistungsbranche vertritt:

"Diese Organisation ist ziemlich interessant, weil es nicht die Industrie war, die diese Lobby gegründet hat, sondern die Kommission, die darum gebeten hat. Es war der damalige Handelskommissar Leon Brittan in der Santer-Kommission. Er musste die Verhandlungsrunde in der WTO vorbereiten, die ab 2000 über die Liberalisierung von Dienstleistungen verhandeln sollte. In den vorhergehenden Verhandlungen war die amerikanische Lobby sehr stark gewesen. Der EU-Handelskommissar wollte die Interessen der europäischen Unternehmen genauso gut vertreten und hat deshalb um die Unterstützung durch eine Lobby-Gruppe gebeten."

Einheitliche Verhaltensregeln für Lobbyisten gibt es in Brüssel bisher nicht. Niemand ist dazu verpflichtet, seine Geldgeber öffentlich bekannt zu geben oder zu veröffentlichen, wie viele Menschen für die Organisation arbeiten. Nur die Mitglieder der Society of European Affaires Professionals halten sich bereits an einen Verhaltenskodex. Dieser Zusammenschluss von Lobbyisten hat rund 150 Mitglieder und sieht sich als Vertretung der Branche in Brüssel. Mitgründer Martin Säckl über die selbstauferlegte Ethik:

"Das Wesentliche ist, dass ich jetzt als Lobbyist, wenn mit einem Menschen in der Kommission, im Parlament oder im Rat spreche, nicht verheimlichen oder die Person in eine falsche Richtung leiten soll, wer ich eigentlich bin und für wen ich spreche. Also wenn ich telefoniere, dann sage ich: Guten Tag, mein Name ist xy, ich arbeite für die Firma z und ich spreche jetzt im Auftrag des Verbandes anderes xy.

Also: es muss klar sein, für wen ich spreche und ich darf die andere Seite nicht in die Irre führen. Und dann steht auch darin, dass es ist mir auch nicht erlaubt ist, finanzielles Entgegenkommen zu geben. Aber das liegt wohl auf der Hand."

Ganz so klar wie Säckl annimmt, sind diese Grundregeln allerdings nicht für alle Interessenvertreter in Brüssel. Ein besonderes Problem sind die Firmen und Organisationen, die nicht sofort als Lobbys erkennbar sind und das auch gar nicht wollen. Marco Incerti vom belgischen Think Tank Center of European Policy Studies:

"Das Problem ist, dass wir hier Gruppen haben, die sich neutral "Kanzleien" nennen, die aber eigentlich für die Industrie oder multinationale Konzerne arbeiten. Deshalb ist es wichtig, die Finanzquellen dieser Gruppen zu veröffentlichen."

Unzählige Consulting-Unternehmen und Rechtsanwalts-Kanzleien reihen sich im EU-Viertel aneinander. Nur bei sehr wenigen lässt sich vom äußeren Namen auf die eigentlichen Interessen schließen. Und manchmal führt der Name sogar in die Irre. Erik Wesselius:

"Ein interessantes Beispiel ist das sogenannte Broormine Environemental Forum. Das ist eine der Firmen, die ihre echten Interessen hinter einer netten Fassade verstecken. Wenn man den Namen so liest, könnte man meinen, dass es sich bei diesem Forum um eine Gruppe von Wissenschaftlern und Umweltschützern handelt, die die Auswirkungen der Verwendung von Brom untersuchen. Und das natürlich objektiv. Aber nein, diese Gruppe vertritt die Interessen der vier größten Brom-Produzenten. Und die werden natürlich niemals Studien finanzieren, die zum Beispiel nachweisen, dass diese Chemikalie sehr schädlich sein kann."

Es fehlt eine unabhängige Stelle, die solche Behauptungen überprüfen könnte. Das gleiche gilt für die Einschätzung des tatsächlichen Einflusses der Lobbys. Allein für den Europäischen Dachverband der Chemieindustrie arbeiten in Brüssel rund 140 Menschen. Bei Greenpeace beschäftigen sich gerade einmal zwei Personen mit Chemie-Fragen. Da kommt es, meint der Brüsseler Greenpeace-Direktor Jorgo Riss, ganz automatisch zu einem Ungleichgewicht. Das bestätigt auch Marco Incerti vom Think Tank Center for European policy studies:

"Es gibt einige Gruppen, vor allem aus dem Business-Bereich, die sicherlich mehr Macht haben als andere. Sie haben mehr Geld und mehr Personal. Sie können sich bessere Analysen leisten und die Abgeordneten gezielt beeinflussen."

Offenbar wird das am Beispiel der europäischen Chemikalien-Richtlinie Reach. Der Umweltausschuss des Europäischen Parlaments wird am kommenden Dienstag über einen deutlich entschärften Entwurf dieser Richtlinie abstimmen. Die Industrie hat in wesentlichen Fragen Gehör gefunden. So sollen nun nicht mehr alle Stoffe registriert werden, sondern nur noch diejenigen, die in besonders großen Mengen produziert werden. Der CDU-Abgeordnete Hartmut Nassauer, der für das Projekt im Industrie-Ausschuss zuständig ist, über den Einfluss der Verbände:

"Im Kern muss ich sagen, dass die Diskussion über Reach seit der Vorlage des Entwurfs der Kommission im Oktober 2003 vor allem vom externen Sachverstand voran getrieben worden ist, also von dem, was die Umweltverbände im weitesten Sinne dazu sagen und von dem, was diejenigen sagen, die nun mal in erster Linie davon betroffen sind, und das ist nun einmal die Wirtschaft.

Eine Reach-Verordnung oder ein Reach-Gesetz muss schließlich von Unternehmen umgesetzt werden und deshalb ist das, was die dazu sagen, von besonderem Gewicht und die und die Umweltverbände haben sicherlich am meisten dazu beigetragen, dass die Diskussion sich fruchtbar fortentwickelt hat."

Grüne EU-Abgeordnete und Umweltverbände sehen in der Abschwächung des Vorschlags einen Beleg für den Einfluss der Chemie-Industrie. Ein Beispiel aus dem Kleinkrieg der Lobbyisten:

Die Industrie-Verbände drohten über Monate hinweg mit einem radikalen Arbeitsplatz-Abbau, sollte Reach in der Ursprungsform in Kraft treten. Die Registrierung der Stoffe sei zu teuer und würde Millionen von Arbeitsplätzen kosten, hieß es. Erst eine Studie der Industrievereinigung Unice zeigte, dass viel weniger Jobs bedroht sind, als von der Industrie vorher angenommen. In der Zwischenzeit waren aber schon erhebliche Änderungen an dem Vorschlag gemacht worden.

Wegen des wachsenden Einflusses der Lobbys und den zahlreichen Beschwerden von Organisationen wie dem Corporate Europe Observatory hat nun auch die Europäische Kommission eine Transparenz-Initiative gestartet. Seit dem Frühjahr diskutiert der für die innere Verwaltung zuständige Kommissar Siim Kallas mit den Lobbyisten vor Ort über eine gemeinsame Regulierung. Noch in diesem Monat will er seine Vorschläge vorlegen. Und die sollen nicht nur die Lobbyisten betreffen:

"Für mich ist es sehr wichtig, dass Image der europäischen Institutionen zu verbessern. Und für die Bürger ist Transparenz dabei entscheidend. Wir haben da ganz verschiedene Dinge vor. Zum einen geht es um die Lobbys. Aber wir wollen zum Beispiel auch offen legen, welche Firmen genau von den europäischen Strukturfonds und Landwirtschafts-Subventionen profitieren. Da sind wir auch auf die Mitarbeit der Mitgliedsstaaten angewiesen. Ich sehe jedenfalls nicht ein, warum das so ein großes Geheimnis sein soll."

Für Kommissar Kallas steht die Glaubwürdigkeit der Institutionen auf dem Spiel. Trotzdem will der EU-Kommissar bei seiner Transparenz-Initiative nicht so weit gehen wie die Nichtregierungsorganisationen von Alter EU. Er setzt auf freiwillige Selbstkontrolle:

"Vielleicht können wir einen öffentlichen Register all dieser Lobbys anlegen. Aber wir haben in der Diskussion noch ganz verschiedene Lager: Wir haben Radikale, die absolut wollen, dass es eine bindende Gesetzgebung dazu gibt. Andere wollen das unter allen Umständen verhindern. Die Kommission hat ja die allgemein gültige Devise, möglichst wenige neue Regeln einzuführen. Mein erster Vorschlag wird also sein, etwas auf freiwilliger Basis einzuführen und einen Verhaltenskodex festzulegen. Wenn wir uns mit den Lobbys gemeinsam auf bestimmte Regeln einigen können, dann sehe ich nicht die Notwendigkeit, sehr strenge und aufgezwungene Gesetze zu beschließen."

Die Alter-EU-Initiative hält von einem freiwilligen Register jedenfalls nichts. Erik Wesselius:

"Wir denken, dass ein freiwilliges Register keinen Sinn macht. Denn daran beteiligen sich nur die "Guten Lobbyisten". Und sie werden dadurch nur Nachteile haben, denn sie müssen dann viel mehr Informationen öffentlich machen, die ihre Gegenspieler nutzen können. Und diejenigen, die etwas zu verbergen haben, können weiterhin alles verstecken. Das wäre also wirklich völlig unsinnig."

Die Society of European Affaires Professionals stellt sich gegen ein Pflicht-Register für alle Interessensvertreter. Martin Säckl:

"Es würde dazu kommen, dass Europa im Grunde genommen weniger vielfältiger würde. Wenn nämlich ein administrativer Aufwand entstehen würde, wäre es für manche zu schwierig, nach Brüssel zu kommen und hier Lobbying zu machen. Das heißt, es würde eine zwei Klassen-Gesellschaft entstehen."

Aber die Nichtregierungsorganisationen sehen in Brüssel ein ganz anderes Problem, und zwar die Verbindung zwischen den Institutionen und der Privatwirtschaft. Zum Beispiel, wenn EU-Mitarbeiter in die Privatwirtschaft wechseln und umgekehrt. Jorgo Riss, Geschäftsführer des Brüsseler Greenpeace-Büros:

"Die wechseln den Stuhl und sitzen immer noch am gleichen Tisch. Die Industrie ist an solchen Beamten interessiert. Denn die haben die Kontakte, die wissen, wo die Leute sitzen. Im Moment achtet die Kommission überhaupt nicht darauf inwieweit solche Interessenkonflikte dadurch entstehen könnten, dass jemand zum Beispiel zuerst an neuer Gesetzgebung schreibt um zum Beispiel den Schutz der europäischen Bürger vor giftigen Chemikalien zu verbessern und dann ein halbes Jahr später plötzlich für den Dachverband der europäischen Chemieindustrie arbeitet, der versicht, genau diese Gesetzgebung abzuschwächen und ganz zu verhindern."

Der bekannteste Fall eines solchen Seitenwechsels ist der ehemalige deutsche EU-Kommissar Martin Bangemann. Er war in der Kommission von Jacques Santer in den 90er Jahren zuständig für Telekommunikation und nahm dann - noch während seiner Amtszeit - einen Posten bei dem spanischen Telekomkonzern Telefonica an. Der Fall erregte damals einige Aufregung und die Kommission gab sich unter dem öffentlichen Druck erstmals einen umfassenden Verhaltenskodex.

In dem ist zum Beispiel geregelt, dass die Kommissare keine Geschenke annehmen dürfen, die einen Wert von über 150 Euro haben. Außerdem müssen die Kommissare bei jeder Nebentätigkeit um die Erlaubnis der Behörde fragen. Von Ausnahmefällen abgesehen müssen die Kommissare nach Beendigung ihres Amtes ein Jahr lang warten, bevor sie für Lobbys arbeiten dürfen. Diese Regeln sind nach Auffassung des für die innere Verwaltung zuständigen Kommissars Siim Kallas völlig ausreichend:

"Die möglichen Geheimnisse, die jemand von hier mitnehmen kann, sind ziemlich begrenzt. Alles ist überall bekannt. Ich denke deshalb nicht, dass es hier so wäre wie beim Geheimdienst, wo jemand sehr viel sensible Daten mitnehmen kann. Hier sind das nur persönliche Kontakte. Und die verlieren mit der Zeit ihren Wert.
Aber natürlich, wenn jemand beweisen kann, dass ein ehemaliger Kommissionsbeamte irgendwo arbeitet und damit Allgemeininteressen verletzt, dann soll er uns das wissen lassen. Wir haben schließlich Sanktionsmöglichkeit."

Dennoch ist bis heute nicht ausgeschlossen, dass ehemalige Kommissionsbeamte ohne Übergangsfrist die Seiten wechseln und ihre internen Kenntnisse für die Lobbys benutzen. Paul de Clerck vom Umweltverband Friends of the Earths Europe:

"Der ehemalige Handelskommissar Lamy, der im vergangenen Herbst sein Amt aufgegeben hat, hat schon kurz danach als Lobbyist hier in Brüssel gearbeitet, bevor er dann zur Welthandelsorganisation gegangen ist. Er kennt die Kommission und ihre Funktionsweisen in und auswendig. Das heißt, dass die Unternehmen, für die er arbeitet einen unvergleichbar großen Einfluss auf die Arbeit der Kommission haben."

Die Frage ist, wie weit Siim Kallas mit seinem Vorschlag für mehr Transparenz in Brüssel gehen wird. Aber selbst wenn es der EU-Kommission gelingt, mehr Informationen über die Lobbys zu veröffentlichen, bleibt ein Problem bestehen, meint Guillaume Durand vom Think Tank European Policy Center:

"Für die Menschen, die hier in Brüssel sind, gibt es keine Geheimnisse. Aber sie müssen zum eingeweihten Kreis gehören. Und das sind nur wenige. Dazu gehören zum Beispiel auch die Journalisten. Was in Brüssel passiert, ist sehr sichtbar für diejenigen, die hier sind. Aber es gibt eben eine Mauer zwischen Brüssel und der übrigen Welt. Und da haben wir ein echtes Problem."

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