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StartseiteHintergrund Wirtschaft (Archiv)Aus Argentinien nichts gelernt?28.04.2002

Aus Argentinien nichts gelernt?

Dollarisierung in Ecuador

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Kerstin Fischer und Johannes Beck

Ausgebreitet auf dem kalten Betonboden des Bürgersteigs im Zentrum Quitos liegen sie, die Scheine und Münzen der früheren Landeswährung Sucre, schwarz vom Ruß der vorbeifahrenden Busse.

Einst waren die Sucres stolzes Symbol Ecuadors. Sie erinnerten an Marschall Antonio José de Sucre, den Helden des Unabhängigkeitskampfes gegen die Spanier Anfang des 19. Jahrhunderts. Aber heute nehmen nur wenige Passanten vom kleinen Stand Notiz, an dem alte Sucre-Scheine und –Münzen verkauft werden. Dennoch, sagt die Händlerin María Ventimilla, die meisten Kunden würden die Sucres vermissen, nachdem Ecuador im Jahr 2000 seine einstige Landeswährung durch den US-Dollar ersetzt habe. Die Nachfrage nach Sucres ist stark, sagt sie, die Dollarisierung kann den Verlust des Sucre nicht wettmachen.

Zur Dollarisierung führte eine schwere Rezession im Jahr 1999 mit einem Minus von 7,3 Prozent im Bruttoinlandsprodukt und einer Inflation von 52 Prozent, sagt Mauricio Pozo, Chef der Wirtschaftberatungs-Firma Multienlace:

Die Situation war absolut chaotisch, wahrscheinlich handelte es sich 1999 um die schlimmste Krise des Jahrhunderts. Wir hatten alle politischen, sozialen und wirtschaftlichen Probleme, die ein Land überhaupt haben kann: Rezession, Bankenkrise und Haushaltsdefizit, Rückgang der Devisenreserven und eine starke Abwertung. Mit Sicherheit wären wir in eine Hyperinflation geschlittert. Das Land hatte zuvor schon zahlreiche Wechselkurssysteme ausprobiert und entschied sich dann zu dollarisieren.

Nach Panama, das bereits seit 1904 mit Dollars bezahlt, war Ecuador im März 2000 damit das zweite Land Lateinamerikas, das den Dollar zu seiner alleinigen Währung machte. Damit sollte die Wirtschaft wieder die nötige Stabilität bekommen, nachdem sie durch den freien Fall des Sucre ins Wanken gekommen war. Für Philipp Gotor-Schäffer, den stellvertretenden Geschäftsführer der deutsch-ecuadorianischen Industrie- und Handelskammer in Quito, eine fragwürdige Strategie:

Die Volkswirtschaft war nicht schlecht, weil der Sucre schlecht war. Sondern der Sucre wurde abgewertet, weil die Volkswirtschaft nicht klappte. Das war eine Reaktion wie: Ich habe Fieber, schmeiße das Thermometer weg und bin jetzt wieder gesund.

Für Befürworter der Dollarisierung, wie den Anwalt Mario Prado, der als Mitglied des Zentralbankdirektoriums maßgeblich für die Übernahme des Dollar gekämpft hat, blieb Ecuador jedoch kaum eine andere Wahl:

Es war gut zu dollarisieren, da der Sucre die drei Eigenschaften des Geldes verloren hatte. Er wurde weder als Recheneinheit, noch als Zahlungsmittel oder Wertaufbewahrungsmittel verwendet.

Die anhaltend hohe Inflation – im Durchschnitt der 90er Jahre betrug sie knapp 40 Prozent jährlich – habe das Vertrauen der Ecuadorianer in ihre Währung völlig zerstört, sagt Prado. Ein Indiz dafür sei, dass bereits vor der offiziellen Dollarisierung etwa vier Fünftel der Ersparnisse und Bankkredite auf Dollar lauteten und nicht mehr auf Sucre.

Zwar hatte die Entscheidung zu dollarisieren die galoppierende Abwertung des Sucre abrupt gestoppt, aber die Inflation ist nicht im erhofften Maße gesunken. Im Gegenteil, im ersten Jahr der Dollarisierung habe sie sich auf 96 Prozent fast verdoppelt, klagt Alberto Acosta, Wirtschaftsberater der Friedrich-Ebert-Stiftung in Quito:

Die Inflation ist weiterhin ein Problem für die ecuadorianische Volkswirtschaft. Mit der Dollarisierung hat man es nicht geschafft, die Inflation zu senken: Im Dezember des letzten Jahres lag sie bei 22,4 Prozent. Das war die höchste Inflation in Lateinamerika und war 10mal so hoch wie die Inflation in den USA. Und sie nimmt nur langsam ab.

Die anhaltend hohe Inflation bleibe nicht ohne Folgen für die ecuadorianische Handelsbilanz, sagt Luis Maldonado, der frühere Präsident des Verbandes ecuadorianischer Exporteure:

Das Niveau der Kosten ist gestiegen, was sich negativ auf die Wettbewerbsfähigkeit der ecuadorianischen Firmen im Ausland ausgewirkt hat. Normalerweise hätten schon die notwendigen Korrekturen über Abwertungen stattgefunden, aber da wir den Dollar nicht abwerten können, ist das nun nicht mehr möglich.

Durch diesen Verlust an Wettbewerbsfähigkeit mutierten in Ecuador die Exporteure zu Importeuren, sagt Luis Maldonado und verweist auf sein eigenes Nahrungsmittel-Unternehmen Schullo. Er exportiert seine Kekse nicht mehr. Und er hat sogar begonnen, Zutaten wie Getreide und Honig zu importieren, anstatt sie wie früher auf dem heimischen Markt zu kaufen. Nach zwei Jahren im Überschuss weist die ecuadorianische Handelsbilanz im Jahr 2001 erstmals wieder ein Defizit auf. Diese Tendenz weniger zu exportieren und mehr zu importieren, kann auch Philipp Gotor-Schäffer bestätigen von der deutsch-ecuadorianischen Handelskammer:

Wir müssen sagen, dass Ecuador auf Grund des Dollars völlig an Kompetenz gegenüber seinen Nachbarländern eingebüßt hat. Es ist in keinerlei Weise mehr konkurrenzfähig. Die Produkte sind viel zu teuer. Kolumbien hat die selben Exportprodukte wie Ecuador und exportiert jetzt wesentlich mehr als früher, weil Europa auf Grund des starken Dollars jetzt natürlich lieber in Kolumbien einkauft als in Ecuador.

Dass nun mit der Dollarisierung nicht mehr abgewertet werden kann, sehen manche Ökonomen aber auch positiv. So beispielsweise John Viault von der Dresdner Bank Lateinamerika:

Die Produzenten müssen nun effizienter werden und ihre Produktions- und Transportmethoden verbessern, um wettbewerbsfähig zu bleiben. Das hatten sie lange Jahre nicht nötig, da sie sich immer wieder gesagt haben: 'Der Sucre wird schon abgewertet werden und dann kann ich meine Produkte schon weiter exportieren.

Dennoch, zahlreiche Analysten warnen davor, dass Ecuador in Zukunft weiter an Wettbewerbsfähigkeit verlieren und in eine Handelsbilanzkrise schlittern könnte. Eine Situation, unter der Argentinien in den vergangenen Jahren nach der Abwertung des brasilianischen Real gelitten hat. Da Argentinien mit dem Currency Board selbst nicht auch abwerten konnte, verteuerten sich die argentinischen Exporte und die brasilianischen Importe verbilligten sich. Der größte Erfolg der Dollarisierung sei, die Abwertung gestoppt zu haben, sagt Alberto Acosta. Aber dieser Erfolg werde bald die Ursache für das Scheitern der Dollarisierung sein.

Durch eine defizitäre Handelsbilanz – das Land kauft im Ausland mehr als es an das Ausland verkauft – gehen der Volkswirtschaft Dollars verloren. Dadurch sinkt die Geldmenge. Während in normalen Volkswirtschaften die Zentralbank neues Geld ausgeben kann, bleibt dieser Weg in einer Dollarisierung versperrt. Die ecuadorianische Geldpolitik wird nun in den USA gemacht. Neue Dollars müssen also aus dem Ausland kommen – neben dem Handel beispielsweise über Auslandsinvestitionen, sagt Philipp Gotor-Schäffer von der deutsch-ecuadorianischen Handelskammer.

Positiv ist die Dollarisierung wahrscheinlich für diejenigen Unternehmen, die hier selbst investieren. Sprich, die hier einen Dollar für Maschinen und dergleichen mehr investieren. Die haben jetzt natürlich kein Risiko mehr, dass auf Grund der Inflation dieser Dollar verloren geht.

Tatsächlich haben ausländische Firmen in Ecuador seit der Dollarisierung mehr investiert. Allerdings auf einem niedrigen Niveau und vor allem in die ökologisch umstrittene Schwerölpipeline OCP. Seit Jahren fließen mehr als vier Fünftel der Auslandsinvestitionen in den Erdölsektor. An der mangelnden Attraktivität des Landes für Investoren außerhalb des Ölbereichs konnte auch die Dollarisierung wenig ändern, sagt John Viault

Ausländische Investoren suchen verschiedene Dinge, unter denen eine stabile Währung nur eines ist. Man benötigt ein starkes Rechtssystem, um die Rechte der Investoren zu sichern. Das fehlt hier aber. Wir brauchen auch mehr Reformen, um die Korruption zu beseitigen.

Ein anderer Weg, um an neue Dollars zu kommen, ist Schulden im Ausland zu machen. Ein Weg, den Argentinien in den vergangenen Jahren so ausgiebig beschritten hat, dass es Anfang des Jahres zahlungsunfähig wurde und sein Currency Board – die 1:1 Bindung des argentinischen Peso an den Dollar – aufgeben musste. Auch Ecuador hat in den vergangenen Jahren die Rückzahlung seiner Auslandsschulden eingestellt; allerdings bereits 1999 und somit vor der Dollarisierung. Seit diesem Schuldenmoratorium ist das Land praktisch vom internationalen Kapitalmarkt ausgeschlossen. Die einzige, verbleibende Finanzierungs-Quelle sind somit Weltbank und IWF.

Obwohl dem Land nach seinem Moratorium 1999 ein Teil der Schulden erlassen wurde, sind die Verbindlichkeiten Ecuadors weiter sehr hoch – mit 75 Prozent des Bruttoinlandsproduktes waren sie im vergangenen Jahr höher als die Auslandsschulden Argentiniens mit 55 Prozent! Daher sei es extrem gefährlich, neue Schulden zu machen, warnt Mario Prado, ehemals Staatssekretär im Wirtschaftsministerium:

Die Lebensversicherung der Dollarisierung ist die Haushaltspolitik. Wenn die Haushaltspolitik Ecuadors nur ausgeglichen sein sollte, dann ist das auf mittlere Sicht falsch. Richtig wäre es dagegen, einen Überschuss zu erzielen. Wenn die Haushaltspolitik aber unverantwortlicher Weise auf ein Defizit setzen sollte, wäre das so, als würden wir Ecuadorianer uns in den Kopf schießen.

Doch woher kamen die Dollars der letzten Jahre, wenn nicht über Handel, Auslandsinvestitionen oder Schulden?

Nun, die ecuadorianischen Auswanderer retteten die Dollarisierung. Sie überwiesen im vergangenen Jahr sage und schreibe 1,4 Milliarden Dollar in ihre Heimat und avancierten damit nach den Erdölexporten zur zweitgrößten Devisenquelle. Damit "überholten" die Emigranten gar das traditionelle Exportgut Nummer zwei, die Bananen.

Den Anstieg der Emigranten-Überweisungen verursachte die Auswanderungswelle der vergangenen Jahre, in der etwa 10 Prozent der arbeitenden Bevölkerung das Land in Richtung USA, Italien oder Spanien verließ. Vor fünf Jahren lebten zum Beispiel lediglich 3.000 Ecuadorianer legal in Spanien. Heute sind es etwa 124.000!.

Die Menschen flohen vor der Wirtschaftskrise Ende der 90er Jahre, die das Land rapide verelenden ließ. Zwischen 1995 und 2000 verdoppelte sich die Zahl der Armen von vier auf über neun Millionen oder von 34 auf 71 Prozent der Bevölkerung. Ex-Zentralbank-Chef Eduardo Valencia, heute Leiter des Wirtschaftsinstitutes an der Katholischen Universität in Quito, sieht aber auch nach der Dollarisierung die Armut im Land steigen:

Nach einer Studie des Forschungsinstitutes Cedatos ist die Armut in den letzten zwei Jahren von 65 Prozent auf 80 Prozent der wirtschaftlich aktiven Bevölkerung gewachsen. Die Statistik deutet also darauf hin, dass die Verarmung weiter voranschreitet.

Die hohe Inflation seit der Dollarisierung – insgesamt beträgt sie über 130 Prozent – beeinträchtigte die Kaufkraft der Bevölkerung. Denn nicht immer zogen Löhne, Gehälter oder Renten entsprechend mit. Eduardo Valencia ist überzeugt, dass es in Ecuador mittel- bis langfristig zu einer Krise wie in Argentinien kommen wird:

Das System Ecuadors ist im Prinzip das gleiche wie das frühere Currency Board Argentiniens. Die Dollarisierung Ecuadors ist sogar noch schärfer als das Currency Board.

Valencia sieht Ecuador wie Argentinien in eine Zahlungsbilanzkrise stürzen: Ecuador habe zwar eine Dollarisierung - aber keine Dollars. Auch der ehemalige Präsident der Exporteure, Luis Maldonado, warnt vor Problemen wie am Río de la Plata:

Wir müssen jetzt schon über einen Plan B nachdenken, der verhindert, dass wir in Ecuador die gleichen Probleme bekommen wie in Argentinien. Dort musste man das Currency Board verlassen, ohne dass man dafür einen Plan gehabt hätte. Anfangs hieß es in Argentinien, das Currency Board sei für immer. Und auch uns hat man hier gesagt, die Dollarisierung sei irreversibel. Daher ignoriert die Regierung die Notwendigkeit, einen Alternativplan zu erstellen.

Den Vergleich Ecuador Argentinien hält Zentralbank-Chef Mauricio Yépez jedoch für nicht angebracht:

Das Problem Argentiniens war, dass sie mit dem Currency Board immer noch die Möglichkeit hatten, die Parität zum Dollar zu ändern. Diese Option gibt es in Ecuador nicht mehr. Wir haben keine Dollar-Parität, wir haben den Dollar! Die Vertrauenskrise Argentiniens haben wir hier bereits 1999 gehabt. Deshalb war es sinnvoll, gleich voll zu dollarisieren und nicht ein Currency Board wie in Argentinien zu wählen.

Yépez hält aber Strukturreformen für nötig, um Ecuador für die Dollarisierung fit zu machen. Bedarf sieht er vor allem im Arbeitsmarkt. So sehe das Arbeitsrecht immer noch allgemeine Gehaltssteigerungen in Höhe der erwarteten Inflation vor. Die Unternehmer könnten so bei externen Schocks wie gesunkenen Ölpreisen die Löhne – und damit ihre Kosten – nicht ausreichend senken. Um wettbewerbsfähig zu bleiben, müssten sie dann Arbeiter entlassen. Auch der Internationale Währungsfonds und dessen Vertreter Jeffrey Franks halten diese Reformen für äußerst dringend:

Wenn man einen völlig festen Wechselkurs wählt, dann müssen alle anderen Teile der Wirtschaft extrem flexibel sein, um Schocks aufzufangen. Man hat ja keine eigene Geld- und Währungspolitik mehr. Das bedeutet flexible Arbeitsmärkte, flexible Kapitalmärkte sowie eine effiziente Infrastruktur und Dienstleistungen als Grundlage für die gesamte Wirtschaft.

Skeptisch, dass diese Strukturreformen politisch durchgesetzt werden können, ist jedoch der ehemalige Zentralbank-Chef und Landwirtschaftsminister Mauricio Dávalos. Viele – darunter vor allem die Politiker – kapierten überhaupt nicht, in welchen Problemen das Land stecke.

Probleme, die zum Teil selbst von den entschiedensten Befürwortern der Dollarisierung wahrgenommen werden. Darunter Joyce de Ginatta, die ehemalige Vorsitzende der Kammer der Kleinunternehmer Guayaquils. Sie hatte als erste die Dollarisierung in Ecuador vorgeschlagen und ist daher

Die Geschwindigkeit beunruhigt mich. Leider ist die Regierung oft sehr langsam. Ecuador muss lernen, sich mit der Geschwindigkeit des Dollars zu bewegen.

Einen anderen Ansatz verfolgen die Gegner der Dollarisierung, die sich im "Forum Alternatives Ecuador" zusammengeschlossen haben. Die alternativen Ökonomen fordern die Rückkehr zu einer eigenen Währung. Alberto Acosta skizziert den Plan für den Ausstieg aus dem Dollar:

Zum einen muss man eine sehr vertrauenswürdige Wirtschaftspolitik betreiben, da wir einen Fortschritt und nicht einen Rückschritt wollen. Zum anderen – und das ist der Grundgedanke, um aus der Dollarisierung raus zu kommen – darf man von niemandem verlangen, dass er seine Dollars zurück geben muss.

Das Hauptproblem beim Ausstieg sieht Acosta vor allem im Zeitpunkt. Der volkswirtschaftlich beste Moment, um die Dollarisierung zu verlassen, sei politisch der schlechteste. Solange es der Wirtschaft weiter gut gehe, sei ein Ausstieg volkswirtschaftlich gesehen relativ leicht zu bewerkstelligen. Aber politisch fehle ohne eine Krise der notwendige Druck, um das Währungssystem zu ändern. Tatsächlich will nach Umfragen derzeit die überwältigende Mehrheit der Bevölkerung den Dollar als Währung behalten. Daher zweifelt auch Philipp Gotor-Schäffer an den Chancen einer neuen ecuadorianischen Währung:

Niemand würde diese Währung wollen. Das ist einfach das Grundproblem. Auch wenn es volkswirtschaftlich sinnvoll wäre. Aber auf Grund schlechter Erfahrungen – nicht wegen des Sucres – sondern auf Grund des mangelnden Vertrauens in Banken und vor allem auch in die Regierung würden die Leute das wohl nicht akzeptieren.

Auch der ehemalige Zentralbank-Chef Mauricio Dávalos hält eine Abkehr vom Dollar für äußerst schwierig:

Leider bedeutet die Dollarisierung, das zu tun, was Hernán Cortés vor der Eroberung Mexikos getan hat. Damit niemand sagt 'Lasst uns nach Hause zurückfahren!', hat er nach der Landung die Schiffe verbrannt. Das ist die Dollarisierung im Vergleich zum Currency Board.

In der Tat müsste in Ecuador eine eigene Währung komplett neu aufgebaut werden; egal ob sie nun wieder "Sucre" heißt – wie immer noch in der Verfassung vorgeschrieben – oder "Ecuadorianischer Dollar". In Argentinien dagegen musste lediglich die 1:1 Bindung des Peso an den Dollar aufgehoben werden. Denn im Gegensatz zur Dollarisierung wird in einem Currency Board die eigene Währung nicht aufgegeben.

Ecuador steht nun an einem Scheideweg. Noch kann das Land den Wirtschaftsaufschwung nach dem Start der Dollarisierung dazu verwenden, die längst nötigen und immer wieder verschobenen Strukturreformen in Angriff zu nehmen. Alternativ – oder auch in Ergänzung dazu – könnte mit dem Ausstieg aus der Dollarisierung und dem Aufbau einer eigenen, stabilen Währung begonnen werden.

Wenn aber die Regierung den Staatshaushalt nicht ausreichend saniert, die Inflation nicht entschieden bekämpft und den Arbeitsmarkt nicht weiter flexibilisiert, wird Ecuador wahrscheinlich früher oder später in eine Krise wie Argentinien geraten. So könnte bereits ein stark fallender Ölpreis zu einer tiefen Rezession führen, zu hoher Arbeitslosigkeit und Staatsbankrott. Und Ecuador hätte aus dem Beispiel Argentinien nichts gelernt.

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