Brexit-Vertrag
Die EU, Großbritannien und der Austritt

Seit Dienstag ist die Sache noch komplizierter. Seit Dienstag sind es nicht mehr nur die britische Regierungspartei und das britische Parlament, die das Brexit-Abkommen am seidenen Faden baumeln lassen. Seit Dienstag liegt auch eine Drohung der spanischen Regierung auf dem Tisch. Sie will das Abkommen notfalls wegen Gibraltar scheitern lassen. Der spanische Premierminister Pedro Sanchez verlangt, dass im Austrittsvertrag Großbritanniens aus der EU ausdrücklich festgeschrieben werden müsse, dass London und Madrid Verhandlungen über den künftigen Status von Gibraltar aufnehmen müssten.

Der sechseinhalb Quadratkilometer große Zwergstaat an der Südspitze der iberischen Halbinsel gehört seit 1713 zum Vereinigten Königreich. Spanien beansprucht Gibraltar für sich, doch die Mehrheit der 34 000 Einwohner möchte lieber bei Großbritannien bleiben. Bei der Brexit-Abstimmung haben zwar 96 Prozent der Bürger Gibraltars für den Verbleib in der EU gestimmt, aber die Anhänglichkeit an Großbritannien ist stärker. Gibraltar wird die EU verlassen, es könnte wieder Grenzen und Grenzkontrollen geben.

Noch vor gut einer Woche hatte die spanische Regierung in Brüssel wissen lassen, dass sie den Austrittsvertrag und besonders das angehängte Protokoll zu Gibraltar ausdrücklich begrüßt. Das ist wenig erstaunlich, sie hat schließlich selbst daran mitgearbeitet, wie der Verhandlungsführer der EU-Kommission, Michel Barnier betont:
"Das Protokoll zu Gibraltar ist Teil eines größeren Pakets bilateraler Vereinbarungen zwischen Spanien und dem Vereinigten Königreich im Zusammenhang mit Gibraltar."
Dieses Protokoll verstärkt die Zusammenarbeit etwa im Kampf gegen Zigarettenschmuggel und gegen Geldwäsche. Und es sichert den reibungslosen Grenzübertritt für die 10.000 spanischen Arbeiter, die jeden Tag nach Gibraltar pendeln, auch für die Zeit nach dem EU-Austritt.

Doch die spanische Regierung steht unter innenpolitischem Druck. Wie in London, so nutzen auch in Madrid konservative Politiker den Streit um das Brexit-Abkommen für nationalistische Propaganda. Auch in London geht es vielen Tory-Politikern nicht wirklich um den Inhalt des Abkommens. Sie wollen einen möglichst harten Bruch mit Europa und würden schon deshalb gerne das Brexit-Abkommen im Unterhaus zu Fall bringen.
Als die britische Premierministerin Theresa May letzte Woche in der Downingstreet vor die Presse trat, konnte man förmlich spüren, wie dünn der Faden ist, an dem das Abkommen hängt:
"Der Vertragsentwurf ist das Ergebnis von vielen tausend Stunden harter Verhandlungen zwischen London und Brüssel, erklärte die britische Premierministerin Theresa May hörbar nervös, der Entwurf ist das beste Ergebnis, das bei den Verhandlungen mit Brüssel möglich war."

Back to reality, könnte man auch sagen. Die britische Regierungschefin ist auf dem Boden der Tatsachen angekommen. Denn der Brexit-Vertrag, den Theresa May so lobt, ist meilenweit von dem entfernt, was May noch vor wenigen Monaten im so genannten Checkers-Plan vorgeschlagen hatte. Danach hätte Großbritannien den Zugang zu den Märkten der Europäischen Union weitgehend behalten, ohne sich künftig an alle Regeln der Europäischen Union halten zu müssen. Die EU-Regierungen haben den Plan rundheraus abgelehnt. Der Entwurf für den Austrittsvertrag, den die EU-Kommission nun gemeinsam mit London vorgelegt hat, ist ein Minimalkompromiss, ein Scheidungspapier mit kleinen Lichtblicken.

Auf 585 Seiten soll der Vertrag den geordneten Rückzug des Vereinigten Königreiches aus der Europäischen Union regeln. Doch im Grunde regelt der Austrittsvertrag vor allem, dass bis zum 31. Dezember 2020 erst einmal alles so bleibt wie es ist. Immer vorausgesetzt, dass der Vertrag sowohl von den 27 EU-Regierungen und vom Europäischen Parlament, als auch vom britischen Parlament gebilligt wird. Vor allem die britische Zustimmung gilt als äußerst unsicher. Vermutlich steht deshalb der wichtigste Satz des Abkommens ganz weit hinten, etwas versteckt, in Artikel 127:
"Die Gesetze der Europäischen Union gelten während der Übergangsphase in und für das Vereinigte Königreich."

Kurz: Am 29. März nächsten Jahres, dem Tag, an dem das Vereinigte Königreich offiziell aus der Europäischen Union austritt, ändert sich für die Wirtschaft, für Unternehmen und für die allermeisten Menschen nichts. Einzige Änderung: Die britische Regierung darf in Brüssel nicht mehr mitentscheiden und die britischen Europa-Abgeordneten müssen das Europäische Parlament für immer verlassen. Alles andere wird so sein, als wäre Großbritannien weiterhin Mitglied in der EU.
Der spürbare Austritt wird dann auf den 1. Januar 2021 verschoben, auf das Ende der Übergangsperiode. Die EU und London haben sich erst einmal 21 Monate mehr Zeit gegeben. An diesem 1. Januar 2021 könnte sich dann in der Tat sehr vieles verändern, doch was und wie viel, das muss erst noch zwischen der EU und der britischen Regierung ausgehandelt werden. Das sollen beide Seiten in der Übergangsphase klären. Der jetzt vorliegende Vertragsentwurf sagt über das künftige Verhältnis Großbritanniens zu seinen bisherigen Partnern nichts aus. Ein paar Andeutungen zu einem möglichen Handelsvertrag, zur Rolle des Europäischen Gerichtshofes, zu möglichen Schiedsgerichten und dass die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz, Polizei und Außenpolitik weiter gehen soll.
Ziemlich deutlich wird der Vertrag dagegen bei den finanziellen Verpflichtungen Großbritanniens. In Artikel 155 heißt es unmissverständlich:
"Das Vereinigte Königreich kommt allen seinen Verpflichtungen nach, die es vor dem Inkrafttreten dieses Vertrages eingegangen ist."

Die größten Posten dabei sind EU-Programme und Initiativen, die Großbritannien in den letzten Jahren mitbeschlossen hat. Ausdrücklich erwähnt werden im Vertrag zum Beispiel der Europäische Fonds zur Bekämpfung der Fluchtursachen in Afrika und der Flüchtlingspakt mit der Türkei, beides Programme, die jedes Jahr einige Milliarden kosten. Milliarden, an denen sich Großbritannien auch weiterhin beteiligen muss, wie Henning Hoff von der Gesellschaft für Auswärtige Politik in Berlin bestätigt.
"Bei den Zahlungsverpflichtungen geht es sozusagen um die Scheidungssumme, die man dann noch zahlen muss, um den Partner zu entschädigen. Es geht konkret um die Beiträge, die Großbritannien eben noch in den EU-Haushalt einzahlen muss. Das beläuft sich jährlich so auf ungefähr zehn Milliarden Euro. Insgesamt geht es so um 40 Milliarden Euro. Da sind dann noch Kosten drin, die Großbritannien mittragen muss. Unter anderem für die Pensionskosten von britischen EU-Mitarbeitern und so weiter."
Es könnte auch etwas mehr werden. Schließlich schwanken die Kosten für die einzelnen Programme und Initiativen von Jahr zu Jahr. Doch von den 100 Milliarden Euro, die in Brüssel unmittelbar nach dem Brexit-Votum genannt wurden, ist längst nicht mehr die Rede. Diese gigantische Summe hatte in Großbritannien viele erschreckt und vor allem jene politischen Kräfte gestärkt, die am liebsten ohne jeden Vertrag aus der EU ausscheiden wollten. No Deal, das hätte bedeutet, dass London auch nichts zahlt. Und je höher die Scheidungskosten gerechnet wurden, desto attraktiver schien es vielen Briten, die EU ohne Vertrag zu verlassen.
Der Vertragsentwurf verzichtet darauf, Summen zu nennen. Das könne man jetzt noch nicht so genau sagen, heißt es. Die Schätzungen haben sich aber bei 40 bis 45 Milliarden eingependelt, ein Summe, mit der beide Seiten leben können. Um die Kritik der britischen Konservativen am Scheidungsvertrag nicht unnötig anzuheizen, hat die EU-Kommission offenbar aufgehört, jede EU-Initiative mit britischer Beteiligung auf ihre möglichen Folgekosten hin zu prüfen.

"Artikel 13: Bürger der Europäischen Union und Bürger des Vereinigten Königreichs und ihre Familienmitglieder, die mindestens fünf Jahre in ihrem Gastland gelebt haben, erhalten das Recht auf Dauer in diesem Gastland zu bleiben."

Dieser Artikel war für die Europäische Kommission erklärtermaßen einer der wichtigsten überhaupt. Er soll sicherstellen, dass beispielsweise Deutsche, die schon lange in England leben oder Engländer, die in Deutschland leben, trotz des Brexits weiter in ihren Gastländer bleiben können.
Für die britische Regierung war das einer der heikelsten Punkte. Schließlich war die Ablehnung von Ausländern eines der Hauptargumente für den Austritt aus der EU. In allen britischen Diskussionsrunden vor und nach dem Brexit-Votum wurde der berühmte polnische Klempner bemüht, um eine Überfremdung des Königreiches zu illustrieren und die Notwendigkeit zu unterstreichen, die Kontrolle über Großbritannien zurückzugewinnen.
Die britische Regierung hätte die Grenzen des Aufenthaltsrechts gerne enger gezogen. Aber die EU-Kommission blieb hartnäckig. In mehr als 20 Artikeln werden deshalb die Rechte und Bedingungen aufgelistet, unter denen EU-Bürger in Großbritannien leben und arbeiten dürfen. Dasselbe gilt für Briten in der EU.
So wie es aussieht, wird es für alle EU-Bürger, die nach dem 1.Januar 2016 nach Großbritannien gezogen sind, schwierig werden. Sie werden zum Ende der Übergangsperiode weniger als fünf Jahre im Land gewesen sein und könnten deshalb jederzeit ausgewiesen werden.

Gleichzeitig mit dem Brexit-Vertrag hat die EU-Kommission ein Papier mit Schlussfolgerungen veröffentlicht. Dieses Papier legt die Eckpunkte fest, um die es bei den Gesprächen um die künftigen Beziehungen zwischen der EU und Großbritannien gehen wird. Es ist das, was die Verhandler aus Brüssel und London in vielen Tausend Stunden am Verhandlungstisch voneinander gelernt haben. Es ist das, was die Verhandlungsteams nun für die Zukunft für erreichbar halten.
Einen Teil dieser Schlussfolgerungen haben EU und London in die politische Erklärung gepackt, die sie dem Brexit-Vertrag nun nachträglich angehängt haben. Dort ist von einer künftigen weitreichenden Partnerschaft die Rede, aber auch von einer zeitlichen Begrenzung der in London so umstrittenen Zollunion als Auffanglösung für Nordirland. Diese Erklärung soll das britische Parlament milde stimmen für die Abstimmung über das Brexit-Abkommen.

Der Brexit-Vertrag ist, wenn er denn beschlossen wird, verbindlich. Er ist dann Gesetz. Die Schlussfolgerungen sind unverbindlich, eine Art Weißbuch wohin die Reise gehen kann, Papier ohne Macht. Es ist das, was nicht im Vertrag steht, aber im Grunde immer von allen mitgedacht wurde. Maria Demertzis vom Bruegel-Institut in Brüssel:
"Es geht in dem Brexit-Vertrag nur um den Rückzug Großbritanniens aus der EU. Es geht nicht um die künftigen Lang-Zeit-Beziehungen. Aber sehr viele Beobachter sagen, dass die Verhandlungsergebnisse eine gute Basis sind, um über die künftigen Beziehungen nachzudenken. Deshalb stürzen sich viele jetzt auf die Schlussfolgerungen der EU-Kommission zu diesem Austrittsvertrag, Schlussfolgerungen, die eine Vorstellung geben, wie der endgültige Deal aussehen könnte. Ein Ergebnis, bei dem Großbritannien sehr nahe an der Europäischen Union dranbleiben würde."

In den Schlussfolgerungen wird für die gemeinsame Zukunft eine Freihandelszone entworfen, die weniger Vorschriften als der Europäische Binnenmarkt, aber deutlich mehr Regeln und mehr Zusammenarbeit als eine reine Zollunion haben soll. Um jede Form von Dumping zu vermeiden, müssten beide Seiten garantieren, die derzeit in der EU gültigen Steuer-, Sozial- und Umweltstandards auch in Zukunft nicht zu unterbieten.
Das Grundgerüst dieses Modells findet sich bereits im Brexit-Vertrag, gut verpackt als Notlösung im Nordirland-Protokoll. Sollten die Verhandlungen über die künftigen Wirtschaftsbeziehungen scheitern, ist eine zeitlich begrenzte Zollunion unter Einschluss von ganz Großbritannien vorgesehen. Damit soll eine harte Grenze zwischen der Republik Irland und der britischen Provinz Nordirland vermieden werden.

Dieser so genannte Backstop könnte als Vorbild für die künftigen Beziehungen dienen. Da der Backstop nur als allerletzte Sicherung gedacht ist, die nie zum Einsatz kommen soll, fiel es den Verhandlern beider Seiten offenbar leichter über ihren Schatten zu springen. Die EU-Seite rückte von ihrer Binnenmarktdoktrin ab, und London erklärte sich beispielsweise zu einem Steuerkodex bereit.
"Die Europäische Union und das Vereinigte Königreich verpflichten sich, die Prinzipien der guten Regierungsführung in Steuerfragen umzusetzen, einschließlich der globalen Standards bei Transparenz und Informationsaustausch. Sie verpflichten sich zu fairer Besteuerung und zu den OECD-Standards gegen die Erosion der Steuerbasis und gegen Profitverschiebung."

Ähnliche Garantien gaben beide Seiten auch für Umweltschutz und Arbeitsrecht ab. Darauf könne man mit dem zukünftigen Abkommen aufbauen, meint der Verhandlungsführer der EU-Kommission, Michel Barnier:
"Wir entwerfen hier die Grundlage für eine ambitionierte Partnerschaft. Wir wollen eine Freihandelszone, die auf einem vertieften Regelwerk und einer Zollzusammenarbeit beruht. Alle Marktteilnehmer sollen die gleichen Bedingungen haben. Wir wollen, dass alle Güter frei von Zöllen und Importquoten sind. Das ganze basiert auf einer einheitlichen Freihandelszone, wie wir sie im Brexit-Abkommen vorgeschlagen haben."

EU-Verhandler Barnier geht inzwischen offensichtlich davon aus, dass Großbritannien nach der Übergangszeit endgültig aus dem Europäischen Binnenmarkt austreten wird. Denn während die EU darauf besteht, dass zum Binnenmarkt unbedingt auch der Dienstleistungssektor und die Personenfreizügigkeit gehören, möchte London gerne auf beides verzichten.
Die Personenfreizügigkeit widerspricht dem erklärten Ziel der britischen Regierung, weniger Ausländer ins Land zu lassen. Und der Dienstleistungssektor umfasst die gesamte Finanzbranche, die London gerne vor europäischen Regeln schützen würde. Maria Demertzis vom Bruegel-Institut in Brüssel:
"Für Großbritannien wäre es interessant, Zugang zum Güter-Binnenmarkt zu haben, also für den Handel mit Waren, aber dann ein besonderes Arrangement für Dienstleistungen, also für alles, was beispielsweise die Banken oder Versicherungen machen. Finanzdienstleistungen sind von herausragender Wichtigkeit für Großbritannien, und da hätten sie gerne die Möglichkeit, die Bedingungen und Spielregeln für grenzüberschreitende Finanzdienstleistungen selbst zu gestalten."

Genau davor hat man in Brüssel Angst. Zu gut erinnert man sich daran, wie die Bankenkrise vor zehn Jahren über den Atlantik schwappte und in London dann wegen der lockeren Bankengesetze erst richtig Fahrt aufnahm. Als die Europäische Union im Anschluss daran schrittweise die Vorschriften für die Banken verschärfte, da war die britische Regierung anfangs bereitwillig dabei und trat dann später zunehmend auf die Bremse. Für die EU sei es wichtig, sagt die Wirtschaftsprofessorin Maria Demertzis, dass britische Banken dieselben Spielregeln haben wie EU-Banken:
"Entscheidend für die Europäische Union ist die Frage der Regulierung. Welche Spielregeln müssen die Banken einhalten. Die EU möchte verhindern, dass Großbritannien die Regeln für die britischen Banken aufweicht. Das ist wichtig allein schon für die Stabilität des Finanzsektors. Das ist die Art von Dingen, die Großbritannien künftig möglicherweise anders machen könnte und das mit Zugang zum Europäischen Markt. Die EU möchte sicher sein, dass das nicht passiert."
Das Druckmittel für die Europäische Union ist der Güter-Binnenmarkt. Für den Zugang zu diesem Markt scheint London bereit zu sein, auch Zugeständnisse in vielen anderen Fragen zu machen.

Umstritten ist nach wie vor die Rolle des Europäischen Gerichtshofes in den künftigen Beziehungen zwischen London und Brüssel. Die Europäische Union betont, dass für alle wichtigen Fragen in letzter Instanz der EuGH zuständig sein müsse. London dagegen will Schiedsgerichte, in denen Richter aus der EU und aus Großbritannien gemeinsam entscheiden.
Im Entwurf zum Brexit-Abkommen findet sich nun erstaunlicherweise ein Passus, der ausdrücklich die Einrichtung solcher Schiedsgerichte zum Ende der Übergangsperiode vorsieht. In Artikel 171 heißt es:
"Die Europäische Union und das Vereinigte Königreich schlagen jeweils zehn Personen vor, die willens und geeignet sind, als Mitglieder eines Schiedsgerichtes aufzutreten. Die Europäische Union und das Vereinigte Königreich schlagen darüber hinaus gemeinsam fünf Personen vor, die als Vorsitzende dieser Schiedsgerichte fungieren."

Obwohl noch gar nicht klar ist, wie die künftigen Beziehungen aussehen werden, hat die EU hier schon mal nachgegeben und das auch gleich vertraglich fixiert. Der Chef-Verhandler der EU, Michel Barnier, lässt durchblicken, dass es vor allem darum ging, Kritik aus London zu zerstreuen.
"Überall, wo die Meinungsverschiedenheiten mit der Auslegung von EU-Gesetzen zu tun haben – und die Gesetze der EU sind praktisch überall in diesem Abkommen – wird der Europäische Gerichtshof selbstverständlich weiterhin seine Rolle spielen."
In der Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2020 soll ohnehin weiter der Europäische Gerichtshof in allen juristischen Streitfällen zuständig sein. Maria Demertzis vom Bruegel-Institut glaubt, dass sich die aufgeheizte Stimmung in London in den nächsten Monaten abkühlen wird. Dann werde es auch wieder einfacher sein, über die langfristigen Beziehungen zwischen Europäischer Union und Großbritannien zu reden.