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StartseiteHintergrundWenn die Verträge der Völker zu verblassen drohen06.01.2020

100 Jahre MultilateralismusWenn die Verträge der Völker zu verblassen drohen

Die Politik wird nationaler, Genfer Konventionen und Menschenrechte verlieren an Bedeutung: Die Zukunft einer gemeinsamen, friedenssuchenden Politik der Völker ist ungewiss. Vor 100 Jahren wurde der Völkerbund gegründet, von dem die Vereinten Nationen das Konzept des Multilateralismus geerbt haben.

Von Marc Engelhardt

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Erste Sitzung der Völkerbundsversammlung in Genf am 11. November 1920, hier der Saal mit den Vertretern der 41 Mitgliedsstaaten (dpa / akg)
Erste Völkerbundsitzung in Genf am 15.11.1920 (dpa / akg)
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Am 10. Januar 1920 tritt der von den Siegermächten des Ersten Weltkriegs und Deutschland ausgehandelte Versailler Vertrag in Kraft. In ihm enthalten ist die Satzung für die erste zwischenstaatliche Organisation, die die friedlichen Beziehungen zwischen den Nationen wahren soll: Der Völkerbund. Das Trauma des Krieges sei für den historischen Zusammenschluss entscheidend gewesen, weiß der Genfer Historiker Pierre-Étienne Bourneuf. Der Völkerbund habe allem voran die Barbarei eines neuen Krieges verhindern sollen.

"The league of nations was established to avoid the barbarity of another world conflict, so the trauma was essential."

Hundert Jahre und einen Weltkrieg später sind die Herausforderungen für die Weltgemeinschaft so groß wie lange nicht. António Guterres, Generalsekretär des Völkerbund-Nachfolgers Vereinte Nationen, warnte in seiner Neujahrsansprache:

"Wir beginnen 2020 mit Unsicherheit und Gefahren überall, mit anhaltender Ungleichheit und wachsendem Hass, einer Welt im Krieg und einem aufgeheizten Planeten. Der Klimawandel ist kein langfristiges Problem mehr, sondern eine drängende Gefahr. Und wir können es uns nicht leisten, die Generation zu sein, die zugesehen hat, während der Planet in Flammen aufging."

Die gleichberechtigte Zusammenarbeit der Staaten, der Multilateralismus, scheint die einzig vernünftige Antwort. Doch anstatt sich angesichts der immensen globalen Probleme wie vor hundert Jahren zusammenzuschließen, entfernen sich die Staaten voneinander. Die UN scheinen machtlos, alte Kriege zu beenden oder neue zu verhindern – so wie derzeit am Golf. Kaum jemand glaubt wirklich daran, dass der blockierte UN-Sicherheitsrat eine Eskalation zwischen Iran und den USA verhindern kann.

In anderen Politikfeldern ist es nicht anders: Die Klimakonferenz von Madrid blieb weit hinter den Erwartungen zurück. Und der Chef der Welthandelsorganisation, Roberto Azevedo, musste im Dezember bekanntgeben, dass das Schiedsgericht der WTO ab sofort handlungsunfähig sei. Die USA hatten sich seit Jahren geweigert, neue Richter zuzulassen.

"Es herrscht kein Zweifel, dass das Schiedsgericht kompromittiert worden ist. Jetzt leben wir in einer Ära der Unsicherheit, was die laufenden Handelskonflikte betrifft. Das heißt nicht, dass es keine Alternativen mehr gibt, aber es gibt viele Unsicherheiten."

"Multilateralismus ist ein Spiegel unserer Gesellschaft"

Steht also der Multilateralismus, 100 Jahre nach seiner Geburt, vor dem Aus? Der Historiker Bourneuf glaubt: Nein.

"Der Multilateralismus hat sich entwickelt, das macht ihn so faszinierend – und so kompliziert. Multilateralismus ist ein Spiegel unserer Gesellschaft, ein flexibles Instrument – kein fixes Konstrukt, ganz im Gegenteil."

Bourneuf betreut das Archiv des Völkerbunds in Genf und hat daraus und aus anderen Quellen eine Ausstellung zum 100-jährigen Jubiläum des Multilateralismus kuratiert. Seine Überzeugung: Aus der Geschichte lässt sich lernen, wie sich die Zusammenarbeit der Staaten entwickeln und verändern kann. 1920 etwa war die von US-Präsident Woodrow Wilson entwickelte Idee internationaler Diplomatie den meisten Staaten fremd.

"Gerade in Europa war diese Idee einer internationalen Organisation überhaupt nicht willkommen. Vor Gründung des Völkerbunds hatten Staaten sich nicht regelmäßig getroffen oder überhaupt auf Augenhöhe verhandelt. Die Großmächte waren es gewohnt, sich gegenüber kleinen und mittleren Mächten durchzusetzen. Erst der Völkerbund veränderte die Sichtweise auf die internationale Zusammenarbeit."

Juni 1919: Der britische Premier Lloyd George, Italiens Premier Vittorio Orlando, Frankreichs George Clemenceau und der amerikanische Präsident Woodrow Wilson bei der Versailler Friedenskonferenz. (imago)Juni 1919: Der britische Premier Lloyd George, Italiens Premier Vittorio Orlando, Frankreichs George Clemenceau und der amerikanische Präsident Woodrow Wilson bei der Versailler Friedenskonferenz (imago)

Der Völkerbund ist für Bourneuf nicht der historische Misserfolg, als der er oft dargestellt wird. Auch wenn der Völkerbund am Ende seine eigenen Ziele verriet. Am 30. Juni 1936 rief der Kaiser des heutigen Äthiopien, Haile Selassie, bei einer Rede in Genf den Völkerbund zum Beistand auf - gegen die Invasion des Heers von Italiens Diktator Benito Mussolini.

"Ich, Kaiser Haile Selassie der Erste, bin heute hier, um Gerechtigkeit zu fordern und die vom Völkerbund versprochene Hilfe."

"Wenn man die Rede Haile Selassies genau liest, dann geht es nicht darum, ob die 52 Mitgliedsstaaten des Völkerbunds seinem Land helfen oder nicht. Es geht um die Frage: Werdet ihr eure Werte und Normen verteidigen, die Grundlage des Völkerbunds sind - oder nicht. Was passierte, war, dass die demokratischen Staaten, allen voran Großbritannien und Frankreich, Äthiopien im Stich ließen."

Erklärt Pierre-Étienne Bourneuf. Die Rede Selassies markiert den Anfang vom Ende des Völkerbunds. Der Kaiser warnte noch: Heute geht es um uns, morgen geht es um euch. Drei Jahre später brach der Zweite Weltkrieg aus. Nach dessen Ende, am 18. April 1946, beschlossen die verbliebenen 34 Mitglieder des Völkerbunds, die Organisation aufzulösen. Die 21. Sitzung war ihre letzte.

"I now declare the last meeting of the 21st and last assembly of the league of nations closed."

Wenn es um Krieg und Frieden geht, ist Scheitern indes oft Normalität – sagt Jacques Berchtold, der als Direktor die Stiftung des Genfer Büchersammlers Martin Bodmer leitet. Das Jubiläum ‚100 Jahre Multilateralismus‘ hat er zum Anlass genommen, in einer Ausstellung bis zu den Ursprüngen der Diplomatie zurückzuschauen – etwa auf einen Tonzylinder, der mit sumerischer Keilschrift beschrieben ist.

Schutz durch multilateralen Vertrag

"Das ist ein Friedenstraktat in der sumerischen Zivilisation, das ist uralt –­­­­ 2.400 Jahre vor Christus, es ist 4.400 Jahre alt. Es ist ein Friedenstraktat zwischen Uruk, einer uralten Stadt, und seiner Nachbarin. Aber die schlechte Sache ist, dass auf dem Traktat geschrieben ist: Wir machen den Krieg nicht mehr gegeneinander, sondern gegen eine dritte Stadt."

So markiert der älteste bekannte Friedensvertrag der Welt bereits den nächsten Krieg. So sei es in der Geschichte immer wieder gewesen, sagt Berchtold: Papier sei eben geduldig. Trotzdem sei der Multilateralismus schon vor weit mehr als 100 Jahren gedacht worden – von Autoren wie Hugo Grotius, Jean-Jacques Rousseau und Immanuel Kant. Und manchmal veränderte ein Buch auch die Welt – so wie Henry Dunants "Die Schlacht von Solferino", ein Augenzeugenbericht des Genfer Kaufmannssohns Dunant auf einem Schlachtfeld des Sardinischen Krieges.

"Er hat beschrieben, wie die Soldaten tot, verwundet, Stunden lang auf der Wiese mit unglaublichen Schmerzen bleiben und nichts ist organisiert. Das Buch von Henry Dunant wurde 1862 publiziert. Im nächsten Jahr wurde das Rote Kreuz gegründet mit Henry Dunant als einer der fünf Urgründer dieser Idee eines neutralen Roten Kreuzes, das den verwundeten Soldaten helfen kann."

"Das Los der Verwundeten und Kranken der bewaffneten Kräfte im Felde zu verbessern": So lautet das erklärte Ziel der ersten Genfer Konvention, die 1864 beschlossen wird, zwei Jahre nach Dunants Buch. Bis dahin hatten sich allenfalls die eigenen Kameraden um Verwundete auf den Schlachtfeldern gekümmert. Ein multilateraler Vertrag, die Genfer Konvention, garantierte ihnen Schutz – und dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz als neutrale Instanz das Recht, Soldaten zu behandeln und Leben zu retten.

Ein Porträt von Henry Dunant aus dem Jahr 1864. (Deutsche Rotes Kreuz/dpa picture alliance)Henry Dunant war der Gründer des Internationalen Komittees vom Roten Kreuz (Deutsche Rotes Kreuz/dpa picture alliance)

Nach dem Zweiten Weltkrieg, im August 1949, werden die Genfer Konventionen angepasst und neu verankert. Revolutionär ist die neue, vierte Genfer Konvention: Sie soll den Schutz der Zivilbevölkerung sichern. Tatsächlich aber wächst die Zahl ziviler Opfer in Konflikten seit Jahren. Die britische "Action on Armed Violence" hat zwischen 2011 und 2018 mehr als 230.000 tote und verletzte Zivilisten alleine durch Explosionswaffen gezählt.

Auch hier versagen die Regeln, die die Weltgemeinschaft sich gegeben hat, beobachtet Patrizia Danzi, die die Afrika-Einsätze des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz leitet. Dort kämpfen immer mehr nicht-staatliche Gruppen, die sich dem Multilateralismus nicht verpflichtet fühlen.

"Es gibt genügend Regeln, sie müssen eingehalten werden und sie müssen bekannt sein – vor allem den Gruppierungen, die nicht staatlich sind, die zum Teil klein sind, die zum Teil aus Leuten bestehen, die nicht zur Schule gingen, und die ein Verständnis für diese Regeln haben, das sehr minimal ist."

So wird sexuelle Gewalt von bewaffneten Gruppen im Nordosten Kongos gezielt als Kriegswaffe eingesetzt, um Gegner zu schwächen. Auch in anderen Krisenherden, in Libyen, in Somalia oder dem Jemen, kämpfen nicht-staatliche Gruppen mit äußerster Gewalt. Francesco Rocca ist Präsident der Internationalen Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung, zu der auch das Deutsche Rote Kreuz gehört. Er sieht die Staaten in der Verantwortung, selbst dann, wenn Milizen kämpfen.

Völkerrecht wenig Bedeutung in Kriegsrhetorik

"Viele der heutigen Konflikte sind Stellvertreterkriege. Das heißt, dass selbst nichtstaatliche Kämpfer von ausländischen Mächten gestützt werden. Deshalb ist es so wichtig, dass wirklich alle wissen, wie bedeutend der Schutz der Zivilbevölkerung ist."

Im Dezember hat die Internationale Konferenz von Rotem Kreuz und Rotem Halbmond getagt, ein Treffen, das alle vier Jahre über die Zukunft der Genfer Konventionen berät. Doch auf mehr als einen Aufruf, die Konventionen beim Wort zu nehmen, konnte man sich nicht einigen. Rocca sieht das mit Sorge.

"Ich glaube, dass wir eine neue Vereinbarung mit Regierungen brauchen. Sie sollten noch einmal wie vor siebzig Jahren zusammensitzen und die Konsequenzen beleuchten, die der fehlende Respekt für Zivilisten heute hat. Vielleicht ist jetzt die Zeit gekommen, darüber zu diskutieren, wie man Zivilisten besser schützen kann. Und ein System einzurichten, das Angriffe auf Zivilisten und Helfer vermeidet, indem es Sanktionen verhängt. Denn bislang sind solche Verstöße gegen die Genfer Konvention nur sehr selten vor ein internationales Gericht gelangt."

Welche Chancen solche Verhandlungen hätten, ist fraglich. Dass US-Präsident Donald Trump am Sonntag mit der Zerstörung kultureller Stätten im Iran drohte, ist ein Beispiel dafür, wie wenig das Völkerrecht in der Kriegsrhetorik noch eine Rolle spielt. Die Befürchtung ist groß, dass manche Staaten das humanitäre Völkerrecht eher schwächen als stärken wollen: Ein Phänomen, das für den Multilateralismus als Ganzes gilt.

04.08.2017, Bonn, Nordrhein Westfalen, Vor einer weissen Wolke weht die Fahne der Vereinten Nationen in Bonn. (dpa / picture alliance)193 Staaten sind heute Mitglieder der Vereinten Nationen (dpa / picture alliance)

Die Vereinten Nationen, die vor 75 Jahren dem Völkerbund nachfolgten, stehen unter erheblichem Druck. Olaf Wientzek leitet in Genf den multilateralen Dialog der CDU-nahen Konrad-Adenauer-Stiftung. Er konstatiert eine Umdeutung der Leitprinzipien des Multilateralismus.

"Der Multilateralismus basiert eigentlich ursprünglich auf Leitprinzipien, die man - grob gesagt - dem globalen Westen zuordnen kann. Dazu gehören auch Menschenrechte, dazu gehört eine bestimmte Stellung des Individuums, dazu gehören grosso modo Demokratie, Rechtsstaatlichkeit. Wir merken aber, dass sich die Machtgewichte in der Welt verschieben und damit auch die Deutungshoheiten in einigen Bereichen."

Kein Land betreibt diese Umdeutung so engagiert wie China. Während die USA unter Präsident Donald Trump auf Distanz zu den UN gegangen sind, kündigte Chinas Präsident Xi Jinping Anfang 2017 an, die UN zu weiterhin unterstützen. In seiner Rede im Genfer Völkerbundspalast nannte er aber auch Bedingungen: Allem voran die Anerkennung eines Prinzips "souveräner Gleichheit".

"Der Kern der souveränen Gleichheit ist es, die Würde und Eigenständigkeit aller Länder, groß und klein, stark oder schwach, reich oder arm, zu respektieren. Niemand darf sich in ihre internen Angelegenheiten einmischen, und sie dürfen selber entscheiden, welches Gesellschaftssystem und welchen Entwicklungspfad sie wählen wollen."

Der Multilateralismus, den wir verdienen?

Universelle Menschenrechte, wie sie in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verbrieft sind, spielen in diesem Modell keine Rolle. China besitzt Definitionsmacht. Zur Durchsetzung seiner Interessen innerhalb der UN übt Peking Druck auf die Zivilgesellschaft aus und nutzt geschickt das wirtschaftliche Gewicht des Landes – vor allem dann, wenn China selber in der Kritik steht. Olaf Wientzek.

"Was für mich sehr interessant war, war dieser Briefwechsel im Rahmen des Menschenrechtsrates zur Lage in Xinjiang und zum Thema Uiguren, bei denen 22 Länder sich sehr kritisch gegenüber China geäußert haben, und zwei Tage später ein von 37 Ländern unterschriebener Brief kam, der sehr positiv über China sprach. Und viele waren Länder aus Subsahara-Afrika. Und wenn man sich die Länder ­­ansieht, waren viele davon solche, wo China über Investitionen oder als Handelspartner eine sehr herausragende Rolle spielt."

Wenn China sich mit seinem Modell der UN durchsetzt, wäre der Multilateralismus nicht mehr der, den wir heute kennen. Doch wäre er vielleicht der Multilateralismus, den wir verdienen? Der jüngste Democracy Index, den die Economist Intelligence Unit alle zwei Jahre berechnet, zählt immerhin 53 autoritäre Regime – das ist fast jedes dritte bewertete Land. Nur noch 20 Länder zählen demzufolge als vollwertige Demokratie. Wäre es da noch verwunderlich, wenn die UN sich im Sinne Chinas verändern? Olaf Wientzek schüttelt den Kopf - nicht nur, weil er an den Zahlen zweifelt.

UNO-Generalsekretär Antonio Guterres bei der Climate Change Conference COP25 in Madrid (AFP/CRISTINA QUICLER)UNO-Generalsekretär Antonio Guterres (AFP/CRISTINA QUICLER)

"Wenn man sich die Zusammensetzung zwischen demokratischen und nichtdemokratischen Ländern ansieht, hat sich da nicht so viel gewandelt in den vergangenen Jahren. Der Unterschied ist aber, wie sich die Demokraten organisieren. Denn es ist schon wichtig, dass die den westlichen Werten verpflichteten Länder mit einer Stimme sprechen, das ist nicht immer der Fall. Und dass sie zweitens rechtzeitig lernen, Verbündete zu finden auch unter Ländern, die vielleicht hybride Regime sind, die noch Transformationsregime sind."

193 Staaten sind heute Mitglied der Vereinten Nationen, beinahe die ganze Welt. Und darin wird auch in Zukunft die entscheidende Qualität der UN liegen, erwartet der Historiker Pierre-Étienne Bourneuf.

"Die UN sind die einzige Organisation, wo die Vertreter dieser 193 Staaten jeden Tag zusammentreffen, in Konferenzräumen und auch davor. Die Essenz des Multilateralismus ist der Dialog, und der ist fundamental. Nur so können Sie die Position Ihrer Regierung erläutern, bevor eine Krise entsteht. Dieses Prinzip ist vom Völkerbund entwickelt worden, und bis heute das entscheidende Element der internationalen Architektur."

"Vertrauen sollte die Grundlage sein"

Doch damit diese Architektur eine Zukunft hat, braucht es mehr, denkt Rotkreuz-Chef Francesco Rocca. Er beobachtet, wie Menschen weltweit das Vertrauen in Politiker, Diplomaten und selbst humanitäre Helfer verloren haben.

"Vertrauen aber sollte die Grundlage sein. Es scheint, dass derzeit etwas, das vor jeder Politik kommen sollte - die Werte, die uns alle vereinen -, in Frage gestellt wird. Und deshalb sollten wir mehr Kraft darauf verwenden, das Vertrauen in die grundlegenden Werte und Prinzipien wiederherzustellen."

Ein Schritt dafür könnte mehr Mitbestimmung auf globaler Ebene sein. Die UN befinden sich, 100 Jahre nach Gründung des Völkerbunds, in einem Reformprozess. Zu ihrem 75. Geburtstag haben die Vereinten Nationen die Bürger der Welt aufgerufen, ihre Wünsche für die Zukunft des Multilateralismus zu formulieren – in Diskussionsforen, in sozialen Medien, im Internet. Dass es den Multilateralismus an sich weiter braucht, steht zumindest für UN-Generalsekretär António Guterres außer Frage.

"Es gibt keine nationalen Lösungen für globale Probleme. Globale Probleme brauchen globale Antworten, und die kann es nur durch multilaterale Institutionen geben."

Die Zuspitzung am Golf bezeichnete Guterres zu Jahresbeginn als besorgniserregend und rief zur Deeskalation auf. Die Welt könne sich einen neuen Krieg in der Region nicht leisten.

Nach einem Mangel an globalen Problemen sieht es also nicht aus. Und so ist der Multilateralismus auch hundert Jahre nach seiner Einrichtung noch hochaktuell.

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