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StartseiteHintergrundDie Konstruktionsfehler der Weimarer Reichsverfassung05.02.2019

100 Jahre NationalversammlungDie Konstruktionsfehler der Weimarer Reichsverfassung

Vor 100 Jahren trat die Nationalversammlung erstmals zusammen und brachte die Weimarer Reichsverfassung auf den Weg. Sie galt als die liberalste Verfassung der damaligen Zeit, wies aber auch verhängnisvolle Konstruktionsmängel auf, die letztlich den Feinden der Republik den Weg freimachten.

Von Norbert Seitz

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Der Zweite Rat der Volksbeauftragten, die provisorische Reichsregierung nach dem Sturz des Deutschen Kaiserreiches posiert im Januar 1919 in Weimar, Deutschland. V.l.n.r.: Otto Landsberg, Reichsjustizminister, Philipp Scheidemann, Ministerpräsident, Gustav Noske, Reichswehrminister, Friedrich Ebert, Reichspräsident, Reichskanzler und Vorsitzender der SPD und Rudolf Wissel, Reichsarbeitsminister und Reichswirtschaftsminister, alle SPD. (KEYSTONE/IBA-ARCHIV/Str) | (IBA-ARCHIV)
Wegbereiter der Weimarer Verfassung: Rat der Volksbeauftragten im Januar 1919 (IBA-ARCHIV)
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Das Wesentliche unserer Verfassung soll vor allem Freiheit sein. Freiheit für alle Volksgenossen. Ihr Vertrauen wird mir die Kraft geben, immer der Erste zu sein, wenn es gilt, Bekämpfung, Enttäuschung abzulegen für den neuen Friedensgrundsatz des deutschen Volkes: Für Freiheit, Recht und soziale Wohlfahrt."

So verkündete Reichspräsident Friedrich Ebert das Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung am 14. August 1919. Das Werk war vollbracht, nachdem es die Verfassunggebende Nationalversammlung mit 262 Ja- gegen 75 Nein-Stimmen beschlossen hatte.

Knapp sieben Monate vorher, am 19. Januar 1919, war die Verfassunggebende Nationalversammlung gewählt worden. Noch nie zuvor war es bei einer Wahl in Deutschland so demokratisch zugegangen wie bei dieser. Alle durften wählen, egal ob Mann oder Frau, wenn sie mindestens zwanzig Jahre alt waren.

Die SPD ging zwar als stärkste Kraft aus den Wahlen hervor, ohne absolute Mehrheit war sie jedoch auf Koalitionspartner angewiesen. Zusammen mit der katholischen Zentrumspartei und der liberal-fortschrittlichen Deutschen Demokratischen Partei bildete sie die sogenannte Weimarer Koalition.

Dieses Votum entsprach offenbar dem Willen des Volkes. Endlich sollte Ruhe einkehren nach den turbulenten Wochen seit der Novemberrevolution. Obwohl der Reichsrätekongress im Dezember 1918 eine klare Entscheidung für eine parlamentarische Demokratie und gegen eine Räterepublik getroffen hatte, waren erneut blutige Kämpfe zwischen Spartakisten und den Truppen der Reichsregierung aufgeflammt, die auch noch über die Wahlen vom 19. Januar hinaus anhalten sollten, zum Beispiel in München, besonders aber in Berlin.

Flucht vor den Unruhen nach Weimar

Deshalb trat die Nationalversammlung am 6. Februar 1919 nicht in der Hauptstadt, sondern im Nationaltheater der deutschen Klassikerstätte Weimar zusammen. Friedrich Ebert, der Vorsitzende jenes Rates der Volksbeauftragten, der bis zum Zusammentritt der Nationalversammlung die Reichsregierung treuhänderisch gebildet hatte, eröffnete mit den Worten:

"Besonders herzlich begrüße ich die Frauen, die zum ersten Mal gleichberechtigt im Reichstag erscheinen. Die provisorische Regierung verdankt ihr Mandat der Revolution; sie wird es in die Hände der Nationalversammlung zurücklegen. Jetzt muss der Geist von Weimar, der Geist der Philosophen und Dichter, wieder unser Leben erfüllen."

Von nun an bis zur Schlussabstimmung am 31. Juli verhandelte die Nationalversammlung über eine neue demokratisch-parlamentarische Rechtsordnung. Zugrunde lag ein Verfassungsentwurf, den Ebert im November 1918, als er noch Reichskanzler war, beim Staatssekretär im Innenministerium, Hugo Preuss, in Auftrag gegeben hatte.

Der linksliberale Jurist Preuss forderte das Bürgertum auf, sich "auf den Boden der vollzogenen Tatsachen" zu stellen und im neuen demokratischen Staat an der Seite der Mehrheitssozialdemokratie mitzuwirken. Dies war nötig bei so vielen fundamentalen Gegensätzen in der Nationalversammlung zwischen Vernunft- und Herzblutrepublikanern, Anhängern einer Räterepublik, wehmütigen Monarchisten oder revanchistisch gesinnten Anhängern eines Führerstaates.

Eine Gruppe von Demonstrantinnen für das Frauen-Wahlrecht im Mai 1912 in Berlin auf dem Weg zum Versammlungsort. | Foto Gebr. Haeckel / picture alliance; digital koloriert (akg-images)Demonstrantinnen für das Frauen-Wahlrecht 1912 in Berlin: "Liberalste Verfassung der Welt" (akg-images)

Doch die Arbeitsatmosphäre habe sich konstruktiver gestaltet als zunächst erwartet worden war, erzählt die Rechtswissenschaftlerin und frühere Richterin am Bundesverfassungsgericht Gertrude Lübbe-Wolff:

"Nach den Berichten, die wir davon haben, ging das nicht so polarisierend, wie man das vielleicht angesichts der Überzeugungs- und Interessengegensätze meinen könnte, vor sich. Wir haben Berichte von Anschütz, dem Staatsrechtler der damaligen Zeit im Verfassungsausschuss, der eine friedliche Verständigung am Werk sah. Also es gab durchaus Bereitschaft im Sinne der Demokratie, nämlich im Sinne von Verständigung und Kompromiss, zusammen zu arbeiten.

So heißt es in der Präambel der Weimarer Reichsverfassung:

"Das deutsche Volk, einig in seinen Stämmen und von dem Willen beseelt, sein Reich in Freiheit und Gerechtigkeit zu erneuern und zu festigen, dem inneren und äußeren Frieden zu dienen und den gesellschaftlichen Fortschritt zu fördern, hat sich diese Verfassung gegeben."

Im Positiven gilt die Weimarer Reichsverfassung weithin als eine ausgewogene Mischung aus sozialdemokratischen Reformideen, liberalen Strömungen und dem politischen Katholizismus. Sie enthält viele sozialstaatliche Elemente, wie sie bis dato keine andere Verfassung der Welt aufzuweisen hatte.

Liberalste Verfassung der damaligen Zeit

So werden unter dem Titel "Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen" die Arbeiter und Angestellten dazu berufen, gleichberechtigt mit den Unternehmern an der Regelung der Lohn- und Arbeitsbedingungen mitzuwirken. Außerdem werden ein einheitliches Arbeitsrecht, die Koalitionsfreiheit und ein offenes und allgemein zugängliches Schul- und höheres Bildungssystem garantiert.

Die Verfassung schreibt in der Systemfrage die "Freiheit des Handels und Gewerbes" eindeutig fest. Dafür mussten die Unternehmer die betriebliche Mitbestimmung, den 8-Stunden-Tag, die 48-Stunden-Woche und Tariflöhne hinnehmen, um Enteignungen oder andere Umwälzungen zu verhindern. Auch geht der Verfassungstext davon aus, dass Eigentum nicht nur gewährleistet wird, sein verpflichtender Gebrauch sollte zugleich "Dienst sein für das allgemein Beste".

Für den Historiker Robert Gerwarth, Leiter des Zentrums für Kriegsstudien am University College Dublin, wurde hier Beachtliches erreicht. Zu diesem Zeitpunkt, im Sommer 1919, sei dies die liberalste Verfassung der Welt gewesen. Vor allem auch dank der Einführung des Frauenwahlrechts:

"Und das ist schon ein sehr wichtiger Punkt, der oftmals verloren geht, weil die Geschichte der Weimarer Republik, wie überhaupt die Geschichte des 20. Jahrhunderts - insbesondere auf der Ebene der Politikgeschichte - sehr oft als Männergeschichte geschrieben wird, dass bis 1918 halt mehr als die Hälfte der Bevölkerung ausgeschlossen war von der politischen Willensbildung."

Diktaturparagraf - der Anfang vom Ende der Republik

Doch die Weimarer Reichsverfassung ging nicht nur mit gutem Beispiel voran. Sie schrieb mit ihren Konstruktionsfehlern im institutionellen Hauptteil eine verhängnisvolle Negativgeschichte. Dazu zählen vor allem die zu starke Stellung des Reichspräsidenten, sowie die Möglichkeit eines negativen Misstrauensvotums des Reichstags gegenüber dem Kanzler und seinen Ministern. Beides trug entscheidend dazu bei, das politische System erst in fataler Weise zu lähmen und am Ende die Republik - durch die Ernennung Hitlers zum Reichskanzler - in eine Präsidialdiktatur umzuwandeln.

Der sogenannte Diktaturparagraf 48 erlaubte dem Reichspräsidenten nicht nur Notverordnungen, sondern er sah auch eine sogenannte "Reichsexekution" vor. Und das hieß, bei Unruhen im Innern des Landes mit der Reichswehr militärisch intervenieren und dabei vorübergehend Grundrechte außer Kraft setzen zu können. So geschehen bei der blutigen Niederschlagung der Ruhrkämpfe von 1920 und 1923.

Als paralysierend wirkte sich zudem der Schwebezustand zwischen der Exekutiven und der Legislativen aus. Der Historiker Sebastian Ullrich hat dies in seiner Dissertation über den "Weimar-Komplex" thematisiert:

"Das Kernproblem der Weimarer Verfassung ist der nicht gelöste Dualismus zwischen dem Reichspräsidenten und dem Reichstag. Man hat im Grunde genommen zwei Zentralstellen der politischen Ordnung, und es ist nicht klar, wer die Oberhand gewinnt. Und es ist keine eindeutige Entscheidung da. Der Reichspräsident kann zwar die Regierung ernennen. Wenn sie dem Parlament nicht gefällt, dann bekommt sie ein Misstrauensvotum ausgesprochen. Dann kann er das Parlament auflösen, zeitweilig mit Notverordnungen regieren, muss aber nach sechzig Tagen das Parlament neu wählen lassen und steht dann wieder vor demselben Problem. Und die Notverordnungen sind auf Verlangen des Reichstags auszusetzen."

Dieser Dualismus führte in der Konsequenz zu einer - wie Udo Di Fabio es nennt - Zitat: "unklaren Zentralität bei der politischen Richtlinienkompetenz". Das politische Zentrum sei nicht eindeutig definiert gewesen, davon ist der ehemalige Verfassungsrichter in Karlsruhe überzeugt. Auch di Fabio hat im vergangenen Herbst ein Buch über die Weimarer Verfassung vorgelegt:

"Richtlinienkompetenz hatte auch in Weimar der Reichskanzler. Aber er war abhängig sowohl vom Reichspräsidenten als auch vom Reichstag. Und in dieser doppelten Abhängigkeit konnte sich die Zentralität der Richtlinienkompetenz nicht entfalten. Die Reichskanzler wirkten eher schwach, sie wirkten häufig eher wie Getriebene in diesem System. Diese Mechanik hat sich nicht bewährt. Aber sie hätte sich ganz anders ausgewirkt, wenn 1925 nicht Paul von Hindenburg zum Reichspräsidenten gewählt worden wäre. Er hat die Verfassung letztlich durch sein Verhalten diskreditiert."

Die Aufnahme zeigt Reichspräsident Paul von Hindenburg mit Adolf Hitler im Jahr 1929. | Verwendung weltweit | picture alliance (World History Archive)Feinde der Republik: Reichspräsident von Hindenburg mit Adolf Hitler im Jahr 1929 (World History Archive)

Nämlich als Hindenburg im März 1930 versuchte, mit der Ernennung Heinrich Brünings zum Reichskanzler - und unter dem Einfluss einer rechten Fronde - die Weimarer Republik in ein autoritäres Präsidialregime umzuformen. Gertrude Lübbe-Wolff will den zum präsidialen Missbrauch einladenden Artikel 48 jedoch nicht an der Person des Amtsinhabers und dessen Haltung zu Demokratie und Parlamentarismus festmachen:

"Schon der erste Präsident Ebert hat in seiner Amtszeit bis 1925 mehr als 130 Mal dieses Notverordnungsrecht benutzt, es also in einer sehr weiten Interpretation genutzt. Und den fatalen Mangel an Institutionenverstand sehe ich darin, dass man sich doch eigentlich hätte klarmachen müssen: 'Wenn ich, der sozialdemokratische Reichspräsident Friedrich Ebert es so machen kann, dann können das auch ganz andere Präsidenten so machen'."

Die starke Position des Reichspräsidenten, der direkt gewählt wurde, entstand aus einem Misstrauen heraus: Die Verfassungsautoren um Hugo Preuss misstrauten einer Parteienwelt zutiefst. Als weiteres Gegengewicht sahen sie plebiszitäre Einmischungsmöglichkeiten über ein Volksbegehren und einen Volksentscheid vor. Dadurch habe die "Stunde von Demagogen und Gesinnungspolitikern" geschlagen, resümiert der Historiker Heinrich August Winkler:

"Was die Plebiszite angeht - es gab nicht viele Plebiszite auf Reichsebene. Es gab 1926, von der Linken getragen, das Volksbegehren, den Volksentscheid für die Fürstenenteignung. Und es gab 1929, getragen von den Kräften der politischen Rechten, das Volksbegehren, den Volksentscheid gegen den Young-Plan, ein Reparationsabkommen. Beide Initiativen sind gescheitert. Aber sie hatten negative Wirkungen".

Verhängnisvolle Mängel der Weimarer Verfassung

Die Weimarer Reichsverfassung war während der gesamten Dauer der ersten deutschen Republik einem Kreuzfeuer der Kritik ausgesetzt. So stand bereits mit ihrem Inkrafttreten eine "Reichsreform" zur Diskussion, die zunächst das problematische Nebeneinander zwischen Reich und Preußen betraf. Daneben ging es permanent auch um die Kritik am Parteienstaat und dem sogenannten "Parlamentsabsolutismus". Damit war das Recht des Reichstags gemeint, Minister über ein destruktives Misstrauensvotum abzuwählen - ohne eine konstruktive Lösung beisteuern zu müssen. Zwei Lager waren in der Reform-Debatte zu beobachten, erklärt der Historiker Sebastian Ullrich:

"Das war eine Richtung. Die wollte die Funktionsweise der Weimarer Demokratie stärken, verbessern, um die Republik zu stärken. Und die andere Richtung wollte dieses Vehikel der Reichsreform benutzen, um den ungeliebten Weimarer Parteienstaat insgesamt abzuschaffen, um eine autoritärere Staatsform zu etablieren. Diese beiden Richtungen verbanden sich dann in der Kritik am Weimarer Parlamentarismus."

Derweil befand sich die demokratische Linke schon früh in der Defensive. Sie fürchtete, die errungenen sozialen Rechte könnten wieder beschnitten werden.

"Die Weimarer Koalition hatte 1920 ihre Mehrheit verloren und sie seitdem auch nie wieder zurückgewonnen. Und die SPD war nur noch sporadisch an der Regierung beteiligt, bis sie eben 1928 wieder den Kanzler stellte. Und nicht umsonst scheiterte auch dort eben wieder diese Koalition an der Finanzierung der Arbeitslosenversicherung, also an einer sozialpolitischen Frage".

Resümierend lässt sich sagen: Die Weimarer Republik ist nicht an ihrer Verfassung gescheitert. Dennoch wies sie verhängnisvolle Mängel auf. Und spätestens seit der Weltwirtschaftskrise und ihren verheerenden Konsequenzen Ende der 1920er Jahre fand sie auch keine Akzeptanz mehr in der Bevölkerung - weder unter Arbeitern noch den Eliten. Die Rechtswissenschaftlerin Gertrude Lübbe-Wolff:

"Die Frage, ob sie an sich selbst oder eher an ungünstigen Bedingungen gescheitert ist, darüber kann man sich lange streiten. Ich würde schon dazu neigen, den größeren Teil den außerordentlich ungünstigen Bedingungen zuzuschreiben."

"Man muss konstatieren, dass in der Endphase der Weimarer Republik diese von den Nazis 'System' damals genannte politische Ordnung in weiten Kreisen der Bevölkerung komplett diskreditiert war. Das setzt sich auch im Exil und Widerstand fort. Und man spürt es dann auch noch nach 1945. Im Widerstand wollte kaum eine Gruppierung an die Weimarer Reichsverfassung anknüpfen. Zu der liberalen parlamentarischen, parteienstaatlichen Demokratie des Grundgesetzes führt von diesen Plänen kein Weg."

Ist auch der Historiker Sebastian Ullrich überzeugt. Doch was war ausschlaggebend dafür, dass das parlamentarische System im Ansehen der Öffentlichkeit so rasant abgestürzt war? War es das Verhältniswahlrecht mit seinem umstrittenen Listensystem anstelle eines Mehrheitswahlrechtes? Für Gertrude Lübbe-Wolff liegen die Gründe tiefer: Demokratie müsse erst gelernt werden.

"Der Gedanke, dass Kompromiss und Verständigung was Gutes ist, der ist in einer Gesellschaft, die aus der Dominanz des Militärischen noch bestimmt war zur Kaiserzeit ja eigentlich fremd. Da kommt es auf Sieg oder Niederlage, nicht auf Kompromiss und Verständigung an. Und gerade ein Verhältniswahlrecht zwingt nun noch mehr als ein Mehrheitswahlrecht die Parlamentsfraktionen zur Verständigung. Darauf war die Gesellschaft wenig vorbereitet."

Auch der angebliche Mangel an Wehrhaftigkeit gehörte bislang zu den gängigen Kritikpunkten, die gegen die Weimarer Verfassung vorgebracht wurden. Udo Di Fabio widerspricht:

"Dass das Grundgesetz wehrhaft sei, die Weimarer Reichsverfassung aber keine Abwehrmechanismen gehabt hat, das halte ich für unzutreffend. Die Weimarer Reichsverfassung war wehrhafter als das Grundgesetz, wenn der Reichspräsident ein Demokrat war."

Konrad Adenauer bei der Unterzeichnung des Grundgesetzes am 23. Mai 1949. (picture alliance / dpa)Lehren aus Weimar: Adenauer bei der Unterzeichnung des Grundgesetzes (picture alliance / dpa)

Am 23. Mai wird der siebzigste Jahrestag des Grundgesetzes gefeiert. Der Verfassungskonvent, der dafür 1948 in Herrenchiemsee zusammenfand, hatte sich dafür intensiv mit den Vorzügen - aber auch den verhängnisvollen Konstruktionsfehlern der Weimarer Verfassung auseinandergesetzt. Der Rechtshistoriker Michael Stolleis geht ins Detail:

"Es gab da verschiedene Punkte, das konstruktive Misstrauensvotum statt eines bloß destruktiven. Einen stärkeren Kanzler als in der Weimarer Zeit und einen besonders schwach ausgebildeten Bundespräsidenten. Die Gewichte waren also gerade umgedreht. Kurzum: Man hat sowohl am Wahlrecht als auch an den Institutionen Kanzler, Präsident sehr viel geändert, hat auch einen Artikel hinein geschrieben, den es in Weimar nicht gab, nämlich Artikel 79, Absatz 3. Das sind die Grundprinzipien der Demokratie, des Rechtsstaats und des Föderalismus."

Schließlich eine der wichtigsten Neuerungen: Die unmittelbare Geltung der Grundrechte, die nicht nur Deklarationen bleiben, sondern unmittelbar wirken sollten.

"Damit ist ein Riesenproblem entstanden, das nur bewältigt werden konnte mithilfe des Bundesverfassungsgerichts."

Feinde des Staates - auch heute wieder

Bliebe die Frage: Gibt es heute im Ansatz Ähnlichkeiten zu den desolaten Weimarer Verhältnissen?

Genau das beobachtet der Publizist und Politologe Albrecht von Lucke:

"Das Thema der Flucht hat sicher derartig viele Menschen in eine Art Feindschaft zu diesem Staat gebracht, also eine Anfrage an die Rechtmäßigkeit begründet, und eine Form von verschwörungstheoretischer Infragestellung mit dem Begriff der 'Reichsbürger', der das in Reinkultur verkörpert, und der Vorstellung, dass man in einem absoluten Unrechtsstaat lebt. Darin manifestiert sich aber so etwas wie eine ungeheure Abwendung von den verfassungsrechtlichen Zuständen. Und ich halte das mittlerweile für ein bedrohliches Phänomen."

Weniger dramatisch schätzt Historiker Heinrich August Winkler die derzeitige Lage ein, obwohl auch er äußerliche Parallelen nicht in Abrede stellen will:

"Man denke an die nationalistische Rhetorik der äußersten Rechten, die ausgeprägte Verachtung der parlamentarischen Demokratie und der sogenannten 'Alt-Parteien'. Aber es gibt keine breite antidemokratische Umsturzbewegung von rechts und links. Wir haben in Deutschland einen breiten demokratischen Konsens. Der Verfassungspatriotismus ist nach wie vor in Deutschland sehr ausgeprägt. Dennoch gilt die Parole: Principiis obstat - wehret den Anfängen!"

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