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StartseiteHintergrundSparen oder stimulieren, regulieren oder laufen lassen?24.06.2010

Sparen oder stimulieren, regulieren oder laufen lassen?

Tiefe Gräben vor dem G20-Treffen in Kanada

Beim Ringen um die richtige Wachstumsstrategie stehen sich beim G20-Treffen am Samstag in Toronto Europäer und Amerikaner unversöhnlich gegenüber. Die Europäer wollen lieber ihre Haushaltsdefizite zurückfahren, während die USA auf die Ankurbelung der Kauflaune setzen.

Von Jörg Münchenberg

Nach den Gipfeltreffen in Washington, London und Pittsburgh: Ist der der Reformschwung der G20 erlahmt? (AP)
Nach den Gipfeltreffen in Washington, London und Pittsburgh: Ist der der Reformschwung der G20 erlahmt? (AP)

Angela Merkel: "Es geht darum, dass alle Marktteilnehmer, alle Produkte, alle Märkte wirklich reguliert oder überwacht werden. Es gibt Hoffnung, dass Politik auch global gemeinsam agiert."

Doch die hohen Erwartungen, die Bundeskanzlerin Angela Merkel im November 2008 auf dem ersten Weltwirtschaftstreffen der 20 führenden Schwellen- und Entwicklungsländer in Washington beschworen hatte, haben sich nur zum Teil erfüllt. Von einer gemeinsamen globalen Strategie, um den möglichen Ausbruch einer neuen Finanzkrise zu verhindern, sind die G20 inzwischen weit entfernt.

Lediglich das größere Forum der zwanzig Staaten hat sich fest etabliert. Die G8, also die sieben wichtigsten Industrieländer und Russland, haben an Bedeutung verloren. Ihr Treffen morgen im kanadischen Huntsville dient allein der Abstimmung und Vorbereitung des eigentlichen Weltwirtschaftsgipfels, der dann am Samstag in Toronto starten wird. So war es bereits beim dritten G20-Treffen im vergangenen September in Pittsburgh vereinbart worden. Schließlich repräsentieren die G20 85 Prozent der Weltwirtschaft:

Merkel: "Ich spreche mich dafür aus, dass G20 das Format wird, das in der Welt über die ökonomischen, wirtschaftlichen und die Finanzfragen diskutiert. Das bedeutet nicht, dass G20 auch das Format sein wird der internationalen Kooperation in der Außenpolitik und in sicherheitspolitischen Fragen – das wird sicherlich noch einmal im G8-Kreis zu diskutieren sein. Aber für die ökonomischen und finanziellen Dinge ganz eindeutig G20."

Doch inzwischen hat sich Katerstimmung breitgemacht. Nach den Gipfeltreffen in Washington, London und Pittsburgh sei der Reformschwung merklich erlahmt, stellt auch die Programmleiterin des Bereichs Globalisierung und Weltwirtschaft bei der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik, Claudia Schmucker, fest:

"Also zumindest hat die Euphorie für die G20 deutlich abgenommen, das muss man deutlich sagen. Also in London und Pittsburgh 2009 gab es wegweisende Entscheidungen. Die G20 waren das zentrale Forum und es gab eine Begeisterung, sich auf diesen Gipfeln zu einigen. Davon ist nichts mehr zu spüren. Sowohl die Europäer als auch die USA gehen mit nationalen Alleingängen voran, was eben auch eine Einigung auf Ebene der G20 erschwert. Von daher würde ich schon sagen: Die G20 muss sich jetzt 2010 erst noch beweisen und das sieht im Moment nicht danach aus."

Die Gründe für nachlassenden Reformeifer sind vielfältig. Da ist zum einen Weltwirtschaft, die sich langsam wieder erholt. Die Rezession ist vorerst überstanden. In vielen Schwellenländern zeigen die Wachstumskurven inzwischen wieder steil nach oben. Allein für China rechnet der Internationale Währungsfonds in diesem Jahr mit einem Konjunkturschub von gut zehn Prozent.

Selbst in den wichtigen Industriestaaten gibt es wieder vorsichtigen Optimismus nach den herben Wachstumseinbrüchen 2009. Die Folge aber sei, so Finanzminister Wolfgang Schäuble vor einigen Wochen, "dass der gefühlte Reformdruck um so schwächer wird, je weiter es mit der Erholung der Weltwirtschaft voran geht. Und hinzu kommt, dass die Finanzinstitute nicht zuletzt dank massiver staatlicher Schutzschirme, die in der Finanzmarktkrise zur Rettung aufgespannt wurden, zum Teil wieder milliardenschwere Gewinne realisieren. Und insofern ist es nicht weiter überraschend, dass ihre Vertreter die Notwendigkeit von Finanzmarktreform in den Bereichen Aufsicht und Regulierung schon wieder zunehmend in Frage stellen."

Längst hat sich die Branche positioniert. Der einflussreiche Bankenverband IIF, dem mehr als 400 Institute weltweit angehören und der derzeit von Deutsche-Bank-Chef Josef Ackermann geleitet wird, warnte erst kürzlich vor zu harten Reformschritten.

Allein durch die derzeit diskutierten Regulierungsvorschläge stünden mehr als zehn Millionen Jobs auf dem Spiel. Denn durch die Neuregelungen würde das Wachstum in den wichtigsten Wirtschaftsräumen um bis zu drei Prozent gebremst. In die gleiche Kerbe hatte Ackermann bereits Ende Mai auf der Hauptversammlung der Deutschen Bank geschlagen:

"Ja, wir müssen ein stabileres Finanzsystem schaffen. Und zugleich müssen wir darauf achten, dass das Finanzsystem nicht zu viel an Effizienz und damit an Wertbeitrag verliert. Wer die Banken und Märkte zu stark reglementiert und in ihrer Leistungsfähigkeit einschränkt, trifft am Ende Wirtschaft und Gesellschaft. Denn ohne das Kapital der Banken und der Märkte stoppt der Blutkreislauf der Wirtschaft."

Die drastischen Warnungen der Branche haben ihre Wirkung nicht verfehlt. So zeichnet sich ab, dass der einflussreiche, sogenannte Baseler Ausschuss, in dem die Notenbanken und Aufseher von 27 Staaten vertreten sind, bei der Neufassung der Eigenkapitalregeln den Banken entgegen kommen wird. Die Beschlüsse des Gremiums sind nicht bindend, werden aber in der Regel in nationales Recht umgesetzt.

Eigentlich sollte die wichtige Reform, im letzten Jahr auf dem G20-Treffen in Pittsburgh beschlossen, Ende 2012 eingeführt werden. Banken sollen demnach vor allem riskante Geschäfte mit mehr eigenem Geld unterlegen. Das soll die Bereitschaft zu gewagten Spekulationen bremsen, die als Mitauslöser der Finanzkrise gelten. Zum anderen soll mit diesem Ansatz verhindern werden, dass die Institute beispielsweise bei Kreditausfällen schnell in Zahlungsnöte geraten.

Nun erwägt der Baseler Ausschuss, die Umsetzung der neuen Eigenkapitalregeln zeitlich zu strecken. Außerdem könnten die Vorgaben weniger harsch ausfallen als zunächst geplant. Schließlich geht es um sehr viel Geld. Allein die europäischen Banken müssten nach den aktuellen Plänen mit einem zusätzlichen Kapitalbedarf von gut 300 Milliarden Euro rechnen.

Experten aber sind sich einig: Die Verpflichtung der Banken, mehr Eigenkapital vorzuhalten, ist eine der wichtigsten Konsequenzen aus der Finanzkrise. Dennoch warnt auch Hans-Peter Burghof von der Universität Hohenheim vor Schnellschüssen:

"Zunächst einmal ist es sehr wichtig, dass alle systemrelevanten Institutionen – also Banken, vielleicht aber auch Hedgefonds oder was immer der Finanzbranche da auch noch einfallen kann – dass diese Institutionen dann ausrechend Eigenkapital haben. Und zwar soviel, dass sie nicht zu exzessiven Risikoverhalten neigen. Zum Zweiten: Wenn man das macht, dann muss man dafür sorgen, dass dies angepasst am Risiko der Bank bemessen wird, wie viel Eigenkapital man braucht. Also so Pauschalideen, wir wollen jetzt 15 Prozent Eigenkapital in der Bilanz sehen, dass hilft überhaupt nichts."

Ob dieses Thema auf dem anstehenden G20-Gipfel noch einmal eine tragende Rolle spielen wird, ist derzeit offen. Im Herbst will der Baseler Ausschuss seine Empfehlungen endgültig vorlegen.

Dagegen zeichnet sich bereits ab, dass zwei Kernforderungen den Gipfel beherrschen werden. Weil sie bis heute nicht gelöst sind. Wie kann verhindert werden, dass der Kollaps einer einzelnen Großbank das ganze System ins Wanken bringen kann? Und wie können die Banken an den gewaltigen Kosten der staatlichen Rettungsschirme beteiligt werden? Immerhin sind nach einer Übersicht der EU-Kommission allein in Europa im vergangenen Jahr 1235 Milliarden Euro zur Bankenrettung eingesetzt worden, davon 993 Milliarden als Garantien und 241 Milliarden Euro in Form von direkten Kapitalspritzen:

"Die Bankenabgabe wird, wie ich gesagt habe, mit unseren globalen Partnern als ein Vorschlag der EU auf dem G20-Treffen in Toronto diskutiert. In der G20 werden wir auch vorschlagen, die Einführung einer Finanztransaktionssteuer zu erforschen und zu entwickeln. Das wäre ein Beitrag für eine gerechte Lastenverteilung der Kosten der Finanzkrise und würde auch zu mehr Stabilität im Finanzsystem führen, " beschrieb EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy in der vergangenen Woche die Position der Europäischen Union. In letzter Minute hatten sich die 27 Staats- und Regierungschefs auf diese Sprachregelung geeinigt, denn auch innerhalb der Union ist die Finanztransaktionssteuer, eine Art Umsatzsteuer auf alle Finanzgeschäfte, höchst umstritten. Was wiederum die Position der EU in Toronto nicht gerade glaubwürdiger macht.

Doch auch innerhalb der G20 gibt es starke Vorbehalte gegenüber einer Sonderabgabe für die Banken. Während die USA, Frankreich, Deutschland oder auch Großbritannien viele Milliarden an Steuergeldern zur Rettung ihrer Geldinstitute ausgegeben haben, waren andere Banken etwa in Kanada oder Brasilien von der Krise kaum betroffen. Deshalb, so der indische Wirtschaftswissenschaftler Raghuarn Rajan, könne es auch keinen globalen Ansatz geben:

"Jedes Land muss hier selbst handeln und entscheiden, wie es vorgehen will. Gerade in manchen Schwellenländern sind die Banken keine hohen Risiken eingegangen. Warum soll hier eine Bankenabgabe beschlossen werden als Ausgleich für solche Institute mit ihren deutlich anspruchsvolleren, aber auch riskanteren Produkten? Ich denke, an dieser Stelle gehen die Eigeninteressen einfach vor. Auch wenn manche Länder hier international einheitliche Standards fordern."

Viele Beobachter gehen deshalb davon aus, dass es weder bei der Finanztransaktionssteuer – die übrigens auch von den USA abgelehnt wird - noch bei der Bankenabgabe einen gemeinsamen Vorstoß der G20 geben wird. Auch die Expertin für Globalisierung der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik, Claudia Schmucker, ist skeptisch:

"Bei der Bankenabgabe bin ich mir sehr sicher, dass dies nicht der Fall sein wird. Die Finanzminister haben sich in Busan in Südkorea getroffen. Da wurde ziemlich deutlich, dass das von den EU-Staaten und von den USA befürwortet wird. Während zahlreiche Länder, nicht nur Schwellenländer, sondern auch Gastgeber Kanada, Japan oder Australien sich dagegen aussprechen. Meiner Meinung ist das aber auch gar nicht das zentrale Thema der G20: Da geht es um Finanzmarktreformen. Das sind Themen wie Eigenkapitalstandards, Verschuldungsobergrenzen für Banken. Das sind die zentralen Themen. Und möglicherweise ist das ja auch eine Chance, dass die stärker auf dem Gipfel behandelt werden, weil es eben genau bei der Bankenabgabe nicht zu einer Einigung kommen wird."

Zumal sich selbst bei den Befürwortern keine einheitliche Linie abzeichnet. So haben sich zwar auch die USA für eine Bankenabgabe ausgesprochen – allerdings sollen die Einnahmen in den allgemeinen Staatshaushalt fließen.

"Wir wollen eine klare Festlegung, dass wir die jetzigen und die zukünftigen Kosten der Krise abdecken durch eine Gebühr für die großen Bankinstitute. Das ist ein einfaches wie faires Prinzip. Dass diese Banken die Kosten der zurückliegenden und der zukünftigen Krisen tragen sollen,"
betont US-Finanzminister Timothy Geithner. Die Europäer wollen einen anderen Weg gehen: Die Einnahmen aus der Bankenabgabe sollen in einen Fonds fließen. Aus diesem Topf sollen dann strauchelnde Institute gestützt oder notfalls abgewickelt werden.

Doch auch die europäische Fonds-Lösung wird nicht ausreichen, um taumelnde Großbanken retten zu können. Bis heute gilt: Am Ende muss der Staat und damit der Steuerzahler in die Bresche springen, meint Bankenexperte Burghof:

"Das Problem von 'too big to fail' ist nicht gelöst. Und wir wissen auch nicht, wie wir damit umgehen sollen. Richtig ist aber natürlich, dass wir so etwas wie eine, ja eine Bestrafung für das 'zu groß sein' brauchen. Zum Beispiel in Form einer sehr viel intensiveren Regulierung. Weil Banken, die zu groß sind, einfach Vorteile davon haben. Nicht weil sie effizienter sind. Sie haben Vorteile, weil in ihren Refinanzierungskosten das Wissen der Anleger drin steckt, dass dieser Bank im Notfall geholfen wird. Bedeutet im Ergebnis, die bezahlen weniger Zinsen."

Doch von einer länderübergreifenden Regulierung kann bis heute keine Rede sein. Vielmehr ist – trotz der politischen Leitlinien der G20-Gipfel - ein Flickenteppich zur Finanzmarktregulierung entstanden.

Die USA wollen vor allem die Finanzaufsicht stärken, auch gegenüber Hedgefonds, und ein geordnetes Insolvenzverfahren für notleidende Banken schaffen. Außerdem soll der Handel mit Derivaten, also besonderen Finanzprodukten zur Absicherung von Spekulationsgeschäften, transparenter werden. Dazu zählt auch der Handel mit den umstrittenen Kreditausfallversicherungen. Noch in dieser Woche wurde um die letzten Details zwischen Senat und Repräsentantenhaus gerungen, bis Mitte Juli will Präsident Barack Obama das neue Gesetz unterzeichnen. Neben der Gesundheitsreform eines der wichtigsten Vorhaben der US-Regierung:

"Ich werde sicher stellen, dass wir am Ende ein Gesetz bekommen, das beides ist: effektiv und verantwortungsvoll. Das finanzielle Sicherheit garantiert, aber auch die Stärke und Funktionsfähigkeit der Finanzbranche erhält, die wichtig auch für den Wohlstand und die Wettbewerbsfähigkeit unserer Nation in einer globalisierten Wirtschaft sind. Es geht hier nicht darum, die Banken zu bestrafen. Sondern darum, die Wirtschaft und die Bürger vor den Exzessen zu schützen, die wir zuletzt erleiden mussten."

Tatsächlich sind die USA im internationalen Vergleich deutlich weiter als etwa die Europäische Union. Zwar wird auch hier an einer umfangreichen Regulierung gefeilt, doch noch ist das meiste nicht umgesetzt. Erst Anfang nächsten Jahres wird die EU-Kommission viele der in der G20 bereits vereinbarten Reformen auf den Weg bringen. Darunter eine stärkere Kontrolle der Ratingagenturen und des Derivatehandels, die Einführung einer Meldepflicht für Hedgefonds, eine Neuordnung der bislang national ausgerichteten Finanzaufsicht sowie eine bessere Krisenprävention, wozu auch die geplante Bankenabgabe zählt.

Doch was davon tatsächlich in nationale Gesetze gegossen wird, bleibt abzuwarten. Immer wieder kommt es zu Blockaden oder auch Alleingängen einzelner Staaten – wie zuletzt das deutsche Verbot von ungedeckten Leerverkäufen.

"Das Verbot von Leerverkäufen bewirkt überhaupt nichts, wenn es nicht mindestens auf EU-Ebene kommt. Das heißt: Die Länder müssen sich noch einmal klar machen, dass es ohne internationale Regeln keinen Erfolg gibt. Und das sie deswegen auch kompromissbereiter sind. Zum Beispiel bei der Bankenabgabe sagt Kanada, unsere Banken sind jetzt nicht davon betroffen, deswegen brauchen wir das jetzt nicht. Aber es war nicht die letzte Krise und jede Krise ist anders als die davor. Das heißt, als Vorsorgemöglichkeit wäre das einfach etwas, wo man vielleicht hätte stärker auf Kanada zugehen können. Und sagen können, dafür bieten wir euch im Gegenzug andere Sachen. Damit Kanada eben auch diese Idee unterstützt," betont DGAP-Expertin Schmucker. Zumal die G20 letztlich zu einem abgestimmten Handeln verurteilt sind. Denn nationale wie regionale Alleingänge bei den Finanzmarktregeln, unterschiedliche Aufsichtsstrukturen und Sanktionen machen das System nicht krisenfester, im Gegenteil. Der Konkurrenzkampf zwischen den Finanzplätzen könnte rapide zunehmen, ebenso massive Wettbewerbsverzerrungen. Die Banken würden dahin abwandern, wo ihnen das günstigste Umfeld geboten wird – das betrifft gerade auch die Aufsichtsstrukturen.

Dabei müsste als grobe Linie aller Reformüberlegungen gelten, dass zumindest die Richtung der Maßnahmen im globalen Maßstab einheitlich ist. Und die Reformen dürften nicht auf die lange Bank geschoben werden, mahnt der angesehene Wirtschaftswissenschaftler Nouriel Roubini, der als einer der wenigen Experten die Finanzkrise vorausgesehen hat:

"Die Finanz- und Wirtschaftskrise ist eher die Regel denn die Ausnahme. Das müssen wir allerdings nicht akzeptieren. Wir müssen die Wirtschaftssysteme und die Finanzsysteme reformieren, um sie zu schützen. Denn inzwischen ist der Schaden so exzessiv geworden, dass wir die Kosten nicht mehr tragen können."

Denn längst ist aus der Finanz- eine Staatsschuldenkrise geworden. In Europa genauso wie in den USA. Die Regierungen haben gewaltige Verbindlichkeiten angehäuft, die die Handlungsfähigkeit der Staaten immer mehr einschränken. Deshalb dürfte es auch auf dem bevorstehenden G20-Treffen heftigen Streit darüber geben, wie eine abgestimmte Wachstumsstrategie aussehen soll.

Die Europäer wollen ihre Haushaltsdefizite zurückfahren, auch um die anhaltende Vertrauenskrise zu beenden und den Euro zu retten. Deshalb pocht Finanzminister Schäuble auf den eingeschlagenen Konsolidierungsweg, während sein amerikanischer Amtskollege Geithner vor übertriebenen Sparmaßnahmen warnt und auf die Ankurbelung der Konsumentenkauflaune setzt:

Schäuble: "Länder der Eurozone befinden sich im Defizitverfahren und sie alle müssen ihre Defizite reduzieren. Die hohen Defizite sind eine Hauptursache der krisenhaften Zuspitzung, also müssen sie maßvoll reduziert werden."

Geithner: "Wir arbeiten daran, um sicherzustellen, dass die globale Wirtschaft sich erholt und wieder wächst. Um sicherzustellen, dass das Wachstum zu neuen Jobs, mehr Vertrauen, mehr Geschäften und Investitionen führt."

Doch die Debatte um die richtige Wachstumsstrategie ist eng verzahnt mit den zähen Bemühungen bei der Finanzmarktregulierung. Je höher das Wachstum, je schwächer die Krisensymptome, desto geringer der Schuldendruck und damit auch der Reformwille. Dadurch aber, so Bankenexperte Burghof, wachse auch die Gefahr einer neuerlichen Schockwelle:

"Die Amerikaner glauben, dass wir aus der Krise herauswachsen können. Das heißt, wir machen also das gleiche Spiel noch einmal. Das kann natürlich erneut funktionieren, aber wir erhöhen natürlich jedes Mal die Einsätze. Das heißt, wir müssen immer schneller wachsen, um die wachsenden Krisenkosten bewältigen zu können. Ich halte das für keine dauerhafte Politik."

Beim Ringen um die richtige Wachstumsstrategie stehen sich Europäer und Amerikaner unversöhnlich gegenüber, wenn auch Kanada in dieser Woche versuchte, zwischen den unterschiedlichen Standpunkten zu vermitteln. Schließlich hatte US-Präsident Obama zuvor die G20-Gruppe schriftlich gemahnt, die Priorität auf Wachstumsförderung zu setzen, nicht auf Schuldenabbau. Im Telefonat mit Angela Merkel musste sich der Chef im Weißen Haus allerdings anhören, dass Europa das anders sieht: Rückführung des Staatsdefizits sei wichtig, ließ die Bundeskanzlerin nach dem Telefonat mit Barack Obama erklären. Soll heißen: Die großen Spieler im Konzert der G 20 Gruppe werden mit höchst unterschiedlichen wirtschaftspolitischen Konzepten anreisen.

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