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Limbach

Geuther: Fünfzig Jahre Bundesverfassungsgericht, das sind auch fünfzig Jahre in der Auseinandersetzung mit neuen Entwicklungen und ethischen Grenzfragen. Im Zusammenhang mit der Gentechnik und ihren Grenzbereichen ist auch die verfassungsrechtliche Diskussion in vollem Gange. Nicht nur Bundesjustizministerin Herta Däubler-Gmelin hält die embryonale Stammzellenforschung mit Blick auf die Würde des Menschen für verfassungswidrig. Frau Präsidentin, Sie halten - das haben Sie in den letzten Wochen deutlich gemacht - solche Aussagen für verfrüht. Was hat die höchste Verfassungshüterin denn dagegen, dass man sich in Grenzfragen auf die Verfassung beruft?

Gudula Geuther |
    Limbach: Also, grundsätzlich habe ich nichts dagegen, dass man sich in Grenzfragen, sofern sie verfassungsrechtlicher Art sind, auch auf das Bundesverfassungsgericht beruft. Aber wir leben in einer parlamentarischen Demokratie, die auch von der These oder dem Prinzip ausgeht, dass bei wichtigen Wertentscheidungen eine große Diskussion auch unter den Bürgerinnen und Bürgern - sozusagen unter dem republikanischen Publikum - stattfinden sollte. Und die ereignet sich ja jetzt auch mit Hilfe der Medien, insbesondere der Tageszeitungen, die in einem im Grunde genommen bisher nicht gekannten Maß sich mit einem Gegenstand - mit einem möglicherweise rechtspolitisch relevanten Gegenstand - beschäftigen. Und ich habe die Erfahrung gemacht, Frau Geuther, dass, wenn man zu schnell mit dem Prädikat 'verfassungswidrig' oder 'verfassungsgemäß' bei der Hand ist, das wie ein Denkverbot dann wirkt. Und das - denke ich - dient einer solchen demokratischen Diskussion und auch einem solchen ethischen Diskurs nicht.

    Geuther: Andererseits aber gibt es natürlich jetzt schon Grund, bald eine Antwort zu finden auf die Frage, was erlaubt sein soll. Das zeigen auch zum Beispiel die Reaktionen jetzt auf die Importüberlegungen - ganz unabhängig davon, was das einfache Gesetz dazu sagt. Was ist denn da der bessere Weg als der nach Karlsruhe?

    Limbach: Der bessere Weg ist erst einmal der - ich wiederhole mich dabei ein wenig -, dass das Parlament intensiv über diese Fragen nachdenkt. Und nicht nur das Parlament hat einen Ethikrat, der jetzt erst einmal die erforderlichen Erkundungen auch anstellt und Diskurse führt, sondern wir haben ja auch einen nationalen Ethikrat. Was auch besonders wichtig ist, und das ist auch immer dem Bundesverfassungsgericht wichtig, bevor es eine Frage entscheidet, dass man überhaupt einmal über die Tatsachenfragen unterrichtet wird - was kann eigentlich geleistet werden, welche Heilungsversprechen sind überhaupt realistisch, oder sind diese Theorien, die Sie in diesem Zusammenhang gerne hören - zum Beispiel die 'Dammbruch-Theorie', dass, wenn man also eine Stammzellenforschung an überzähligen Embryonen gestattete, das schließlich dazu führte, dass wir eines Tages so etwas wie Selektion und ähnliches hätten. Alles das muss zunächst einmal durchdacht, die Wissenschaft um eine entsprechende Information gebeten werden. Auch deshalb - denke ich - ist erst einmal der Gesetzgeber, ist erst einmal die Politik herausgefordert, ehe dann nachher der Konflikt möglicherweise zu einem kleinen verfassungsrechtlichen Paket zusammengeschnürt und auf den Prüfstand des Bundesverfassungsgerichts gestellt werden wird. Dass ich dazu in der Sache auch nichts sagen möchte, begreifen Sie, denn das geschieht aus Respekt gegenüber meinen Kollegen. Im Bundesverfassungsgericht entscheidet die Macht der acht, und da ist die Präsidentin auch im Grunde genommen nur eine von achten.

    Geuther: Woher kommt denn - glauben Sie - der Ruf nach der Verfassung oder nach dem Verfassungsgericht? Ist der einfach Ausdruck der gesellschaftlichen Diskussionsunfähigkeit, oder sagt der nicht auch im positiven Sinn etwas aus über die Rolle von Verfassung und Verfassungsgericht?

    Limbach: Ich würde es gerne zunächst einmal im positiven Sinne deuten. In diesen 50 Jahren Bundesrepublik - und etwas nachfolgend 50 Jahren Bundesverfassungsgerichtsbarkeit - hat sich doch ein starker Sinn für die Integration, also zum gesellschaftlichen Zusammenhalt und zur friedensstiftenden Wirkung der Verfassung gezeigt, dass es Grundfragen in unserem Leben gibt, die in diesem - gegenüber allem anderen Recht vorrangigen - Rechtstext paradigmatisch entschieden worden sind. Und ich freue mich im Grunde genommen auch darüber, dass diese Artikel - wie beispielsweise das das Grundgesetz eröffnende Bekenntnis zur Unantastbarkeit der Würde des Menschen - so auch in der Öffentlichkeit präsent sind und man sich damit aktiv auseinandersetzt, weil das einfach mich in dem Glauben bestärkt, dass das, was wir als dunkelstes Kapitel der deutschen Geschichte im vorigen Jahrhundert erlebt haben, sich nicht wiederholen kann. Auf der anderen Seite spielt natürlich auch eine Rolle, dass man weiß: Wir haben schließlich diese Instanz in Karlsruhe, die solche Konflikte entscheidet. Aber zum Glück hat sich in diesen 50 Jahren eine große Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger und der Politik mit unserem bundesrepublikanischen Verfassungssystem entwickelt. Die Konfliktscheu ist nicht mehr so groß, wie sie in den Jahren 48 bis 55 gewesen ist. Und wir sollten im Grunde genommen begreifen, dass das, was gegenwärtig geschieht - dass man sich mit Argumenten, mit unterschiedlichem empirischem Wissen über diese grundlegenden Fragen auseinandersetzt -, etwas durchaus für die demokratische Souveränität der Bundesrepublik Sprechendes ist.

    Geuther: Sprechen Sie da ein wenig gegen den Trend an? Gibt es mit dieser Instanz in Karlsruhe und mit dem Anrufen dieser Instanz nicht inzwischen auch einen weitgehend akzeptieren Mechanismus, das Gericht zu sehen als die Instanz, die Langzeitpolitiker ist in Deutschland, die in ethischen oder gesellschaftlichen wesentlichen Fragen über eine Legislaturperiode hinaus die Fragen angehen kann - vielleicht besser als die Berliner Politik?

    Limbach: Das Bundesverfassungsgericht würde sich nicht als Politiker, und damit auch nicht als Langzeitpolitiker betrachten, wenngleich ich nicht verbergen möchte, dass die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts politische Auswirkungen haben. Ein Gericht, das eine Partei für verfassungswidrig erklären kann, das Gesetze, die der Bundestag erlassen hat, aufheben kann, das wirkt in die politische Ordnung des Gemeinwesens hinein. Aber politische Gestaltung ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts. Das soll Macht kontrollieren, das soll Macht im wesentlichen begrenzen. Und gewiss kommt auch vor, dass das Bundesverfassungsgericht der Politik beflügelnde Impulse gibt, denken Sie an die Rechtsprechung zum Sozialstaatsprinzip, beispielsweise bei der Frage des Existenzminimums oder Schutzbedürftigkeit der Familie. Da hat das Bundesverfassungsgericht in der Tat immer wieder Impulse gegeben. Aber diesen sozialen Ausgleich, widerstreitender Interessen vorzunehmen, ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, das ist Sache des Gesetzgebers. Und da hat sich das Bundesverfassungsgericht herauszuhalten. Es hat im Grunde genommen nur zu beurteilen, ob Gesetze im Einklang mit dem Grundgesetz stehen oder nicht.

    Geuther: Aber ist das nicht ein bisschen der Idealfall, von dem Sie da sprechen? Sie haben als eines der Beispiele den Punkt schon genannt: Die Familienpolitik. Die Entscheidung zur Pflegeversicherung war zwar so nicht unbedingt vorherzusehen, aber die neue Familienbesteuerung, die das Bundesverfassungsgericht 1999 eingefordert hat, die hatte das Gericht ja immer wieder erfolglos vorher angemahnt und auch insgesamt eine familienfreundlichere Orientierung. Da sieht es doch so aus, als seien entsprechend weitreichende Entscheidungen, das heißt vor allem auch Entscheidungen mit entsprechend weitreichenden finanziellen Konsequenzen, ohne einen gewissen Zwang nicht möglich; und das heißt im Zweifel auch Zwang aus Karlsruhe.

    Limbach: Ja, nun ist das Bundesverfassungsgericht leider - oder Gott sei Dank nicht mit dem Mittel des Zwang begabt, sondern es ist auf seine Autorität und die Folgebereitschaft des Gesetzgebers angewiesen. Zwar haben wir hier eine Regelung, die da sagt: Wenn das Gericht ein Gesetz für nichtig erklärt, dann tritt es auch außer Kraft. Aber es hat nicht die darüber hinaus gehende Kraft, etwa mit Hilfe von Bußgeldern oder eines Gerichtsvollziehers zu erreichen, dass der Gesetzgeber nun auch positiv in einer bestimmten Weise, etwa die Familien fördernden Weise, tätig zu werden. Das kann es nicht. Und da ist in der Tat in den zurückliegenden Jahrzehnten zu beobachten, dass der Gesetzgeber hier recht allmählich handelt. Dann kommt das Gericht durchaus in die Situation, immer mal wieder einen neuen Impuls zu setzen und deutlich zu machen: Also so, wie es hier gesetzlich geregelt worden ist, geht es nicht; es werden also Familien benachteiligt. Das passiert nicht nur dort. Denken Sie auch an den Bereich der Politik. Das Gericht hat sich wiederholt mit den Fragen des Wahlrechts, hat sich wiederholt mit den Fragen auch der Parteienfinanzierung beschäftigen müssen. Zum Teil erklärt sich das auch dadurch, dass auch die Politik und die gesellschaftlichen Verhältnisse unter dem Gesetz des Wandels stehen, und dass sich Probleme in neuer Gestalt zeigen, die auch dann wieder eine Tätigkeit, eine Kontrollentscheidung des Gerichts herausfordern.

    Geuther: Ein anderes Beispiel: Der Länderfinanzausgleich. Die Neuregelung wurde ja nötig durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts. Erstmal vorab: Glauben Sie denn, die jetzige Regelung entspricht dem, was der Senat sich vorgestellt hatte?

    Limbach: Das kann ich Ihnen insofern nicht beantworten, weil ich die Regelung noch nicht auf dem Papier gesehen habe, sondern im Grunde genommen nur aus den Tageszeitungen informiert weiß, dass sich die Länder geeinigt haben und auch hinsichtlich solcher Punkte wie Stadtstaatenprivileg, Einwohnerveredlung und vor allem, was ja die Hilfe für die neuen Länder angeht, offensichtlich geeinigt haben. Inwieweit tatsächlich die Ministerpräsidenten in Zusammenarbeit mit dem Bundesfinanzminister abstrakte Maßstäbe aufgestellt haben, also mal selbst versucht haben, das in so weit etwas offen und vage formulierte Grundgesetz zu konkretisieren, das kann ich Ihnen heute noch nicht beantworten. Dazu muss ich den Text sehen, auf den sich die Ministerpräsidenten in Zusammenarbeit mit dem Bundesfinanzminister verständigt haben.

    Geuther: Aber was das Gericht in dem Fall vorgegeben hatte, das konnte man ja als einen Zwang zur eigenen Langzeitpolitik verstehen. Gedacht war es so, dass zuerst die Maßstäbe aufgestellt werden, und dass diese Maßstäbe dann in ein Gesetz gegossen werden und erst dann gestritten und gerechnet wird und die Maßstäbe umgesetzt werden. Tatsächlich war es jetzt ja wohl anders herum. Es wurde zuerst gerechnet und gestritten, und dann werden passend die Maßstäbe nachgereicht. Hat das Bundesverfassungsgericht hier vielleicht die Möglichkeiten der Politik überschätzt?

    Limbach: Dass diese Entscheidung, die also diese Maßstabbildung sozusagen im Schatten der Unwissenheit herausgefordert hat, die Politik vor eine schwierige Aufgabe stellt, das war uns klar. Wir haben auf der Ebene des damaligen Finanzausgleichgesetzes judiziert, bei dem wir - grob gesprochen - den Eindruck gewonnen hatten, dass man im Grunde genommen klargemacht hatte, wie viel bekommt jeder. Und dann hat man das irgendwie in gesetzliche Tatbestände gegossen, die im Grunde genommen - mit Ausnahme der paar Experten im Bundesfinanzministerium - niemand überhaupt verstanden hat. Ihr Verdacht mag begründet sein, dass man diesen gestuften Weg, den wir empfohlen haben, dass man sich erst einmal über die Maßstäbe verständigt, dass man sich erst einmal darüber verständigt, welche besonderen Bedürfnisse haben denn Stadtstaaten und wie kann man das im Grunde genommen mit bestimmten Kategorien einfangen - ist es denn sinnvoll zu sagen: Ein Stadtbewohner zählt also 1 1/3 mal oder so etwas; das leuchtet ja auf den ersten Blick überhaupt nicht ein. Die Gedankengänge, die dahinter stehen, sind ja doch ganz andere, dass nämlich diese Stadtstaaten Leistungen erbringen, die über ihre Grenzen hinaus auch anderen Ländern zugute kommen. Und das - im Grunde genommen - wollten wir einmal überdacht sehen, weil wir uns von solchen Maßstäben versprochen haben, dass jeder spätere Finanzausgleich sich daran orientiert und mit einer gewissen Sicherheit auch voraussehbar ist, wie der nächste Finanzausgleich unter diesen Partnern vereinbart werden soll. Wie gesagt, ich muss es mir erst ansehen, ob man sich diese Mühe gemacht hat. Ich habe auch aus den Tageszeitungen nur entnommen, dass man sich über die Verteilung der Masse geeinigt hat, aber über das übrige nicht. Und ich denke schon: Auch wenn wir den Politikern viel abverlangt haben, haben sie doch um sich einen solchen finanzwissenschaftlichen und verfassungsrechtlichen Sachverstand, dass sie diese Aufgabe, für die wir ihnen ja eine großzügige Frist gesetzt hatten, durchaus hätten leisten sollen.

    Geuther: Das heißt, jetzt so auf den ersten Blick würden Sie nicht sagen, mit der Verkehrung der Reihenfolge läge darin eine Missachtung der Entscheidung?

    Limbach: Ich habe nicht den Eindruck gewonnen, dass die Art, wie der Finanzausgleich zustande gekommen sein mag, eine Missachtung des Gerichts ist, sondern dass man vielleicht eher in die alten politischen Wege verfallen ist, weil wir vielleicht die Fähigkeit der Politiker überschätzt haben, an die Formulierung der Maßstäbe ohne Hintersinn heranzugehen, also ohne im Hinterkopf zu haben: Was bringt mir das, wenn ich mich jetzt hinsichtlich der besonderen Lasten von Stadtstaaten oder dünn besiedelten Ländern auf eine allgemeine Regelung einlasse.

    Geuther: Gerade beim Länderfinanzausgleich haben Sie, Frau Professor Limbach, von Anfang an kein Hehl daraus gemacht, dass Sie sich nicht freuen über das Verfahren. Wird Ihnen da etwas aufgedrängt, oder gehört es zu den ganz normalen Aufgaben des Gerichts, da einzuspringen, wo die politischen Instanzen sich ineinander verkeilt haben und nicht mehr weiterkommen?

    Limbach: Ganz bewusst haben die Mütter und Väter des Grundgesetzes das Bundesverfassungsgericht auch mit der Aufgabe versehen, in solch einem Organstreit oder Bund-Länder-Streit als Schlichter aufzutreten, wenn diese sich über ihre gegenseitigen Rechte und Pflichten nicht verständigen können. Das ist unsere Aufgabe und da müssen wir heran. Aber die Grundentscheidung, die hier bei dem Länderfinanzausgleich zu treffen ist, das ist eine eminent politische Entscheidung, die also auch - weil sie unterschiedliche soziale Interessen ausgleicht - von dem Souverän oder von der vom Souverän gewählten Instanz entschieden werden sollte - weil es ja im Grunde genommen nicht nur darum geht, wie diese einzelnen Steuern zu verteilen sind; da könnte man ja ganz drakonisch verfahren, sondern der Problembereich oder der Komplex dieses Haushaltes aller Länder und des Bundes geht ja doch weit darüber hinaus. Und da müssen so viele andere finanzwirtschaftliche und haushälterische Fragen mit bedacht werden, für die das Bundesverfassungsgericht mit seinen acht Volljuristen nicht gerade die probate Instanz ist, sondern das sollen Politiker machen, die nämlich auch in besonderer Weise der Bevölkerung zur Rechenschaft verpflichtet sind. Sie können nach vier Jahren abgewählt werden; Richter des Bundesverfassungsgerichts werden für zwölf Jahre gewählt - nur einmal, es gibt keine Verlängerung der Amtszeit; insofern unterliegen wir nicht einer Rechenschaft gegenüber dem Volk. Und deshalb finde ich es auch wichtig, dass hier die Politik ihre Aufgaben versieht, und wenn das auch noch so viele Konferenzen auf der Ministerebene, auf der Ebene der Ministerpräsidenten voraussetzt. Das muss geleistet werden. Und wahrscheinlich wird man sogar - bloß da will ich jetzt nicht in die Vollen gehen - eines Tages auch darüber nachdenken müssen, ob diese Finanzverfassung in jeder Hinsicht gut geordnet ist oder nicht. Man hatte ja die leise Hoffnung, dass das auch noch Gegenstand der Tagesordnung der gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat im Anfang der 90er Jahre werden könnte, aber auch damals war im Grunde genommen das Thema zu groß, als dass man sich heranwagte. Dann ist es ja immer eine kluge Empfehlung, dass man sagt: 'Gut, also wir haben uns jetzt erstmal im Moment geeinigt'. Aber diese Langzeitaufgabe - der muss sich jetzt die Politik stellen. Und wir hatten gehofft, dass mit dieser Fristsetzung im Grunde genommen da ein heilsamer Druck ausgeübt wird, denn das kennen wir aus unserer eigenen Arbeit, dass der drohende Termin manchmal auch sowohl den Verstand als auch die Überzeugungskraft als auch die Bereitschaft, anderen zuzuhören, beflügelt.

    Geuther: Sie sprechen von der Verbindung von Bundes- und Länderfinanzen, an den gegenseitigen Verquickungen auch in den Zuständigkeiten und in den Finanzierungen?

    Limbach: Ja, ja.

    Geuther: Ist an diesen Entwicklungen nicht das Bundesverfassungsgericht teilweise auch Schuld? Es geht ja auf die Karlsruher Rechtsprechung zurück, dass der Bundesrat immer mehr Mitwirkungsrechte bekommen hat über die Verwaltungsbeteiligung, was es dann den Ländern natürlich auch leichter macht, sich Kompetenzen abkaufen zu lassen.

    Limbach: Das ist gewiss richtig und das gehört mit zu dem Bereich, über den wir noch einmal - wenn wir vielleicht etwas von der Wiedervereinigung zur Ruhe gekommen sind - intensiv nachdenken müssen. Ganz gewiss . . .

    Geuther: . . . Sie - als Gericht . . .

    Limbach: . . . nein, nicht mal wir als Gericht. Ich denke, das ist zu allererst jetzt eine verfassungspolitische Aufgabe, da noch einmal darüber nachzudenken, wie man diese Aufgaben zwischen Bundesrat und Bundestag verteilen kann und wie man für einen Gleichlauf von Aufgaben und finanzieller Verantwortung sorgen kann. Ich denke, das ist ein offener Punkt, der ja auch in der Verfassungslehre und in der Politik immer wieder kritisiert wird, den man aufgreifen muss.

    Geuther: Nochmal allgemein zu den Entscheidungsmängeln in der Politik, zum Beispiel in der Familienpolitik. Ließen sich die denn anderswo lösen als in Karlsruhe? Was müsste sich in Berlin ändern?

    Limbach: Ich denke, dass hier wiederholt das Bundesverfassungsgericht hat tätig werden müssen liegt daran, dass die Interessen von Familien - obwohl eigentlich jeder Bürger und jede Bürgerin in einer Familie lebt - nicht so gut organisiert sind wie andere Interessen, wo auch ganz andere wirtschaftliche Macht dahintersteht. Wenn Sie im großen Maßstab Interessen organisieren wollen, setzt das auch im Grunde genommen Geld voraus. Und in unserer Gesellschaft, Frau Geuther, fällt auf, dass sich um Probleme des Familienalltags im allgemeinen Frauen zu kümmern pflegen. Wir kennen einen Hausfrauenbund und auch andere Vereine von Frauen, die sich mit solchen Themen intensiv beschäftigen, die aber zum einen mit dem Spiel von Macht nicht so vertraut sind und bislang noch nicht erreicht haben, in der gleichen Weise Aufmerksamkeit herauszufordern, wie das mancher Lobbyist der Wirtschaft vermag. Das ist der eine Punkt, der hier eine Rolle spielt. Und das andere wäre eine Adresse - in der Tat - an die Politik, nicht immer nur dann verklärend von Familie zu sprechen, wenn es darum geht, Vater und Mutter für die dortigen Arbeiten zu interessieren oder auch - was mich auch zuweilen sehr ärgert -, wenn es darum geht, gesellschaftliche Missstände an der mangelnden Erziehungs- und Betreuungskraft der Familien festzumachen, sondern sie sollten über die besondere Aufgabe dieser Grundeinheit unseres Staates auch dann denken, wenn es darum geht, bei der Verteilung öffentlicher Mittel Prioritäten zu setzen.

    Geuther: Dass das Bundesverfassungsgericht die Aufgabe der Lobby für Schwächere hat, lässt sich das denn irgendwie institutionell vermeiden? Braucht es mehr nationale Ethikräte, mehr Enquetekommissionen?

    Limbach: Das denke ich nicht, denn wir haben ja im Grunde genommen solche Aufgaben auch Bundesministerien zugewiesen, und wir haben ja auch eine von mir sehr geschätzte, sehr aktive Bundesfamilienministerin. Also, von daher haben wir schon Verantwortung. Nur wir hören ja immer wieder oder lesen in der Zeitung, dass sich unsere Bundesfamilien- und Frauenministerin im Kabinett nicht in gleicher Weise durchzusetzen vermag, wie es vielleicht dem Bundesinnenminister vergönnt ist. Und das wiederum, Frau Geuther, hängt davon ab, dass sie gesellschaftlich unterfüttert und gestützt wird, und nicht nur durch die eine oder andere Juristin, die sie dann also geistig unterstützt, sondern im Grunde genommen müsste sie auch aus der Bevölkerung heraus mehr unterstützt werden. Und Sie sehen ja - ich finde, diese Entscheidung zur Pflegeversicherung ist so ein Beispielsfall: Sobald sich also ein aktiver Jurist an die Spitze einer solchen Bewegung stellt - wie in unserem Falle ein Sozialrichter -, dann ist schon eine ganz andere Aufmerksamkeit vorhanden; dann wird auch geguckt, welchen familiären Konfliktfall kann man gewissermaßen als Musterfall bis nach Karlsruhe hinaufspielen, um dort die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herauszufordern. Aber wichtiger wäre noch, dass man schon zielgerichtet hier also die in dem Kabinett dafür verantwortliche Ministerin oder auch die im Parlament dafür verantwortlichen Abgeordneten mobilisiert und unterstützt.