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StartseiteHintergrundDie Justizreform entzweit das Regierungslager06.10.2017

Machtkampf in PolenDie Justizreform entzweit das Regierungslager

Seit Monaten wird in Polen über eine Justizreform gestritten. Wer dabei gegen wen steht, ist nicht ganz klar ersichtlich. Die Protagonisten sind Staatspräsident Andrzej Duda, der Vorsitzende der Regierungspartei PiS, Jaroslaw Kaczynski, und Justizminister Zbigniew Ziobro. Einige befürchten, dass die Gewaltenteilung in Polen in Gefahr sein könnte.

Von Florian Kellermann und Bettina Klein

Protestanten am 24.07.2017 vor dem Präsidentenpalast in Warschau schwenken Plakate und fordern von Präsident Duda ein drittes Veto gegen die Justizreform. (dpa/Jan A. Nicolas)
Die Justizreform in Polen ist umstritten - auch innerhalb der Regierungspartei PiS. (dpa/Jan A. Nicolas)
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Ein älterer Herr steht am späten Vormittag auf und schaltet das Radio ein. Was er da hört, erzürnt ihn derart, dass er erst seine Teetasse vom Tisch wischt. Dann reißt er ein Bild und eine Lampe von der Wand und wirft eine Vase ins Fenster.

Die Szene stammt aus der Satire-Serie "Das Ohr des Vorsitzenden". Sie stellt Jaroslaw Kaczynski dar, den Vorsitzenden der polnischen Regierungspartei PiS. Der Grund für seinen Zorn: Staatspräsident Andrzej Duda hat soeben sein Veto gegen zwei zentrale Gesetze der Gerichtsreform angekündigt.

Fast jeder zehnte Pole hat diese Episode der Serie schon gesehen. Denn die Menschen suchen nach Informationen darüber, was derzeit in den Hinterzimmern der Macht vor sich geht. Denn nur wenig dringt über die Gespräche im Regierungslager nach draußen. Piotr Buras, Experte der Batory-Stiftung in Warschau:

"Das ist eine Herausforderung für Kaczynski. Dieses Projekt des guten Wechsels beruht auf der Annahme, dass wir es mit einem starken, konsolidierten Regierungslager zu tun haben und dass der Präsident und die Partei an einem Strang ziehen. Das ist das, was die Stärke der PiS bisher ausgemacht hat."

"Der gute Wechsel" - unter diesem Slogan traten Duda und später die PiS im Wahlkampf an. Bis heute verwendet die Regierungspartei den Begriff für ihre Reformen.

Gesetzesvorschläge ins Parlament eingebracht

Andrzej Duda stammt aus der PiS; allein Jaroslaw Kaczynski hatte er seine Kandidatur für das Präsidentenamt zu verdanken. Die meisten Beobachter in Polen waren überrascht, dass er sich gegen seinen politischen Ziehvater stellte.

Inzwischen hat Duda seine Vorschläge für die Gerichtsreform vorgelegt und ins Parlament eingebracht. In einem erklärenden Interview sagte er:

"Wir werden Gesetze bekommen, die das polnische Gerichtswesen grundlegend verändern. Keine Revolution, sondern tiefgehende Veränderungen, die den Bürgern dienen. Deshalb will ich ein Verfahren einführen, durch das rechtskräftige Urteile in außergewöhnlichen Fällen noch einmal aufgerollt werden, wenn die Menschen sie als ungerecht empfinden. Deshalb wird es in zwei Kammern des Obersten Gerichtshofs Schöffen geben, also Vertreter der Gesellschaft, die mitbestimmen sollen."

Keine Revolution wie - das meinte Duda - es die PiS vorhatte. Zwei Punkte hatte er an deren Gesetzen besonders kritisiert: Seiner Ansicht nach verstoßen sie gegen die Verfassung, und sie geben dem Justizminister Zbigniew Ziobro zu viel Macht. So beim Gesetz zum Obersten Gerichtshof: Ziobro sollte bei jedem einzelnen Richter entscheiden dürfen, ob er sein Amt behalten darf. Dem setzte Duda entgegen:

"Es wird nicht dazu kommen, dass de facto alle Richter des Obersten Gerichtshofs von einem Tag auf den anderen entfernt werden können. Das konnte ich nicht akzeptieren. Ich schlage die gleiche Regelung wie bei den allgemeinen Gerichten vor: Mit 65 Jahren geht ein Richter in den Ruhestand. Er soll aber darum bitten können, auch darüber hinaus dem Gericht anzugehören. Die Entscheidung darüber soll der Präsident treffen."

Keine ganz uneigennützigen Vorschläge

Das polnische Verfassungsgericht in Warschau am 9. März 2016 (imago stock & people)Das polnische Verfassungsgericht in Warschau am 9. März 2016 (imago stock & people)

Schon an dieser Stelle wurde deutlich, dass Dudas Vorschläge nicht ganz uneigennützig erscheinen: Er erhält selbst mehr Macht - teilweise genau die Vollmachten, die vorher Justizminister Ziobro zufallen sollten.

Das eine Gesetz betrifft den Obersten Gerichtshof, das andere den Landesjustizrat. Dieses Gremium hat entscheidenden Einfluss darauf, wer in Polen zum Richter ernannt wird. Bisher besetzten die Richter den Landesjustizrat weitgehend selber. Die PiS wollte, dass darüber künftig das Parlament abstimmt, in dem sie die absolute Mehrheit hat.

Duda modifizierte dieses Projekt:

"Ich schlage vor, dass das Parlament die Richter nicht mit einfacher Mehrheit, sondern mit einer Mehrheit von drei Fünfteln der Stimmen in den Landesjustizrat wählt. Damit darüber nicht nur eine Partei bestimmt, damit das eine parteiübergreifende Entscheidung ist."

Für die PiS wäre das unangenehm. Sie müsste mit der Opposition nach Kompromisskandidaten suchen. Für den Fall, dass dies nicht gelingt, hat Duda eine Ausweichmöglichkeit parat: Jeweils 30 Abgeordnete sollen einen Richter in den Landesjustizrat wählen. So könnte die Opposition mitbestimmen.

Abgeordnete der PiS reagierten verärgert, so Krystyna Pawlowicz:

"Wir müssen unser Wahlprogramm umsetzen. Wir haben als erste Formation in der neueren polnischen Geschichte die absolute Mehrheit der Sitze im Parlament errungen, das war ein überwältigender Sieg. Und Duda hat die Präsidentenwahl schließlich auch als Kandidat der PiS gewonnen."

Ein Kleinkrieg zwischen 40-Jährigen

Jaroslaw Kaczynski, Chef der polnischen Regierungspartei PiS, während einer nächtlichen Debatte zur Justizreform im polnischen Parlament (Sejm), umringt von diskutierenden Abgeordneten. (imago stock&people)In Polen wird die Justizreform heftig debattiert - innerhalb des Parlaments und außerhalb. (imago stock&people)

Zuletzt äußerten sich die Vertreter der PiS vorsichtiger. Man werde zu einer Einigung mit Duda kommen, heißt es. Der mächtige PiS-Vorsitzende Jaroslaw Kaczynski soll die Devise ausgegeben haben, nicht noch mehr Öl ins Feuer zu gießen.

Inzwischen hat auch ein Treffen zwischen Duda und Kaczynski stattgefunden. Handfeste Ergebnisse gibt es jedoch bisher nicht. Der Parteivorsitzende sprach im Nachhinein von einem "Kleinkrieg zwischen 40-Jährigen": Seiner Ansicht nach ist also der Konflikt zwischen Duda und Justizminister Zbigniew Ziobro der tiefere Grund für die Vetos.

Das sei eine mögliche Erklärung, meint Piotr Buras von der Batory-Stiftung:

"Ich glaube, wir erleben gerade auch einen Wettbewerb um die Nachfolge von Kaczynski, wo nicht zufällig die zwei wichtigsten Protagonisten auch die wichtigsten Protagonisten des Streits um die Justizreform sind, nämlich Präsident Duda und Justizminister Ziobro. Ich glaube, sie kämpfen auch um den Einfluss in der Partei."

Andere Beobachter sprechen längst von einem offenen Kampf zwischen Duda und Kaczynski.

So oder so: Zumindest für einen Moment muss die PiS in ihrer Reformwut innehalten. Die Partei hat in den knapp zwei Jahren Polen nach ihren Vorstellungen umgestaltet - und den Staat autoritärer gemacht. Sie hat das Verfassungsgericht de facto ausgeschaltet. Sie hat soziale Versprechen verwirklicht - ein neues Kindergeld, ein niedriges Renteneintrittsalter. Und sie hat eine Bildungsreform umgesetzt, durch die Kinder in der Schule Patriotismus lernen sollen.

Die Reform der ordentlichen Gerichte sollte ein vorläufiger Höhepunkt dieser Entwicklung werden. Regierung und Parlament würden erheblichen Einfluss auf die Justiz bekommen.

Jaroslaw Kaczynski begründete das so:

"Unser Gerichtswesen leidet an zwei ernsten Krankheiten. Die eine ist der Verfall von ethischen Prinzipien unter den Richtern, der Berufsethik und der allgemeinen Ethik. Dafür gibt es viele Beispiele. Die zweite ist der Mangel an Effizienz, Verfahren, die viel zu lange dauern. Darunter leiden viele Menschen."

Das müsse die Regierung, als vom Volk legitimierte Instanz, beheben, so die Argumentation.

Angriff auf die Gewaltenteilung

Vor dem Präsidentenpalast in Warschau demonstrieren erneut Hunderte gegen die geplante Justizreform. (AFP /  ADAM CHELSTOWSKI)Gegner der Justizreform in Polen befürchten, dass die Politik zu starken Einfluss auf die Gerichtsbarkeit nehmen könnte. (AFP / ADAM CHELSTOWSKI)

Die meisten polnischen Verfassungsrechtler sehen das anders: Sie sprechen von einem Angriff auf die Gewaltenteilung. Das gilt in ihren Augen auch für die Vorschläge von Andrzej Duda. Ryszard Piotrowski, Professor an der Universität Warschau:

"Wenn Politiker die Richter wählen, dann wird der demokratische Rechtsstaat eingeschränkt. Denn dessen Grundlage sind unabhängige Gerichte und unabhängige Richter."

Auf dieses Argument kontern PiS-Politiker in der Regel: Auch in vielen anderen Ländern bestimmten Politiker die Wahl von Richtern, nicht zuletzt in Deutschland.

Die Gefahr, die Kritiker der PiS beschwören: Mit ihrem Einfluss auf die Justiz könne die Regierung gegen politische Gegner vorgehen. Tatsächlich erinnert Jaroslaw Kaczynski seine Widersacher immer wieder an mögliche strafrechtlicher Verfolgung. Im Sommer sagte er:

"Es gibt Drohungen gegen diejenigen Abgeordneten, die das Gesetz über den Obersten Gerichtshof unterschrieben haben. Auch strafbare Drohungen. Wer aber das Recht bricht, muss mit Konsequenzen rechnen, auch für die politische Karriere.

In Polen gilt: Wer ein Verbrechen begangen hat und rechtskräftig verurteilt wurde, der kann für gewisse Zeit nicht mehr am öffentlichen Leben teilnehmen."

Die Staatsanwaltschaft jedenfalls ist de facto bereits in den Händen der Regierung. Denn die PiS brachte ein Gesetz durch das Parlament, wonach der Justizminister in Amtseinheit Generalstaatsanwalt wurde. Eine von der Politik kontrollierte Justiz stößt nicht nur in Polen auf Widerstand, sondern auch in der EU.

Ende Juli wurde die EU-Kommission aktiv. In zweifacher Hinsicht. Sie sprach zunächst eine weitere Empfehlung zur Rechtsstaatlichkeit aus. Ein Schritt, der am Ende dazu führen kann, dass Artikel 7 ausgelöst wird, was wiederum theoretisch mit dem Entzug der Stimmrechte enden könnte: Wegen einer systemimmanenten Bedrohung der Rechtsstaatlichkeit, die sich - nach Ansicht der EU - durch die neuen Gesetze verschlimmern wird.

Zitat: "Die Kommission ersucht die polnischen Behörden, keine Maßnahmen zur Entlassung von Richtern des Obersten Gerichtshofs zu ergreifen oder diese zu zwingen aus dem Amt zu scheiden. Sollten die polnischen Behörden derartige Maßnahmen ergreifen, könnte die Kommission unverzüglich das Verfahren nach Artikel 7, Absatz 1, des Vertrages über die Europäische Union einleiten.

Die Vorschläge von Präsident Duda werden von der Kommission derzeit sorgfältig geprüft, wie es heißt. Inhaltliche Bewertungen gibt es noch nicht. Und auch keine Information, wann die Kommission dazu eine Entscheidung trifft. Es gibt aber bereits erste Reflexionen dazu, sagt der SPD-Europaabgeordnete Arne Lietz. Die sind zwar noch nicht öffentlich, doch sie zeigen, dass die nicht reichen - und die Antwort wohl negativ ausfallen wird.

"Weiterhin werden Grundfragen der Rechtsstaatlichkeit, sowohl auf europäischer Ebene als auch gegenüber der polnischen Verfassung infrage gestellt. Die Europäische Kommission kann auf die Vorschläge noch nicht offiziell reagieren, weil sie noch nicht vom Parlament verabschiedet wurden."

Der Stimmrechtsentzug würde am Ende Einstimmigkeit voraussetzen. Ungarn hatte bereits angekündigt, das nicht mittragen zu wollen. Dennoch, zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit sollte schlimmstenfalls Artikel 7 angewendet werden, meint Arne Lietz. Das Parlament stehe in dieser Frage an der Seite der Kommission.

"Dieses Prinzip ist das Kernprinzip, das wir für unsere jeweiligen Demokratien brauchen. Wer dieses Recht bricht, bricht mit der Selbstverständlichkeit, dieser Europäischen Union anzugehören."

Zweitens leitete die Kommission im Juli ein Vertragsverletzungsverfahren ein. Brüssel bezieht sich hier auf ein drittes, in Polen weniger umstrittenes Gesetz der Gerichtsreform, gegen das Präsident Duda kein Veto eingelegt hat. Es sieht vor, dass der Justizminister die Präsidenten von ordentlichen Gerichten für einen gewissen Zeitraum beliebig berufen und abberufen kann. Er kann auch darüber entscheiden, ob sie auch im Rentenalter am Gericht bleiben dürfen. So bekomme er Einfluss auf die Richter, kritisiert die EU-Kommission.

Justizminister Ziobro berief bereits einige Präsidenten und Vizepräsidenten ab. Am Kreisgericht in Lodsch protestierte das Richterkollegium gegen die Entscheidung. Denn diese könne nur politisch motiviert sein, so die Richter in einer Stellungnahme. Katarzyna Wesolowska-Zbudniewek, Richterin in Lodsch:

"Der Gerichtspräsident hat schon viel erreicht. Die Gerichtsverfahren werden den Richtern jetzt im Losverfahren zugeteilt; er hat ein Monitoring von Altfällen eingeführt. Und obwohl bei uns 18 Richterstellen nicht besetzt sind, haben wir im ersten Halbjahr mehr Verfahren abgeschlossen als neue Verfahren hinzukamen."

Beim Vertragsverletzungsverfahren hat die EU-Kommission bereits die nächste Stufe gezündet. Sie hat eine "mit Gründen versehene Stellungnahme" an Polen gerichtet. Seitdem hat Polen wiederum einen Monat Zeit, also bis nächsten Donnerstag, um sich dazu zu äußern, so Kommissionssprecher Margaritas Schinas:

"The course of events is – as I said before - that Poland now has a month to adress these specific concerns and then we'll take it from there."

Die Kommission kann dann Klage vor dem Gerichtshof der EU erheben. Sollte Polen das Gesetz nicht ändern, könnte es so kommen, meint Arne Lietz. Das könnte auch dann passieren, wenn die beiden anderen Gesetze in Kraft treten - das zum Landesjustizrat und das zum Obersten Gerichtshof.

"Wenn die Vorschläge nicht dementsprechend umgesetzt werden oder die Duda-Vorschläge, die wahrscheinlich nicht reichen, nicht so gesetzt werden, dass sie reichen. Oder aber wenn Richter beispielsweise vorfristig entlassen werden, beurlaubt werden, auch das ist eine rote Linie, wo ein erneutes Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH droht."

Plädoyer für Dialog statt Frontenbildung

Die schärfsten Waffen der EU sollten so spät wie möglich eingesetzt werden, meint der CDU-Europaabgeordnete Daniel Caspary. Er spricht sich zwar für eine deutliche Kommunikation und harte Linie der Kommission aus, plädiert aber gleichzeitig für Dialog und vor allem dafür, die polnische Bevölkerung mitzunehmen und zu unterstützen, wo sie für europäische Werte eintritt.

"Das was mich immer noch optimistisch stimmt: Mein Eindruck ist, die Mehrheit in Polen möchte das nicht. Viele, viele Polen sind auf der Straße, und wir sollten die ermutigen. Und genau deswegen müssen wir sehr sensibel vorgehen. Wenn wir durch unser Vorgehen noch viele verunsicherte polnische Bürger auf die andere Seite treiben, dass hier quasi ein Gegeneinander zwischen Warschau und Brüssel aufgebaut werden kann – dann machen wir etwas falsch."

Weniger Demonstranten als noch im Sommer

Mitglieder der PiS Regierung und der katholischen Kirche nebeneinander beim Gottesdienst zum 1050. Jubiläum der Christianisierung Polens im April 2016. V.l.n.r.: Stanislaw Karczewski, Beata Szydlo, Marek Kuchcinski, Andrzej Duda, Kardinal Pietro Parolin, Erzbischof Stanislaw Gadecki und weitere Kirchenangehörige. (imago / Eastnews)Der polnische Präsident Andrzej Duda gehört zu den beliebtesten Politikern des Landes - trotz umstrittener Reformvorhaben. (imago / Eastnews)

Wieder eine Demonstration vor dem Obersten Gerichtshof in Warschau, wieder eine Lichterkette. Diesmal gegen die Reformpläne von Präsident Duda. Ula, eine 62-jährige Rentnerin, ist mit ihrem Fahrrad gekommen. Sie hält gar nichts von den Vorschlägen des Staatsoberhaupts:

"Hier geht es nur darum, die Macht zu erlangen. Justizminister Ziobro hat Duda einst in die Politik gebracht, jetzt bekämpfen sie sich. Darum geht es bei Dudas Vorschlägen, unabhängige Gerichte interessieren ihn nicht. Er stammt aus dem PiS-Lager und hat bisher alle Gesetze der Regierung mitgetragen. Er will auch, dass dieses Lager das Land komplett beherrscht."

Ein vernichtendes Urteil, und doch fällt der Protest viel kleiner aus als noch im Sommer. Nicht einmal halb so viele Menschen wie damals recken Kerzen in den Nachthimmel.

"Das ist sehr traurig. Ich weiß nicht, was passieren muss, damit alle auf die Straße gehen. Vielleicht ein Mediengesetz, das Facebook verbietet, dann kommen auch die Jungen. Sie glauben immer noch, das gehe sie nichts an. Vielleicht ändert sich das, wenn die Gefahr, dass wir aus der EU austreten, real wird."

Die Proteste im Sommer waren davon getragen, dass es noch ein Zurück gab: Die Menschen forderten Duda auf, ein Veto gegen die Gesetze einzulegen. Wenn sich nun Präsident und Regierung einigen, ist die Justizreform beschlossene Sache. Das ist der eine Grund für die schwachen Proteste. Der andere ist die Person Duda: Er ist derzeit der mit Abstand beliebteste polnische Politiker, wie Umfragen zeigen. Er hat sein Image aus dem Wahlkampf vor zwei Jahren behalten: das eines - im Gegensatz zu Kaczynski - gemäßigten Konservativen.

Paulina Olszanka hat noch eine Erklärung. Die Australierin mit polnischen Wurzeln wohnt und arbeitet derzeit in Warschau:

"Die Menschen sind etwas verwirrt. Sie wissen nicht mehr genau, wogegen sie jetzt eigentlich kämpfen sollen. Diejenigen, die gekommen sind, kämpfen einfach gegen die PiS im Allgemeinen. Die Justizreform mobilisiert die Menschen nicht mehr so sehr, weil alles unklar ist. Als ob es die Regierung genau so geplant hätte."

Nicht nur bei den polnischen Wählern beliebt

Duda ist nicht nur bei den Wählern beliebt. Er hat auch einen Teil der katholischen Bischofskonferenz hinter sich - nicht zuletzt Primas Wojciech Polak. In konservativen Kreisen in Polen ist er ein gewichtiger Verbündeter. Als der Oberste Gerichtshof vor kurzem sein 100-jähriges Jubiläum feierte, predigte der Warschauer Erzbischof Kazimierz Nycz mit den Worten: "Ich bitte Gott, dass kein Fundament der Gewaltenteilung erschüttert wird."

Die PiS, auf der anderen Seite, steht in Umfragen ebenfalls gut da. Bei einer Parlamentswahl würde sie die Opposition derzeit deklassieren. Jaroslaw Kaczynski weiß außerdem die Fraktion hinter sich, nur einige wenige haben offen ihre Sympathien für Dudas Vetos bekundet.

PiS und Duda hätten also beide ein Interesse, dass nicht ein monatelanger Streit der Opposition Auftrieb gibt, so der Politologe Kazimierz Kik:

"Alles deutet darauf hin, dass wir auf eine Verständigung zusteuern, einen Kompromiss, bei dem der Präsident ein kleines Stück die Oberhand behält. Der Präsident steigt zu einem selbstständigen Faktor im Regierungslager auf, neben Kaczynski. Das ist gut, denn Pluralismus ist besser als Alleinherrschaft. Das Regierungslager wird reicher an Gesichtern, Entscheidungen und Konzeptionen."

In einer anderen Szene der Satire-Serie "Das Ohr des Vorsitzenden" steht Präsident Duda vor einem beschlagenen Spiegel. Vorsichtig wischt er mit dem Finger einen Streifen blank und schaut sich in die Augen. Soll heißen: Er hat endlich erkannt, dass er das vom Volk direkt gewählte Staatsoberhaupt ist.

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