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StartseiteHintergrundVerhandlungsmasse Fisch16.08.2020

Brexit-AbkommenVerhandlungsmasse Fisch

Die EU und Großbritannien versuchen, ihre Beziehung nach dem Brexit mit einem Abkommen auf eine neue Grundlage zu stellen. Die Fischereirechte sind wirtschaftlich zwar unbedeutend, allerdings haben sie einen hohen emotionalen Wert – beide Seiten fahren hier eine harte Linie.

Von Peter Kapern und Lutz Reidt

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Das Fischerdorf Mallaig in den schottischen West-Highlands (dpa/picture alliance/Daniel Kalker)
Fischerdorf Mallaig in Schottland: Schottische Fischer erhoffen sich vom Brexit bessere Bedingungen (dpa/picture alliance/Daniel Kalker)
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In den letzten Wochen klang selbst Michel Barnier, dieser Diplomat alter, französischer Schule, immer ungeduldiger. "Die Zeit läuft ab" – so lautet einer seiner Standardsätze nach jeder neuen Verhandlungsrunde, die wieder keinen Fortschritt gebracht hat. Seit März treffen sich Unterhändler aus Brüssel und London regelmäßig, um ein Partnerschaftsabkommen auszuhandeln, das die Beziehungen zwischen beiden Seiten nach dem Ende der Brexit-Übergangsfrist am Ende des Jahres regeln soll. Bislang ohne jeden Erfolg. Und so, stellt Michel Barnier dann schon mal missmutig fest, könne es nicht ewig weitergehen.

Videokonferenz zu Brexitverhandlungen (Andrew PARSONS/10 Downing Street/AFP)Videokonferenz zu Brexitverhandlungen: Es gibt kaum Fortschritte (Andrew PARSONS/10 Downing Street/AFP)

Auch im Bereich der Fischerei sind die Verhandlungen völlig festgefahren. Ein symbolträchtiges Thema für beide Seiten. Um das zu verstehen, muss man nur in den Nachrichten verfolgen, wie Boris Johnson in den nordenglischen Fischereihafen Grimsby eilt, um sich dort vor laufenden Kameras einen riesigen Dorsch in den Arm drücken zu lassen. Oder man muss sich daran erinnern, wie sich britische und französische Trawler im Kampf um Jakobsmuscheln gegenseitig auf hoher See rammen. Die Zielsetzungen beider Seiten könnten nicht unterschiedlicher sein. Die EU will im Grunde, dass alles so bleibt wie es ist.

Ein Abkommen jedenfalls, das zur Zerstörung eines Teils der EU-Fischindustrie führt, werde man nicht akzeptieren, so Chefunterhändler Barnier. Derzeit gilt der Grundsatz, dass Fischer eines jeden EU-Mitgliedsstaats in den Hoheitsgewässern aller anderen EU-Staaten fischen dürfen. Allerdings unter strengen Regeln, die sich hinter den Begriffen "TAC" und "Quote" verbergen. Jedes Jahr im Dezember handeln die Fischereiminister der EU die sogenannten TAC aus, die "Total Allowable Catches". Das sind Höchstfangmengen für alle Fischarten in den unterschiedlichen europäischen Seegebieten. Hat man sich auf diese Höchstmengen geeinigt, die sicherstellen sollen, dass es nicht zur Überfischung kommt, dann werden sie auf die einzelnen Mitgliedsstaaten verteilt. Und zwar nach einem Schlüssel, der seit vielen Jahren unverändert ist. Das sorgt für ein gewisses Maß an wirtschaftlicher Planbarkeit für die Fischer.

Britische Fischer fühlen sich benachteiligt

Die britischen Fischer aber fühlen sich durch dieses System sei langem benachteiligt. Trawler aus Frankreich, Belgien, Holland, Deutschland, Dänemark und Spanien holten mehr Fische aus den britischen Gewässern als die Briten selbst, sagen sie. Der britische Fisch soll den britischen Fischern gehören – so ihre Parole, mit der sie den Brexit unterstützt haben.

Dabei übersehen sie allerdings eines: Für die Verteilung der in Brüssel ausgehandelten Fischfangquoten im eigenen Land ist die britische Regierung zuständig. Und die hat eine Konzentration zugelassen, die es in der EU nicht gibt. Ein großer Teil der Fangrechte gehört nur wenigen Unternehmern. Und die große Zahl der übrigen britischen Fischer muss sich mit den Quotenresten begnügen – was deren Unzufriedenheit steigert. Um sich der Unterstützung dieser Unzufriedenen zu versichern, spielt die britische Regierung deshalb die Souveränitätskarte aus. Unsere Fischgründe sind unsere Ressource, sagte Brexit-Minister Michael Gove im Unterhaus. Und er fügte hinzu: Nur wir legen die Regeln fest, nach denen andere in unseren Gewässern fischen dürfen.

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Die britische Verhandlungsposition dreht sich um den Begriff des so genannten "zonal attachment". Damit wird den Fischbeständen quasi eine Staatsangehörigkeit verpasst. Konkret: Die Fischer eines Landes werden bei der Vergabe der Fangquoten für die eigenen Gewässer bevorteilt. Oder anders ausgedrückt: Britischer Fisch für britische Fischer – vorrangig jedenfalls. Vor allem aber wollen die Briten die Quoten Jahr für Jahr neu aushandeln, wie Premier Boris Johnson deutlich gemacht hat:

"Bei einem solchen Abkommen gäbe es jährliche Verhandlungen mit der EU, gestützt auf die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse. Und so würde sichergestellt, dass britische Fischgründe zuerst und vor allem für britische Boote da sind."

EU-Länder könnten dadurch stark betroffen sein

Im Ergebnis hieße das: Über den Fischern aus Frankreich, Belgien und den übrigen EU-Ländern würde permanent das Damoklesschwert ihres beruflichen Endes schweben. Das lehnen die betroffenen Länder strikt ab. Als Michel Barnier kürzlich in der EU sondierte, ob er in den Verhandlungen im Bereich Fischerei nicht etwas flexibler auftreten könnte, pfiffen ihn die nationalen Minister kurzerhand zurück. Auch die andere Seite glaubt, dass es nun darauf ankommt hart zu bleiben, um möglichst viel herauszuholen. 

Mike Park kennt die schottische Fischerei wie kaum ein anderer. Mehr als 30 Jahre lang hat er selbst vor den heimischen Küsten die Fische aus der Nordsee gezogen, meistens mit eigenen Trawlern. Später folgte der Wechsel in die Politik. Als Verbandsgeschäftsführer der White Fish Association vertritt er die Interessen von 260 Fischern, die vor allem Kabeljau, Schellfisch und Seelachs fangen, aber auch Schollen, Kaisergranat und Muscheln. Nach dem Brexit - davon ist Mike Park überzeugt - werden die schottischen Fischer endlich zu Norwegen und Island aufschließen können:

"Vor Norwegen und Island können die Fischer ihre Bestände zu 85 bis 90 Prozent nutzen, während wir schottische Fischer bei uns zurzeit nur rund 40 Prozent fangen können. Nach dem Brexit wollen wir als souveräner Staat die Möglichkeit haben, den Großteil der Fische wieder selbst aus unseren Gewässern zu holen."

  (Deutschlandradio / imago / Jürgen Schwarz) (Deutschlandradio / imago / Jürgen Schwarz)

Eine vermeintlich rosige Zukunft also für die britische und schottische Fischerei nach dem Brexit? Dies ginge erheblich zu Lasten anderer Nationen, die zusammengenommen - bislang noch - mehr als die Hälfte der Fänge aus britischen Gewässern mit nach Hause nehmen dürfen. Der Fischereibiologe Gerd Kraus erklärt, warum gerade auch die deutschen Fischer nach dem Brexit viel verlieren könnten:

"Ja, sehr viel tatsächlich! Also die deutsche Hochseefischerei, die ist nicht besonders groß, aber es ist eine sehr effiziente und lukrative Fischerei. 80 Prozent der Heringsfänge in der Nordsee werden in den Gewässern des Vereinigten Königreiches getätigt, 60 Prozent der Makrelenfänge stammen aus den Gewässern. Und das sind also schon wirklich Dimensionen, die die Fischer in anderen Regionen nicht mehr kompensieren können."

Gerd Kraus leitet das Thünen-Institut für Seefischerei in Bremerhaven. Dort beschäftigt sich der Fischereiökonom Ralf Döring mit verschiedenen Szenarien, die nach dem Brexit folgen könnten.

"Wenn man die Verhandlungen sieht, muss man ja damit rechnen, dass es ab 1. Januar keinen Vertrag gibt. Also kein Fischereivertrag. Und das hieße, dass die deutsche Fischerei oder auch die EU-Fischer nicht mehr in britischen Gewässern fischen dürfen."

Ausweichmöglichkeiten für EU-Fischer gibt es kaum

Auf lange Sicht wird das Geschäft ohnehin nicht einfacher. Auf den Weltmeeren fischen Chinesen mit, Koreaner und Russen. Besonders im fischreichen Nordatlantik kollidieren die Interessen großer Fischereinationen, die nur schwer in Einklang zu bringen sind, meint Peter Breckling, Generalsekretär des Deutschen Fischerei-Verbandes in Hamburg:

"Das ist alles eingebunden in komplexe internationale Abkommen und Verhandlungen. Und im Nordatlantik gibt es immer mit den sogenannten Coastal States - Island, Grönland, Norwegen, Faröer-Inseln - ein kompliziert ausbalanciertes Quotenverteilungssystem, und da muss man sehen, wo man Alternativen findet. Man kann jetzt auf gar keinen Fall sagen: Ja, dann nutze ich eben ein paar tausend Tonnen Heilbutt vor Grönland mehr, als ich jetzt hier verloren habe. Das geht auf gar keinen Fall."

Ein Fischerboot vor der Küste Schottlands.  (imago/imageBROKER/Christian Handl)Ein Fischerboot vor der Küste Schottlands. (imago/imageBROKER/Christian Handl)

Deswegen bleiben die fischreichen Gründe um Schottland herum für deutsche Fischer so wichtig. Und die Briten - so betont Mike Park - wollen ihre Kollegen aus Deutschland, der Europäischen Union und Norwegen auch nicht aussperren:

"Es wäre weder wirtschaftlich noch politisch vernünftig, andere Fischereinationen vollständig zu verbannen. Aber wir streben eine deutliche Verringerung der Mengen an, die Fischer aus der EU und gewiss auch aus Norwegen künftig hier noch fangen dürfen."

Zurzeit fangen die Kutter aus der EU in britischen Gewässern rund dreimal so viel Fisch wie umgekehrt britische Kutter in den Meeresgebieten der Europäischen Union. Mit diesen Größenordnungen konnten sich die Briten nie anfreunden - ebenso wenig mit dem Anfang der 1980er-Jahre ausgehandelten Prinzip der "Relativen Stabilität". Demnach steht jeder Fangnation eine historisch festgelegte Quote zu:

"Der Kuchen ist mal größer und mal kleiner, aber man hat immer denselben Anteil an Prozenten in Fangrechten."

Brüssel möchte an der Tradition festhalten

Peter Breckling vom Deutschen Fischerei-Verband sieht gute Gründe dafür, an diesem Prinzip tradierter Fangquoten festzuhalten. Die Fangmengen sind ohnehin variabel, weil die Größe der Fischbestände naturgemäß von Jahr zu Jahr schwankt.

"Die relative Stabilität ist seinerzeit ausgehandelt worden auf der Basis von historischen Records, also Fang-Records der Fahrzeuge, mit bestimmten Flaggen hinten drauf. Also, aus der Herkunft eines Staates. Und nicht aus dem Ort des Fanges. Wenn ein deutsches Fahrzeug vor der schottischen Küste Kabeljau gefischt hat, dann wurde das damals als deutscher Fang gerechnet und als deutsche Quote, um eine Stabilität in das historisch entwickelte, traditionelle Fischereigeschehen hineinzubringen."

Brüssel möchte an dieser Tradition festhalten - auch in britischen Gewässern, auch nach dem Brexit. Für die Briten hingegen ist dieses politisch motivierte Verteilungsmuster ein Gräuel. Wie schon erwähnt bestehen sie darauf, nach dem Brexit einen Großteil der Fische in ihren Meeresgebieten selbst fangen zu dürfen. Hier kommen die "Zonal Attachments" ins Spiel:

"Grundsätzlich basiert die "Zonale Verknüpfung" auf der Menge des Fischs in nationalen Gewässern. Berücksichtigt wird, wo die Fische schwimmen, wo sie laichen, wo sie heranwachsen und wo sie letztendlich gefangen werden. Und aus Sicht der EU ist es leider so, dass viele Arten wie Kabeljau, Schellfisch, Seelachs und Wittling den Großteil ihres Lebenszyklus in schottischen Gewässern verbringen."

Die Zuordnung eines Bestandes zu einem bestimmten Hoheitsgebiet ist jedoch schwierig. Die meisten Fische ziehen im Verlauf ihres Lebens über hunderte, zum Teil sogar tausende von Seemeilen - naturgemäß dann auch über Seegrenzen hinweg, von einem Hoheitsgebiet in ein anderes. Wem gehört der Fang dann wirklich bei ständigem Umzug im Laufe eines Fischlebens?

Unklar, wem genau die Fische gehören

"Das ist genau die Frage: Fische verteilen sich ja über weite Strecken und haben in der Regel auch spezifische Aufwuchsgebiete, Laichgebiete, Fressgebiete; und beim Hering ist es so, dass die Aufwuchsgebiete insbesondere in der Deutschen Bucht und vor der jütländischen Küste zu finden sind. Und dann werden die entsprechend - wenn sie größer werden - nach Norden verdriftet und wandern dann irgendwann zum Laichen wieder an die englischen Küsten; da werden sie gefangen; aber wenn wir die Jungfische wegfangen zum Beispiel in der Sprottenfischerei, dann könnten wir auch darüber einen Hebel durchaus ansetzen - aber das wollen wir uns lieber gar nicht vorstellen."

Die andere Frage ist: Hätten die Briten überhaupt genügend Kutter und Trawler, um die Fische im Extremfall alle selber fangen zu können? Ralf Döring vom Thünen-Institut in Bremerhaven sagt ja, aber:

"Man geht davon aus, dass auch bei Hering oder Makrele die Fahrzeuge nicht ausgelastet sind - im Sinne, dass sie mehr fischen könnten. Aber sie haben keine Verarbeitungskapazitäten dafür. Sie müssten den Fisch unmittelbar mehr oder weniger verkaufen; bei anderen Arten sieht das ähnlich aus. Das würde auch durch eine Änderung der Fangquoten - also ein größerer Anteil zum Beispiel am Schellfisch oder am Kabeljau - sich nicht wesentlich ändern."

Fischer sortieren, wiegen und verarbeiten den Fang des Tages - rund 15 Kilo Schollen und Flundern am Hafen von Flensburg.  (imago / Tim Riediger) (imago / Tim Riediger)Fangquoten der Ostsee: Ausgefischt?
Eigentlich wollen Fischer und Forscher das Gleiche: gesunde, nachhaltige und große Fischbestände. Aber wenn es um Fangmengen geht, sind die Fronten verhärtet: Dorsch und Hering droht der Kollaps, warnen Biologen. Doch die Fischer sagen: Es ist noch genug da.

Die Briten haben bereits zu EU-Zeiten den Großteil des Frischfisches exportieren müssen, weil der heimische Markt nicht groß genug ist. Dafür importieren sie bis heute Konserven - aus Deutschland zum Beispiel. Es gibt kaum Veredlungsbetriebe auf der Insel, und somit auch keine nennenswerte Wertschöpfung.

Diese Schere wird nach dem Brexit noch weiter auseinanderklaffen: deutlich mehr Frischfisch, dann aber immer noch keine Kapazitäten, die Ware zu verarbeiten. Mike Park erkennt dieses Dilemma durchaus und sieht sein Land vor großen Herausforderungen:

Nicht genügend Verarbeitungskapazität in Großbritannien

Es ist offensichtlich, dass wir an unseren Küsten viel investieren müssen. Doch auch der Export muss weiter forciert werden, neue Handelswege müssen wir uns erschließen, womöglich auch nach Deutschland. Ich weiß nicht genau, wie viel Hering unsere Fischer bereits nach Deutschland exportieren, bislang wird wohl noch eher der Hering von der deutschen Flotte hier gefangen. Aber die Nachfrage nach Hering in Deutschland wird ja weiter bestehen bleiben. Und da schauen wir uns mal an, von wo sie den in Zukunft geliefert bekommen."

Kabeljau aus der Nordsee, aufgenommen auf einem Markt in Kopenhagen (picture alliance / dpa / Francis Dean)Kabeljau aus der Nordsee (picture alliance / dpa / Francis Dean)

So hat zum Beispiel eine Fischkonservenfabrik bei Saßnitz auf Rügen - einer der größten in Europa - in den letzten Jahren auch viel Hering und Makrele aus schottischen Gewässern verarbeitet. Würde dieser Nachschub jetzt wegfallen, wäre das ein Problem. Umgekehrt sollten sich nach Ansicht von Ralf Döring vom Thünen-Institut in Bremerhaven die Briten ihrerseits die Frage stellen: Wohin mit der schnell verderblichen Ware Fisch, wenn die EU ihre Grenzen dichtmachen sollte?

EU könnte Export von britischem Fisch erschweren

"Der EU-Markt ist natürlich groß. Da ist natürlich einer der großen Importeure weltweit. Und wenn Sie davon abgeschnitten sind, mehr oder weniger, dann wird es nicht so einfach, den Fisch irgendwo anders hin zu verkaufen - sehr unwahrscheinlich, dass sie da kurzfristig neue Märkte erschließen können."

Aus Sicht von Peter Breckling vom Deutschen Fischerei-Verband sollte Michel Barnier bei seinen Verhandlungen in Brüssel diesen Hebel auch ansetzen: ohne Zugang zu britischen Gewässern wie bisher, kein Import britischer Fische:

"Die Briten wollen weiterhin ihre Fänge zum großen Teil in die EU verkaufen. Das wollen sie zollfrei und unbegrenzt - sogar noch größere Mengen, wie bisher - weitermachen können. Von uns verlangen sie aber, dass wir einen wirtschaftlichen Nachteil erleiden, weil wir weniger fangen können. Wenn der Verhandlungspartner verlangt, er kann im Prinzip alles behalten, was er gehabt hat - unlimitierten, zollfreien Marktzugang - und dann vom Gegenüber verlangt: So, ihr müsst aber Abstriche machen, Einbußen hinnehmen und so weiter. Das ist ein Prinzip, was die EU auf keinen Fall akzeptieren kann."

Belgien, Brüssel: Michel Barnier, Brexit-Verhandlungsführer der Europäischen Union, präsentiert bei einer Pressekonferenz die möglichen Verhandlungslinie der EU. (Francisco Seco/AP/dpa) (Francisco Seco/AP/dpa)Barnier: "Briten verstehen nicht, dass der Brexit mit Folgen verbunden ist"
EU-Chefunterhändler Barnier vermisst vor der vierten Runde der Gespräche über künftige Beziehungen zwischen EU und Großbritannien Realismus in London. Die Briten wollten das Beste aus beiden Welten, kritisierte er. 

Mike Park jedoch sieht seine schottischen Fischer künftig gut aufgestellt. Er glaubt, dass der EU-Binnenmarkt für britischen Fisch offen bleibt, allenfalls werden aus seiner Sicht Zölle erhoben:

"Wenn die Zölle einmal festgelegt sein sollten, dann können wir damit auch kalkulieren. Wir brauchen Sicherheit in dieser Frage. Doch am Ende ist für uns entscheidend, dass wir unsere eigenen Gewässer wieder kontrollieren können - zum Nutzen der Fischereiflotten im Vereinigten Königreich."

In Brüssel wird der Poker weitergehen. Peter Breckling bleibt in Hamburg trotzdem gelassen. Die deutschen Fischereibetriebe haben sich bereits auf unterschiedliche Szenarien nach dem Brexit vorbereitet, sagt er, was das konkret bedeutet, will er aber nicht verraten. Dafür sei es noch zu früh:

"Der 31.12.2020 ist auch im Verhältnis zu den Briten für uns nicht das Ende aller Tage. Es wird dann für uns erstmal keinen Zugang geben und keine Einfuhr britischer Fänge. Und dann gehen wir davon aus, dass sich ein Leidensdruck entwickelt, der auch die Entscheidungsträger dazu bringt, irgendwas auf die Beine zu stellen."

Einigung ist schwierig

Eigentlich sollte es möglich sein, die Differenzen zwischen Brüssel und London zu überbrücken. Denn in Wahrheit ist die Fischindustrie auf beiden Seiten des Ärmelkanals auf das engste miteinander verflochten. Die Fischer auf dieser Seite des Kanals sind existentiell auf den Zugang zu den britischen Gewässern angewiesen. 60 Prozent der Fänge, die in den belgischen Nordseehäfen angelandet werden, stammen zum Beispiel aus britischen Gewässern. Und auf der anderen Seite ist die Abhängigkeit nicht geringer: 75 Prozent des Fisches, den britische Trawler aus dem Wasser ziehen, gehen in den Export. Der größte Teil davon landet in der EU.

In Frankreich mobilisieren die Fischer bereits für den Fall, dass die Verhandlungen scheitern. Sie kündigen wie dieser Fischer Blockaden an:

"Wenn wir in den Krieg ziehen, ist klar, dass die Briten auf den europäischen Märkten verlieren. Ihre Fischereiprodukte werden sie dann jedenfalls nicht mehr in Frankreich verkaufen können."

Die EU will die Frage der Fangquoten für europäische Fischer in britischen Gewässern im Rahmen des Abkommens über die künftigen Handelsbeziehungen behandeln. Das heißt, ohne Fangquoten kein Fischexport in die EU. London lehnt genau diese Verknüpfung allerdings entschieden ab.

Beide Seiten scheinen also auf Konfrontationskurs zu sein. Wären da nicht die nackten Zahlen. Denn gemessen daran, was wirtschaftlich auf dem Spiel steht, wenn es kein Abkommen über den Handel mit Industriegütern und Dienstleistungen gibt, ist die ökonomische Bedeutung der Fischindustrie marginal. Mag er symbolisch auch noch so wichtig sein: Kaum vorstellbar, dass ausgerechnet von diesem nachgeordneten Wirtschaftsbereich die Zukunft der europäisch-britischen Handelsbeziehungen abhängen sollen.

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