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StartseiteHintergrundDas Verwirrspiel um den Beitritt 20.01.2014

Europäische Union Das Verwirrspiel um den Beitritt

Am Dienstag beginnen die EU-Beitrittsgespräche für Serbien. Doch wie ernsthaft ist die Absicht der Union, nach den Erfahrungen mit wirtschaftlich und politisch gebeutelten Staaten im Süden der EU, weitere Länder aufzunehmen?

Von Cornelius Wüllenkemper

Eine Europafahne am laufenden Meter (AP)
Die Vielfalt an Integrationsstufen zwischen Heranführung und Vollmitgliedschaft verwischen die Vorstellung davon, was die Europäische Union eigentlich ausmacht. (AP)
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"Ich mag diesen Job, denn ich mag Bücher. Ich habe kein Geld, um mir Bücher zu kaufen. Also lese ich die Bücher, die ich an meinem Stand verkaufe. Das ist gut für mich, und auch für meine Familie."

Florim Beqiri, 40 Jahre alt, blaue Augen, grauer Bart und wirres Haar, das er unter einer großen Kapuze versteckt, steht hinter seinem Verkaufstisch. Hier, auf dem Mutter-Teresa-Boulevard, der großen Einkaufsstraße in Pristina, der Hauptstadt des Kosovo, hat er einen guten Platz erwischt, direkt vor dem Entwicklungsministerium.

Über die Hälfte der 1,8 Millionen Einwohner des Kosovo ist arbeitslos

"Ich stehe hier jeden Tag, auch im Winter, wenn es kalt ist, wie heute. Wir fangen um 10 Uhr morgens an und stehen hier bis abends, 19, 20 Uhr. Und das seit 1999. Als der Krieg vorbei war, habe ich meinen Job verloren und begonnen, hier Bücher zu verkaufen. Ich wollte eigentlich einen anderen Job finden. Aber es gibt hier keine guten Jobs. Deswegen stehe ich heute noch hier."

Florim geht es besser als vielen seiner Landsleute. Über die Hälfte der 1,8 Millionen Einwohner des Kosovo ist arbeitslos. Florims Frau unterrichtet in der Amerikanischen Schule in Pristina. Zusammen verdienen sie genug, um sich und ihren beiden Schulkindern ein auskömmliches Leben zu sichern. Seine Bücher kauft und verkauft Florim mit dem Euro. Schon vor zwölf Jahren wurde der Euro im Kosovo eingeführt. Aber erst im Laufe dieses Jahres soll das Kosovo nun ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit der EU unterzeichnen. Ein erster kleiner Schritt in Richtung einer möglichen EU-Mitgliedschaft in unbestimmter Zukunft.

"Allein am Euro können wir doch schon erkennen, dass wir zu Europa gehören. In anderen Bereichen sind wir nicht Teil der Europäischen Union. Wir können zum Beispiel nicht in die EU reisen, dafür brauchen wir ein Visum. Viele meiner Kunden suchen Bücher auf Deutsch oder Französisch. Aber leider kann ich nicht in diese Länder reisen, um dort gebrauchte Bücher zu kaufen."

Die Europäische Union ist auf dem westlichen Balkan vor allem ein großes Versprechen: das Versprechen einer stabilen Währung, Sicherheit für Investoren, Anerkennung der teils noch umstrittenen Staatsgrenzen der früheren jugoslawischen Republiken und des Kosovo, ein Versprechen von Freiheit und Sicherheit. Kroatien ist seit dem vergangenen Juli EU-Mitglied. Serbien nimmt jetzt nach langen Vorverhandlungen die Beitrittsgespräche auf. Vieles ist dabei noch unklar: Wie ernsthaft ist die Absicht der Union, nach den Erfahrungen mit den wirtschaftlich und politisch von Krisen geschüttelten Staaten im Süden der EU, weitere Länder aufzunehmen? Wird Serbien Kosovo vielleicht anerkennen, um der EU beitreten zu können? Und: Wie kann die EU das Assoziierungsabkommen mit Kosovo unterzeichnen, wenn die 2008 gegründete Republik bis heute von fünf EU-Mitgliedern nicht anerkannt wird?

"Früher mussten Assoziierungsabkommen von allen Mitgliedsstaaten unterzeichnet werden. Seit dem Vertrag von Lissabon von 2009 müssen diese Abkommen aber nur noch vom Europäischen Parlament ratifiziert werden und nicht von den nationalen Parlamenten. Das macht es den nationalen Regierungen einfacher. Das ist eine der 'kreativen Lösungen', die uns vorangebracht haben. Und ich bin sicher, dass wir auch für die nächsten Schritte mit dem Kosovo solche Lösungen finden werden."

Samuel Zgabo ist der Gesandte der Europäischen Kommission im Kosovo. Nur wenige hundert Meter vom Verkaufstisch des Bücherhändlers Florim entfernt, sitzt er im oberen Stockwerk eines gut gesicherten Büroturms. Früher war er Außenminister von Slowenien. Slowenien ist das wirtschaftlich stärkste Land Ex-Jugoslawiens und ist bereits 2004 der EU beigetreten. Der Euro wurde 2007 eingeführt. Zgabo kennt die komplexe Gemengelage auf dem Balkan, kennt beide Seiten: Die des beitrittswilligen Kleinstaates und die der Union, die die Fehler der Vergangenheit vermeiden will.

"Eine Lehre, die wir bei der Aufnahme Zyperns gelernt haben, ist, dass wir keine Staaten mit ungeklärten Grenzsituationen integrieren sollten. Wir haben die Verhandlungen mit Serbien nur aufgenommen, weil parallel dazu ein Dialog mit dem Kosovo begonnen wurde. Kosovo und Serbien müssen ihre Beziehungen normalisieren, bevor Serbien in die EU aufgenommen wird. Ich glaube, dass die Erfahrung mit Zypern dem Kosovo eher hilft, denn es hat die EU dazu gebracht, sich in die Normalisierung der Beziehungen einzuschalten."

Anders sieht das Gezim Kasapolli, beigeordneter Minister für die EU-Integration des Kosovo. Der 37-Jährige mit randloser Brille und schickem Anzug gehört zu den aufstrebenden, gut ausgebildeten jungen Leuten. Für sie ist der Beitritt zur Europäischen Union, Stabilität und wachsender Wohlstand, eine nationale Pflicht, aber auch ein Anspruch gegenüber Europa. Der Traum von der EU sei seit den Verhandlungen über das Assoziierungsabkommen zu einem echten Plan geworden, nämlich dem für eine Vollmitgliedschaft.

Was hält die EU zusammen? Reisefreiheit, Euro oder Binnenmarkt, Rechtsstaat oder Infrastruktur?

"Die Europäische Union muss kreative Lösungen finden, um das Kosovo nicht auf dem Weg in die Gemeinschaft zu behindern. Andererseits lernt die EU aus ihren Fehlern. Man will die Erfahrungen der Vergangenheit absolut vermeiden, zum Beispiel mit Zypern und den anderen Staaten, die aufgenommen wurden, ohne darauf vorbereitet zu sein. Das Schlechte daran ist, dass wir den Eindruck haben, für die früheren Fehler der EU verantwortlich gemacht zu werden."

Der Fall Kosovo stellt die EU vor eine Menge Fragen. Kann sie einem potenziellen Kandidaten die Aussicht auf eine Vollmitgliedschaft eröffnen, obwohl er völkerrechtlich nicht anerkannt ist, in dem Rechtsstaatstrukturen bisher nur durch die EU-Mission EULEX gefestigt werden können, in dem wirtschaftliche Potenziale erst über Jahrzehnte entwickelt werden müssen? In all diesen Fragen steckt Sprengstoff. Die Europäische Union steht vor der grundsätzlichen Frage nach ihrer eigenen Identität. Was hält die EU zusammen? Reisefreiheit, Euro oder Binnenmarkt, Rechtsstaat, Minderheitenschutz oder Infrastruktur?

Die Vielfalt an Integrationsstufen zwischen Heranführung und Vollmitgliedschaft, Ausnahmefälle und zahlreiche Sonderregelungen für Mikrostaaten wie Andorra und Monaco oder Sonder-Territorien wie etwa Gibraltar verwischen die Vorstellung davon, was die Europäische Union eigentlich ausmacht. Allein zehn verschiedene Strategien verfolgt die EU offiziell in ihren Außenbeziehungen, weitere zehn unterschiedliche Integrationsstrukturen existieren auf dem Kontinent. Heilsame Vielfalt, oder heilloses Chaos?

Eine Nachrichtensendung vor wenigen Tagen in Gibraltar. Die Hauptnachrichten berichten über eine neuerliche Debatte im britischen Unterhaus. Es geht um die Frage, ob die Verschärfung der Grenzkontrollen durch Spanien mit EU-Recht vereinbar ist. Seit 1713 gehört Gibraltar, der gerade einmal sechseinhalb Quadratkilometer große Landzipfel zwischen Spanien und Nordafrika zum British Empire. Großbritannien unterhält hier einen strategisch wichtigen Militärstützpunkt. Wirtschaftlich hat Gibraltar neben dem Fischfang jetzt das Sportwettengeschäft und den Online-Poker für sich entdeckt. Mit seinen knapp 30 000 Einwohnern hat es eine eigene Regierung, Verfassung und Währung. Vor wenigen Monaten hat die spanische Regierung wieder verschärfte Grenzkontrollen eingeführt. Seit Jahrzehnten liegt Spanien im Streit mit Großbritannien über die Hoheitsrechte.

"Wir haben es hier mit einem sehr speziellen Territorium der EU zu tun. EU-Recht ist zwar anwendbar, allerdings gibt es sehr viele Ausnahmen. Zum Beispiel was die Landwirtschaftspolitik angeht, die Mehrwertsteuer und andere fiskalische Regelungen. Gibraltar wendet auch den Schengen Vertrag nicht an. Es existieren zahlreiche Sonderregelungen, die das Verhältnis zu anderen Staaten der EU sehr kompliziert machen",

meint Alejandro Del Valle Galvez, Professor für Völkerrecht an der Universität im südspanischen Cádiz. Der Status eines unabhängigen Mikrostaates innerhalb der EU wie etwa im Fall von Monaco oder Liechtenstein werde von einem Großteil der Bevölkerung Gibraltars nicht angestrebt, sagt Galvez. Man profitiere lieber von der Autonomie innerhalb des British Empire, das zugleich Sicherheit und Freiheit biete.

Gibraltar ist bei weitem nicht das einzige Territorium auf dem europäischen Kontinent, das ein äußerst ambivalentes Verhältnis zur EU pflegt. Grönland beispielsweise, die autonome Provinz Dänemarks, ist bereits 1985 per Referendum aus der EU ausgetreten. Vor allem, um wieder selbst über die Fischgründe zu bestimmen.

Ein exotischer Einzelfall, denn die Bewohner Grönlands sind weiterhin Bürger der Union, das Schengen-Abkommen wird hier de facto angewandt. Grönland arbeitet eng mit der Union zusammen, bezieht EU-Fördergelder zum Ausbau des Bildungssektors und kooperiert im Bereich Rohstoffe und seltene Erden.

"Für Grönland wäre der EU-Beitritt der schnellste Weg zur Unabhängigkeit von Dänemark. Allerdings wäre ein Beitritt mit großen Herausforderungen für die Infrastruktur verbunden, was die Umsetzung von EU-Recht und die Übersetzung der Gesetzestexte ins Grönländische angeht. Andererseits hätte Grönland mit seinen geografischen und wirtschaftlichen Besonderheiten so ein Sicherheitsnetz. Das wäre ein Anreiz, in die EU zurückzukehren",

sagt Damien Degeorges, der Europa-Beauftragte des "Arctic Consensus", einer kürzlich gegründeten Interessensgemeinschaft der arktischen Staaten. Für Staaten mit einem hohen wirtschaftlichen und strategischen Gewicht, scheint die EU zu einem Wunschkonzert zu werden. Wer es sich leisten kann, spielt nur soweit mit, wie es ihm gefällt. Sind diese individuellen Lösungen à la carte wie für Grönland, Monaco oder etwa die Schweiz, auch eine Option für die Anwärter vom westlichen Balkan?

"Ich glaube, es gibt in keinem Fall eine Blaupause für einen anderen Fall, dass man einfach sagen kann, jetzt machen wir's im Kosovo wie in Grönland, oder wie im Verhältnis zu den Mikrostaaten oder wie auch immer. Es gibt dritte Möglichkeiten zwischen drinnen und draußen. Ich denke, die Betrachtung der unterschiedlichen Formen der Verbindung miteinander dient vor allem dazu, Fantasie zu erzeugen, die man dann nutzen kann zur Lösung von Problemen."

Eckart Stratenschulte ist Leiter der Europäischen Akademie in Berlin, einem Thinktank zu Erweiterungsszenarien der EU. Auf einer Konferenz zum Thema "Heilsame Vielfalt" diskutierten in der Europäischen Akademie unlängst Praktiker und Wissenschaftler darüber, inwiefern die Europäische Union ihre Identität verlieren könnte. Lange Zeit gab es nur drei Integrationsebenen: Die Europäische Union mit einem von allen Mitgliedern angewandten Rechtekatalog. Außerdem den Europarat mit der Europäischen Menschenrechtskonvention. Und die eigentlich zu nichts verpflichtende Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa OSZE, die bei Rechtsverstößen keine Sanktionen vorsieht. Heute gibt es dagegen nicht nur "verschiedene Geschwindigkeiten" der Integration innerhalb der EU, sondern auch dauerhaft unterschiedliche Integrationstiefen.

Widerspricht die Vielfalt der europäischen Integrationsformen der Grundidee von der Einigung des Kontinents?

"Ich fürchte, dass die schon durch die OSZE, den Europarat und die Europäische Union geleistete Integration teilweise unterlaufen wird und erschwert wird, durch andere Zusammenschlüsse, die eben in unterschiedlicher Zusammensetzung die europäischen Staaten vereinigen – Ausfransen von Europa, Europa mehrerer Geschwindigkeiten - , dass das Bild von Europa immer unschärfer, immer dissonanter wird."

Otto Luchterhandt, Völkerrechtler an der Universität Hamburg, warnt gar davor, dass bei den Europawahlen im kommenden Mai die Rechtspopulisten enorme Erfolge feiern werden, weil die Ziele der EU aus dem Blick geraten und stattdessen Verwirrung herrscht. Widerspricht die Vielfalt der europäischen Integrationsformen der Grundidee von der Einigung des Kontinents? Ist die sogenannte "Mitgliedschaft Minus" wie etwa der Europäische Wirtschaftsraum mit Island, Lichtenstein und Norwegen, für neue Anwärter eine Alternative zur vollen Integration? Barbara Lippert, Wissenschaftlerin bei der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin, ist geteilter Meinung.

"Die Ausfransung ist für die EU eine riesige Problematik. Und auch die Länder, die hineingehen, insbesondere die Länder, die wirtschaftlich schwächer sind und die politisch instabil sind, brauchen einen festen Anker. Das heißt die brauchen eine dynamische Europäische Union, von der sie profitieren können. Und ich kann mir sehr viel außerhalb der Europäischen Union vorstellen, sodass man sagt: Politikfeldweise wird man integriert, wie man das eben mit dem EWR getan hat. Die Kehrseite ist: All diese Länder wollen natürlich auch mitentscheiden."

Die Anwärterländer des westlichen Balkans, beharren geschlossen auf einer Vollmitgliedschaft. Der Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum EWR, für den immerhin nur ein Teil der Kriterien wie etwa im Bereich Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitik erfüllt werden müsste, ist für sie keine Option. Die Freizügigkeit von Arbeitnehmern, Kapital, Waren und Dienstleistungen innerhalb des EWR ändert daran nichts. Barbara Lippert:

"Denn diese Länder sind zwar sicher auch sehr souveränitätsorientiert. Aber sie verbinden mit der Mitgliedschaft in der EU wohl nicht nur die wirtschaftlichen Vorteile, sondern suchen auch die Zugehörigkeit zu einer politischen Gemeinschaft. Und das haben sie mit dem EWR nicht. Sie haben mit dem EWR auch nicht die schöne Situation, dass sich dann der Geldhahn öffnet und über Struktur- und Kohäsionsmittel das heimische Budget aufgefüllt wird."

Kann der Euro als gemeinsame Währung von immerhin heute 18 der 28 EU-Staaten ein Symbol der Einigkeit sein? Zwar sei die Währungsunion derzeit die Spitze der Integration, meint Andreas Maurer, Politikprofessor an der Universität Innsbruck. Die Behauptung, Europa stehe und falle mit der gemeinsamen Währung, wie man es nicht zuletzt von deutscher Seite gehört hat, sei dennoch unhaltbar. Maurer ist allerdings davon überzeugt, dass die Übernahme des Euro als Fremdwährung wie in Kosovo oder Montenegro durchaus ein sinnvolles Integrationssymbol für EU-Anwärter sein kann.

"Ich gehe mal davon aus, dass jemand, der mit dem Euro arbeiten kann im Kosovo, eben auch Entscheidungen darüber fällt, wie er sein Geld in Euro anlegt und sich dann natürlich intensiver auf eine mögliche Mitgliedschaft seines Landes in die EU und in die Eurozone vorbereitet. Insofern hat das einen symbolischen Wert, ja!"

Neben dem Kosovo hat auch Montenegro 2002 den Euro als Fremdwährung eingeführt. Seit Ende 2010 ist das Land Beitrittskandidat der Europäischen Union. Montenegros Finanzminister Radoje Zugic rühmt die Vorzüge der Fremdwährung für die Entwicklung seines Landes in Richtung EU.

"Ganz sicher haben wir mit der Einführung des Euro dafür gesorgt, Haushaltsstabilität und Preisstabilität zu erreichen. Wir haben Anreize für Investoren geschaffen und vor allem eine glaubwürdige Währungspolitik. Das gilt auch für den Mann auf der Straße. Denn der Euro symbolisiert für uns die Zugehörigkeit zu entwickelten Volkswirtschaften."

Radoje Zugic betont dabei, dass bis zum EU-Beitritt noch einige Jahre vergehen werden. Montenegro wolle der Union schließlich nicht zur Last fallen, wie die EU-Staaten, die in der Finanzkrise bisher nur knapp dem Kollaps entgangen sind.

Auch für den Buchhändler Florim, der auf der Einkaufsstraße in Kosovos Hauptstadt seine Ware gegen Euro verkauft, ist die Währung ein wichtiges Symbol der Zugehörigkeit zu Europa. Wichtiger noch wäre ihm aber die Bewegungsfreiheit innerhalb Europas. Gemeinsam mit seiner Frau und seinen beiden Kindern will er eines Tages ohne Visum nach Berlin reisen. Um deutsche Bücher einzukaufen, aber auch, um dort endlich seinen Bruder zu besuchen.

"Das wichtigste wäre für mich, in die EU reisen zu können. Wenn wir erst einmal in der EU sind, werden meine Geschäfte mit den Büchern besser laufen. Ich will keinen Job im Ausland finden, ich will hier arbeiten und meinem Volk helfen."

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