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StartseiteHintergrundDie Gefahr, durch Pflege arm zu werden21.04.2019

Einführung der PflegeversicherungDie Gefahr, durch Pflege arm zu werden

Eine anständige Antwort auf das Thema Pflege forderte vor 25 Jahren Bundesarbeitsminister Norbert Blüm im Bundestag. Wer krank und pflegebedürftig war, wurde bis dahin schnell zum Sozialhilfe-Empfänger. Bis heute deckt die Versicherung allerdings nicht die kompletten Kosten - und um sie wird wieder gestritten.

Von Katrin Sanders

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Seniorin bekommt Medikamente in Pflegeheim. (imago/MITO)
Pflege ist sehr aufwändig - die Pflegeversicherung soll für finanzielle Kompensation sorgen (imago/MITO)
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Erwin Rüddel (CDU) Eigenanteile bei der Pflegeversicherung deckeln

"Die, die das machen, das sind meistens Frauen. Das sind die stillen Samariter unseres Sozialstaates. Zum Dank dafür, dass sie nicht erwerbstätig werden können, sind sie dann im Alter Sozialhilfeempfänger. Das kann nicht so bleiben. Wir brauchen eine anständige Antwort auf das Thema Pflege."

Ein typischer Norbert-Blüm-Satz aus dem Jahr 1993. Der CDU-Minister für Arbeit und Sozialordnung im vierten Kabinett Kohl warb für die soziale Pflegeversicherung. Er war sogar zum Rücktritt bereit, sollte das Vorhaben wieder scheitern. Denn das Thema drängte: Pflegebedürftig zu werden, war das große Armutsrisiko. Drei von vier zu Pflegenden waren auf Sozialhilfe angewiesen. Jahrzehntelang hatte man darüber diskutiert. Jetzt kam die heiße Phase vor der Abstimmung im April 1994. Für Blüm ging es um "ganz oder gar nicht":

"Es ist jetzt genug gestritten worden, wir haben jetzt zu entscheiden, ob die Pflegeversicherung kommt oder in Streitereien und Rechthabereien hängen bleibt."

Die längst fällige "anständige" Antwort des Kohl-Kabinetts lautete: Pflegeversicherung. Eigene Ansprüche im Fall der Pflege, eigenes Geld, statt Sozialhilfe. Der Sozialdemokrat Rudolf Dressler stellte sich im Prinzip hinter die Blüm-Idee: 

"Es gab ja vorher nichts. Gar nichts!"

Eine pflegebedürftige Frau liegt zu Hause in ihrem Bett. (dpa)Die Pflege von Angehörigen ist teuer und aufwändig. (dpa)
Gegenwind bekamen Blüm, Schäuble und Seehofer vom Koalitionspartner FDP, die im Windschatten der Arbeitgeberverbände sprach: Für die Unternehmen nämlich war die Pflegeversicherung die, Zitat: "größte Torheit der letzten Jahrzehnte". 1,5 Prozent vom Lohn für den neuen Zweig der Sozialversicherung? Das belaste Unternehmen und gefährde Arbeitsplätze, fand die FDP. Und Otto Graf Lambsdorff legte noch eins drauf: 

"Es geht nicht um die 1,5 Prozent. Hier wird eine Weichenstellung in die falsche Richtung vorgenommen. Wir verschieben die Lasten auf die nächste Generation. Das halten wir für falsch."

Dreimal tagte der Vermittlungsausschuss. Den ersten Gesetzentwurf lehnte der Bundesrat ab. Bis zur letzten Minute war das Reformwerk gefährdet. "Wir musste tricksen", erinnert sich im April 2019 Norbert Blüm an die heiße Verhandlungsphase: 

"Wir haben ja mehrfach Vermittlungsausschüsse angerufen. Also, die Leiche war mehrfach im Grab und ist in letzter Sekunde noch mal reanimiert worden und rausgeholt worden. Über Geschäftsordnungstricks: In einer berühmten Geschäftsordnungsdebatte hätten wir die Mehrheit gehabt "Fortsetzung des Vermittlungsverfahrens". Und bei Abzählen der um den Tisch Versammelten hatten wir die Mehrheit nicht. Dann habe ich einen Vertreter, nämlich den von Baden-Württemberg gefragt, ob er nicht, entgegen der Weisung seiner Regierung, mit uns stimmen wollte. Er hätte die Verantwortung, ob das Vorhaben abgebrochen wird." 

Streit um die Pflegeversicherung

1994 war Wahljahr. Weder Regierung noch Opposition wollten ein derartiges Reformvorhaben scheitern lassen. Die Kommunen forderten Lösungen: Dort waren die Sozialhilfekosten für Hilfen zur Pflege aus dem Ruder gelaufen. Doch das Arbeitgeberlager verlangten Kompensation. Ihm wurde der neue Sozialversicherungszweig am Ende schmackhaft gemacht: Ihr Anteil an den Beiträgen wurde ausgeglichen durch die Abschaffung des Buß- und Bettages noch im Geburtsjahr der Reform. "Heiß umkämpft war jeder einzelne Reformschritt", erinnert sich Rudolf Dressler, damals Verhandlungsführer der SPD:

"Also, wir haben uns nichts geschenkt. Wir sind aufeinander losgegangen. Wir haben die unterschiedlichen Auffassungen im Bundestag rückhaltlos, ohne zimperlich zu sein, ausgetragen. Aber wir haben uns die Fähigkeit bewahrt, danach und auch davor miteinander reden zu können." 

Am 22. April 1994 dann, genau einen Tag vor der entscheidenden Abstimmung, hatte das Reformwerk endlich die nötige Mehrheit. Eine Woche später stimmte der Bundesrat zu, in dem die SPD-regierten Länder das Sagen hatten. Die Pflegeversicherung war damit Gesetz. Und Norbert Blüm der glückliche Lokomotivführer:

"Der Pflegezug fährt, er stockt manchmal, er ruckelt, aber er steht auf dem richtigen Gleis und deshalb wird er auch seinen Hauptbahnhof erreichen, so wahr ich Norbert Blüm heiße."

25 Jahre danach im Jahr 2019 blickt der heute 83-jährige Blüm auf den erstaunlich aktuellen Grundkonflikt von damals:

"Ich meine, da gab es die Vorstellung, dass der Staat das machen soll über Steuern. Da gab es die Vorstellung, dass man das alles privat löst. Das war die FDP-Vorstellung. Und dann gab es die Sozialversicherungslösung. Und zwischen den drei Möglichkeiten, da hätten wir in der Tat noch Stoff gehabt, hundert Jahre zu diskutieren."

Und dann kommt wieder so ein typischer Norbert-Blüm-Satz:

"Aber die Sozialpolitik, die schreibt auf der dünnen Haut von Menschen."

"Es sind manche Tage, dann denkt man: Weiter kannst du nicht, es geht nicht mehr. Dann möchte ich am liebsten gehen irgendwohin und gar nicht wiederkommen. So fertig bin ich dann mitunter." 

"Wenn man mir vor fünf, sechs Jahren gesagt hätte: Hör' mal, deine Frau, die muss mal gepflegt werden, da hätte ich gesagt: Das kann ich nicht. Und dann war ganz zu Anfang:  Da rief sie mitten in der Nacht, mir ist was passiert, da hatte sie sich so richtig voll gemacht. Und ich sage: Ich rufe nach der Schwester. "Nein! Um Gotteswillen!" Ja, was tun? Dann habe ich das da gemacht. Und von der Zeit an ist das für mich Routine geworden."

"Wenn man an die Zukunft denkt, man weiß, man kann den Beruf nicht aufgeben. Und die Frage ist: Kann derjenige nach Hause kommen? Vielleicht doch im Pflegeheim. Ein Umzug in eine altengerechte Wohnung, die barrierefrei ist? Also das sind so ganz viele Fragen, die einen unheimlich unter Druck setzen!"

Erzählen Mitte der 90er-Jahre eine Ehefrau, ein Mann, eine Tochter. Das neue Pflegegeld brachte ihnen kein Einkommen, aber es half. Es kam Geld rein in die Familien: feste Sätze für feste Leistungen. Auf dem Rentenkonto werden Punkte gut geschrieben, für die Pflege zu Hause; Verhinderungs- und Tagespflege in Aussicht gestellt. In der Pflegestufe 2  gab es 800 Mark Pflegegeld im Monat. Damit war man nicht länger Bittsteller. Es war ein Fortschritt. 

In Minuten und einzelne Handgriffe umgerechnet

Bloß: Was genau bekommt man für das Geld? Was kostet überhaupt eine Versorgung durch Profis, ob ambulant oder im Heim? Die Schattenseiten der Pflegeversicherung zeigten sich schon kurz nach dem Start: In Minuten und einzelne Handgriffe wurde umgerechnet, was für 800 Mark am Pflegemarkt zu haben ist. Die neue Gangart der Pflegetakte war geboren und wurde heftig kritisiert. Ein Pflegefachmann der Arbeiterwohlfahrt brachte es wenige Jahre nach dem Start auf den Punkt: 

"Im Gesetz beziehungsweise in den Pflegebegutachtungsrichtlinien sind so genannte Zeitkorridore für jede einzelne Verrichtung des täglichen Lebens festgelegt. Und der Arzt nimmt einen Taschenrechner und zählt das zusammen und dann kommt die Pflegestufe raus." 

Drei Stufen gab es, jede mit festen Sätzen und an feste Leistungen gekoppelt. Aber keine sollte eine Rundum-Absicherung der tatsächlichen Kosten bieten, erläutert Professor Frank Weidner vom Deutschen Institut für angewandte Pflegeforschung: 

"Diese Pflegeversicherung ist von vornherein als Teilkaskoversicherung angelegt. Das heißt: Sie deckt gar nicht alle Kosten ab, die im Fall von Pflegebedürftigkeit eintreten. Nehmen wir mal die stationären Aufenthalte im Pflegeheim, dann zahlt die Pflegeversicherung in der Regel den Anteil der Pflegekosten. Da deckt sie noch nicht mal alle Kosten ab so gänzlich, wie es früher gedacht war. Und schon gar nicht die Wohnkosten und die Verpflegungskosten."

Der CDU-Politiker und ehemalige Bundesarbeitsminister Norbert Blüm, (imago stock&people)Der CDU-Politiker und ehemalige Bundesarbeitsminister Norbert Blüm, (imago stock&people)
"Wir stehen entgegen den Miesmachern auf sicherem finanziellen Fundament. Das ist kein Nachkarten, das ist eine Klarstellung!"

Das hatte Norbert Blüm noch 1997 stolz im Bundestag verkündet. Und tatsächlich sah es anfangs so aus, als ob die Rechnung aufgehen könnte. Die Kasse war voll. Ein Überschuss von achteinhalb Milliarden D-Mark habe sich bei der Pflegeversicherung angesammelt, und "wie ein Schäferhund werde er den Überschuss bewachen", versprach der CDU-Minister. Doch zwei Jahre später schon teilte das Bundesversicherungsamt mit: Erstmals hätten die Ausgaben der Pflegeversicherung die Einnahmen überstiegen. 1999 mussten die Rücklagen in Anspruch genommen werden. 

"Man hat bewusst in Kauf genommen, dass man hier ein System schafft, das mit steigenden Beitragsätzen zu tun haben wird in der Zukunft. Und das hat man zu dem Zeitpunkt ausgeblendet."

Sagt die Sozialökonomin Dr. Susanna Kochskemper vom Institut der deutschen Wirtschaft in Köln. Von Anfang an deckten die Leistungen aus der Pflegekasse nicht die tatsächlichen Kosten für die Pflege. Und in den Jahren danach gingen die Einnahmen zurück. Heute ist unbestritten, dass das Umlageverfahren - das Strickmuster der Pflegeversicherung - früh an die Grenze gekommen ist. Es funktioniert, wenn genügend Beitragszahler da sind, die für die laufenden Leistungen und Ausgaben aufkommen. Doch genügend Beitragszahler wurden nicht geboren. Susanna Kochskemper:

"Bei Einführung der Pflegeversicherung war man sich der demografischen Entwicklung in Deutschland schon durchaus bewusst und hat sich trotzdem dafür entschieden, dass man ein System etabliert, das, wenn die Bevölkerung weiter altert, teurer werden wird für die jüngeren Generationen. Der Charme eines Umlagesystems ist natürlich, dass man zum Einführungszeitpunkt bereits alle Menschen versorgen kann. Also auch die Älteren, die nicht eingezahlt haben zu diesem Zeitpunkt." 

75.000 neue Jobs in der Pflege

Und das war den Vätern und Müttern der Pflegeversicherung wichtiger als alle Prognosen: Leistung im Pflegefall - und zwar sofort. 1995 wuchs sofort die Nachfrage nach unterstützenden Diensten. In kurzer Zeit entstanden rund 75.000 neue Arbeitsplätze in der Pflege. Und: Überall gründeten sich Selbsthilfegruppen. Hier erfuhren pflegende Angehörige, welche Leistungen ihnen überhaupt zustehen, halfen sich, wenn es Probleme mit der Einstufung durch den Medizinischen Dienst gab oder nutzten ganz einfach die Auszeit von der häuslichen Pflege. 

"Das erste Mal, wie ich da in die Selbsthilfegruppe gehen wollte - ich stand mit dem Auto draußen: Nur Frauen, Frauen, Frauen. Und ich wollte nach Hause fahren, aber ich habe gesagt, du musst da jetzt rein. Und da war ich damals der einzige Mann, der da in der Gruppe war. Gott sei Dank sind jetzt mehr Leute da."

Und sie machten den zweiten großen Strickfehler der neuen Pflegeversicherung publik: Für die zählte nur die rein körperliche Pflege. Demenz und Alzheimer - diese Erkrankungen kamen im Leistungskatalog der Gründer nicht vor. Alle Reformen seit 1995 haben versucht, diesen Fehler zu korrigieren. Erste Verbesserungen kamen erst Jahre später. Eine neue Pflegestufe Null und 200 Euro Zuschuss waren der Einstieg, gefolgt vom ersten Pflegegeld bei Demenz. Es trifft auf Angehörige, die sich nichts mehr bieten lassen: 

"Ja, beim ersten Mal hat man abgelehnt. Und dann hat man mir aber gesagt, das ist notorisch so. Dann habe ich Widerspruch eingelegt und dann hat es sofort funktioniert. Das ist bis heute so geblieben. Es ist bei allen Dingen so, dass erst mal abgelehnt wird. Widerspruch einlegen und dann klappt das. Also, die Erfahrung habe ich gemacht."

Hermann Gröhe (dpa / Kay Nietfeld)Der ehemalige Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe (dpa / Kay Nietfeld)
Erst 2017 löst Gesundheitsminister Herman Gröhe von der CDU den Reformstau auf. Mit drei Pflegestärkungsgesetzen schafft er gleiches Recht. Demenzkranke bekommen heute Leistungen und Hilfsmittel wie Pflegebett, Rollator oder Dekubitusmatratze. Ihre Angehörigen können Verhinderungs- oder Tagespflege nutzen. So steht es im Gesetz. Doch vor Ort hängt mittlerweile alles vom Marktangebot ab. Es gibt zu wenige der begehrten Plätze und Hilfen. Das zeigen die bundesweiten Studien von Michael Isfort, Professor an der Katholischen Fachhochschule Köln. 

"Ein Heim, was eine hohe Auslastungsquote hat, wird keine eingestreute Kurzzeitpflege zur Verfügung stellen können, weil sie sagen, wir haben unsere Bewohner zu versorgen und wir haben gar keine Plätze. Und immer, wenn man sieht: Was bedeutet das für die Personen vor Ort? Dann muss man sagen: Da müssen wir sehr genau in die einzelnen Regionen gucken, zu den einzelnen Anbietern, um zu schauen, was lässt sich denn eigentlich realisieren oder was nicht? Ein weiteres Beispiel ist die Tagespflege: Wenn sie ortsnah keine Möglichkeit zur Tagespflege haben und die ist 35 Kilometer weit entfernt, die nächste Einrichtung, dann kann ich das als Angehöriger überhaupt nicht nutzen, obwohl ich einen Leistungsanspruch habe."

Es fehlen Pflegekräfte

Mehr ambulante Hilfen aber können zurzeit nicht entstehen, sagt Isfort. Es fehlen die Pflegekräfte. Aktuell und auf längere Sicht können die offenen Stellen nicht besetzt werden: 

"Dann haben wir die nächste Problematik, dass wir nämlich im Bereich der Ausbildung die Kapazitäten eigentlich nur in Nordrhein-Westfalen so weit erhöht haben, dass man auch mehr Bedarfe auch bedienen kann. In andern Bundesländern sieht das noch viel gravierender aus. Bislang sind die ganzen Pflegereformgesetze so gestaltet, dass eben die Angehörigen und die Pflegebedürftigen in den Fokus genommen wurden. Seitens des Pflegepersonals haben wir keine gravierenden Veränderungen. Man hat sich mit dem Bereich Personalausstattung konkret vor Ort eigentlich nicht beschäftigt. Das ist auch ein ganz heißes Eisen, weil dann wird es sofort richtig teuer."

2019 werden die heißen Eisen jetzt angefasst: Personal für den Pflegemarkt ist das eine; eine Neu-Aufstellung der Finanzierung das andere. Der Beitragssatz der Pflegeversicherung beträgt aktuell 3,05 Prozent. Kinderlose zahlen etwas mehr. Wer ins Pflegeheim kommt, muss sich auf einen Eigenanteil von durchschnittlich 1.830 Euro einstellen. Das übersteigt die Durchschnittsrente in Deutschland bei weitem. Heute also sind fast so viele Menschen auf Sozialhilfe angewiesen, wie damals bei Einführung der Pflegeversicherung: nämlich zwei von drei. Erwin Rüddel von der CDU benennt im Februar 2019 im Bundestag das Problem:

"Wir müssen die systembeding­ten Steigerungen der Eigenanteile für stationär versorgte Pflegebedürftige eingrenzen. Hier besteht Handlungsbedarf. Wir müssen uns Gedanken machen, wie wir die dynamische Steigerung der Eigenanteile für die Pflegebedürftigen einbremsen."

Höhere Versicherungsbeiträge oder weniger Leistungen will niemand. Allzu viele andere Stellschrauben aber gibt es nicht. Die SPD favorisiert die Idee einer Bürgerversicherung. Sie würde auch Beamte und Selbstständige zu Beitragszahlern machen. Susanna Kochskemper vom Institut der deutschen Wirtschaft sieht darin keinen Gewinn:

"Die Beamten werden aus Steuergeldern finanziert. Die Beamten werden auch später aus Steuergeldern finanziert. Wo die Beamten letztendlich einzahlen, ist für die Gesamtrechnung ziemlich egal. Denn die müssen wir sowieso bezahlen aus unsern Steuergeldern." 

Eine Krankenschwester im Flur des Klinikums Carl Gustav Carus in Dresden neben einem Patienten im Rollstuhl. (picture alliance / dpa / Sebastian Kahnert)Es gibt zu wenig Pflegepersonal (picture alliance / dpa / Sebastian Kahnert)
Helfen höhere Steuern weiter, aus denen dann ein Steuerzuschuss für die Pflegekasse käme? Die steigenden Eigenanteile der Versicherten könnten dann auf einen Sockel begrenzt werden. Norbert Blüm, heute 83 Jahre alt, kommentiert dieses Konzept so: 

"Ich hätte gewisse Vorbehalte, wenn die Vermischung so groß wird, dass niemand mehr weiß, welche Hand in welcher Tasche ist. Ich habe es schon ganz gern, wenn Verantwortung klar ist - Du für das und Du für das. Deshalb habe ich gewisse Vorbehalte, ohne dogmatisch zu werden."

"Gut, dann ist auch die zusätzliche Frage: Bietet man das wirklich für alle an?"

Leistungskürzungen also für jene, die auf die Leistungen aus der Pflegekasse gar nicht angewiesen sind? Auch das ist ein Vorschlag. Das würde wieder eine Vermögensprüfung bedeuten, was man 1994 unbedingt vermeiden wollte. 

"Es gibt einige Menschen mit hohen Rücklagen und hohem Vermögen. Wenn ich jetzt sage: Ich beschenke sofort alle, dann beschenke ich auch diese Personen. Möchten wir das? Also machen wir so ein Gießkannenprinzip? Oder konzentrieren wir uns tatsächlich stärker auf die Problemgruppen? Deswegen bin ich ein bisschen skeptisch, ob die Gießkanne das richtige Modell ist. Also, es gibt auch Stimmen, die in der Tat das ganze zynisch dann als Erbenschutzversicherung bezeichnen."

Auch heute wieder die Gefahr von Armut

April 2019. Was wünscht sich Claudia Afentakis? 25 Jahre, nachdem im Bundestag das Gesetz zur Abminderung des Risikos der Pflegebedürftigkeit beschlossen wurde. Fünf Jahre nachdem ihr Mann einen schweren Schlaganfall erlitt und sich alles änderte:

"Ich sage immer: Ich bin 24/7/365 zuständig für die Versorgung meines Mannes. Ich war vorher selbstständig und war jetzt plötzlich nicht mehr in der Lage, meiner Tätigkeit nachzugehen. Also für uns war das direkt ein finanzieller Einschnitt. Also, so richtig eine Talfahrt nach unten."

Die Pflegeversicherung gibt 901 Euro Pflegegeld plus 40 Euro für die benötigten Hilfsmittel. Bei zusätzlichen Hilfen aber, auf die sie Anspruch hätten, wird es schwierig. Kurzzeit- oder Tagepflege gehen nicht. Es findet sich kein Pflegedienst, der einen Mann mit dem Pflegegrad 5 aufnimmt. Sie haben es mehrfach versucht:

"Es war ein kleiner Verein und die haben das auch ganz toll gemacht. Nur die wollten ihn halt nicht mehr nehmen, weil das für sie zu kompliziert war. Ich habe schon jedes Jahr angerufen und habe gebittet und gebettelt. Aber da ist nichts zu machen. Von daher sind dann 1995 Euro, die dafür im Monat zur Verfügung ständen für die Tagespflege im höchsten Pflegegrad nutzlos und es gibt keinen Ersatz."

In der aktuellen Debatte geht es um die stationären Einrichtungen und um die professionellen Pflegedienst. Dabei sind die Angehörigen - heute wie damals - das Kapital der Pflege. Und wie 1994 ist ihr Risiko, in der Pflege arm zu werden, wieder sehr groß. Daran ändern auch 30 Euro nichts, die für jedes Pflegejahr zu Hause in der Rente gut geschrieben werden, sagt Claudia Afentakis:

"Das ist deutlich zu wenig! Ich bin ja jetzt auch keine 18 oder so und kann dann noch irgendwann unheimlich viel arbeiten, um was drauf zu legen, das heißt, es geht alles auf unseren Rücken. Wir haben ja 76 Prozent, die ihre Angehörigen zu Hause pflegen. Wir können ja nicht streiken. Wir haben ja ein Gewissen, nicht? Wir können ja nicht sagen: Ist mir doch egal, ich gehe jetzt auf die Straße und streiken."

"Wir sind eine ziemlich sichere Nummer: 76 Prozent aller pflegenden Angehörigen sind eine ziemlich sichere Nummer für die Pflegekasse, auf unseren Rücken Kosten einzusparen. Das ist mal ganz sicher."

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